1.3 Managerialisme

Ten tweede wordt het bestuursrecht als rechtsstatelijk stelsel van macht en tegenmacht uitgedaagd door een toenemend ‘managerialisme’ van publieke actoren zelf. Onder druk van een globaliserende economie hebben overheden zich de laatste decennia sterk genoodzaakt gezien hun handelen af te stemmen op kwantitatieve standaarden van output en efficiency, aldus opererend vanuit een bedrijfsmatige rationaliteit die het belang van adequate rechtsbescherming en democratische controle aanzienlijk naar de achtergrond heeft gedrongen.1 Juist door zich ten opzichte van zijn subjecten als ‘partner’ op te werpen is het moderne manageriële bestuur in staat de klassieke juridische grenslijnen tussen staat en maatschappij te passeren en dringt het uiterst diep en dwingend door in de private ruimte van burgers.2 Door zich te bedienen van diffuse sturingstechnieken onttrekt het moderne bestuur zich vrij gemakkelijk aan bestuursrechtelijke procedures die recht doen aan de slechts ogenschijnlijk zo horizontale en consensuele, maar in feite toch eenzijdig dwingende wijze waarop het zijn subjecten zijn wil oplegt.3 Hoe kan vorm worden gegeven aan een stelsel van publiekrechtelijke rechtsbescherming dat aan het moderne bestuur het juiste weerwerk biedt?

De machteloosheid van het klassieke, op bestuursbesluiten en andere formele figuren gefixeerde bestuursrecht tegen het moderne manageriële bestuur blijkt onder meer uit recente ontwikkelingen in het ‘sociaal domein’ zoals dat wordt bestreken door, onder meer, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015). Die wet past in een bredere ontwikkeling waarbij de klassieke verzorgingsstaat wordt ingewisseld voor een ‘participatiesamenleving’ waarin ‘iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving’.4 Als stip aan de horizon schetst de wetgever ons een paradijselijk oord waar burgers onderling elkaar belangeloos bijstaan en publieke en private actoren zich gezamenlijk scharen achter het ‘gezamenlijk doel’ van een ‘zo integraal mogelijke dienstverlening’ aan hulpbehoevenden.5 Een minder hoogverheven doel dat met de Wmo 2015 wordt nagestreefd is kostenbeheersing. Door de zorg beter toe te snijden op particuliere mogelijkheden en behoeften acht de wetgever het mogelijk de zorg vooraan niet alleen beter maar ook fors goedkoper te maken.6

Een manageriële bestuurstechniek die daarbij wordt ingezet behelst onder meer de figuur van de resultaatverplichting. Waar burgers met een chronische beperking voorheen in abstracto aanspraak konden maken op een bepaald zorgaanbod, geldt onder de Wmo 2015 nog slechts dat de overheid zich verbindt aan een uiteindelijk te bereiken resultaat, zoals, bijvoorbeeld, het kunnen beschikken over ‘een schoon en leefbaar huis’ en ‘schone en draagbare kleding’.7 Het nieuwe sociaal domein bevat tal van financiële prikkels waarmee wordt beoogd die resultaten op voor de staatskas zo voordelig mogelijke wijze te realiseren. Sowieso confronteert de Wmo 2015 de gemeenten met een ‘forse financiële opgave’ en worden die aldus door de centrale overheid ertoe aangezet om ‘een groter beroep te doen op de eigen mogelijkheden van mensen en hun sociale netwerken’. Gedwongen door budgettaire beperkingen gingen de gemeenten er op hun beurt toe over aanbestedingen te organiseren waarbij private zorgaanbieders werden aangemoedigd de te behalen ‘zorgresultaten’ tegen zo laag mogelijke kosten op zich te nemen.8 Meer in morele zin bevat het nieuwe stelsel bovendien prikkels waarmee wordt beoogd hulpbehoevenden en hun sociale omgeving zelf tot een actievere houding te bewegen. Schermend met een nieuw burgerschapsideaal dat ‘rechten en plichten meer met elkaar in evenwicht brengt’ beoogt de Wmo 2015 dezelfde eindresultaten te bewerkstelligen voor beduidend minder geld.9

Een cruciaal en inmiddels nogal berucht element in deze resultaatgerichte aanpak is het ‘keukentafelgesprek’ als zinnebeeld bij uitstek van de moderne ‘stealthtechnologie’ waarmee het bestuur diep binnendringt in het private domein van burgers, maar onder de radar blijft van het bestuursrecht als bijzonder materieel en procedureel juridisch regime.10 Het keukentafelgesprek, zo vertellen talloze kleurrijke folders ons, is een ‘gesprek van mens tot mens’, een persoonlijk onderhoud met een zorgconsulent van de gemeente met wie ‘je (sic) samen kijkt wat je persoonlijke situatie is, waar je (sic) ondersteuning bij nodig hebt, en wat oplossingen zouden kunnen zijn. Jij (sic) mag zeggen waar je (sic) behoefte aan hebt’. Van de uitkomst van het gesprek heeft de hulpbehoevende zogenaamd niets te vrezen; daarom is het zaak ‘je (sic) verhaal zo eerlijk mogelijk te vertellen’, zodat ‘je (sic) samen met je (sic) gesprekspartner het beste kunt afspreken welke oplossingen bij jouw (sic) situatie passen’. De consequente tutoyering in zo’n folder is veel meer dan alleen vorm; het representeert een veel breder opgehouden schijn van horizontaliteit en consensualisme die het moderne bestuur bij uitstek in staat stelt klassieke grenzen tussen staat en samenleving te passeren en het leven van burgers tot in de haarvaten van het private domein te micro-managen.11

Aan lastige juridische procedures heeft het moderne manageriële bestuur weinig behoefte. De uitkomst van het keukentafelgesprek is door de wetgever uitdrukkelijk uitgesloten als appellabel besluit; alleen tegen de beslissing op een aanvraag tot een ‘maatwerkvoorziening’ die door de hulpbehoevende pas met die uitkomst in handen kan worden aangevraagd staat bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open.12 Probleem was daarbij tot voor kort dat beslissingen tot het verlenen van maatwerkvoorzieningen niet veel meer inhielden dan de toekenning van het recht op een bepaald eindresultaat, zoals bijvoorbeeld ‘een schoon en leefbaar huis’. Inmiddels heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat dergelijke algemene resultaatverplichtingen ‘een duidelijke maatstaf missen’ en aldus strijd opleveren met beginselen van zorgvuldigheid, motivering en rechtszekerheid.13 Maar zoals ook Marseille terecht signaleert zijn daarmee de problemen nog lang niet opgelost. Voorlopig zal het nog wel even duren totdat het met de beperkte middelen van het besluitenprocesrecht geleverde verzet van de bestuursrechter tegen het rechtsbeschermingstekort in het sociaal domein nader is uitgekristalliseerd.14 Uiteindelijk is het hopen op een snel politiek vervolg aan een door regeringscommissaris Scheltema op hoofdlijnen geschetst wetsontwerp waarmee de knellende mal van het bestuursbesluit als centraal object van het bestuursrechtelijke geding geheel wordt opengebroken.15