47.1 Codificeren in Frankrijk

Gelukkig maar dat de Awb zo’n tien jaren geleden vijftien jaar bestond! Dat gaf me toen de ruimte om de nodige informatie te geven over de Franse codificeer-traditie,1 ruimte die ik nu niet heb. Maar zonder die gegevens is de lezer nogal onthand. Daarom hier een héél korte samenvatting.

De Napoleontische periode levert Frankrijk vijf wetboeken, codes, op; het laatste daarvan, Strafvordering, dateert van 1810. Daarna groeit een traditie van chaotische wetgeving, waarin veel onderwerpen wel een ‘hoofdwet’ kennen maar waarnaast soms grote aantallen voorschriften over dezelfde materie afzonderlijk worden vastgesteld, her en der verspreid staande regels die soms zelfs in een begrotingswet zijn opgenomen. Tussen 1848 en 1948 verschijnt af en toe een wetboek waarin de regels per onderwerp zijn bijeengebracht, sinds 1902 doorgaans à droit constant, dus met alleen reeds bestaande rechtsregels.2 In 1948 wordt een codificatiecommissie ingesteld om het werk wat stelselmatiger aan te pakken, wat een 25-tal nieuwe wetboeken oplevert.3

Sinds de Grondwet van 1958 heeft de regering een ruime, algemene wetgevende bevoegdheid; slechts een tamelijk beperkt aantal regels is voorbehouden aan de wetgever in formele zin, het parlement. Dan gaan de wetboeken uit twee typen artikelen bestaan: L-artikelen (législatif, wettelijke regels) en R-artikelen (réglementaire: de bevoegdheid van bestuursorganen om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen heet pouvoir réglementaire). Vooral door deze complicatie raakt het werk in het slop, maar in 1989 wordt met een nieuwe commissie nieuw elan aan de zaak gegeven.4 Dat heeft succes: op dit ogenblik (eind 2018) kent Frankrijk meer dan 70 wetboeken.

Een gemengd L&R-wetboek behoeft twee vaststellers: de wetgever (L) en de eerste minister (R).5 Bij de vaststelling van het L-deel door de wetgever bestaat echter het risico van amendering, dat in Frankrijk megagroot is en dat kan afdoen aan de consistentie. Om dat te vermijden en ook overigens de procedure te vereenvoudigen, wordt bij het vaststellen van wetboeken vaak teruggegrepen op de mogelijkheid die art. 38 Const. geeft: bij wet wordt de regering gemachtigd om voorschriften die aan de wet zijn voorbehouden, bij ordonnantie vast te stellen. De machtiging geldt slechts voor een beperkte duur en de ordonnantie moet binnen een door de machtigingswet zelf bepaalde termijn aan het parlement ter ratificatie worden voorgelegd. Weigering van ratificatie doet de ordonnantie vervallen, uitblijven daarvan betekent alleen dat de L-artikelen slechts door de wetgever kunnen worden gewijzigd.