GiEA Curaçao, 06-02-2023, nr. CUR201701839

Het verdere procesverloop blijkt uit:

Vonnis is nader bepaald op heden.

Volhard wordt bij hetgeen bij het tussenvonnis van 15 maart 2021 is overwogen en beslist. Hetgeen partijen vervolgens hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding van die overwegingen en beslissingen terug te komen.

Het Land handelt onrechtmatig

Het gerecht heeft in het tussenvonnis van 15 maart 2021 in r.o. 3.10. en 3.11. het volgende overwogen:

“3.10. De Inspectie Onderwijs wijst er op dat het bevoegd gezag te allen tijde eindverantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van het onderwijs op een school. Als bevoegd gezag wordt aangemerkt de schoolbesturen waaronder de scholen ressorteren. VPCO stelt echter dat zij vanwege constante financiële tekorten aan vele verplichtingen niet kan voldoen. Uit de door haar overgelegde brieven van de ‘gezamenlijke bijzondere schoolbesturen’ blijken die financiële tekorten ook door de overige schoolbesturen te worden ondervonden. Maar ook het ministerie van OWCS erkent in haar memo dat financiële tekorten een rol spelen in het matige niveau van het onderwijs. Het gerecht acht voldoende aannemelijk dat financiële tekorten een grote rol spelen in het matige niveau van het onderwijs. Immers volgt uit het rapport van SOAB dat veel tarieven en normen gebruikt in de bekostigingsmethodiek ter vaststelling van de aan de schoolbesturen uit te betalen vergoedingen voor verzorging van het onderwijs, sinds 1998 niet meer zijn aangepast. Dat dit tot financiële tekorten bij de schoolbesturen heeft geleid, kan als vaststaand feit worden aangemerkt als in aanmerking wordt genomen dat uit openbare bronnen (Centraal Bureau voor de Statistiek Curaçao) blijkt dat de inflatie sedert 1998 tot 2020 circa 60% bedraagt.

Met te weinig vergoeding kan VPCO niet aan haar verplichting voldoen tot het verzorgen van kwalitatief goed onderwijs. Het standpunt van het Land dat het zijn discretionaire bevoegdheid is te bepalen wat onder deugdelijk onderwijs valt en welke vergoeding daarvoor dient te worden verstrekt, verliest daardoor aan betekenis. Immers kan het Land, gelet op de overgelegde stukken, in redelijkheid niet volhouden dat het in Curaçao, zowel in het openbaar onderwijs als het bijzonder onderwijs, verzorgde onderwijs als deugdelijk kan worden gekwalificeerd.

Al het voorgaande in aanmerking nemende is de conclusie onontkoombaar dat het Land zijn wettelijke plicht tot het verzekeren van deugdelijk onderwijs en zijn daarmee samenhangende plicht tot financiering van dat onderwijs (vooralsnog) onvoldoende nakomt. Het Land zal bij akte nader kunnen ingaan op de stelling van VPCO dat dit handelen als onrechtmatig jegens haar te gelden heeft, en zal het Land in de gelegenheid worden gesteld zich bij akte uit te laten over de vraag op welke wijze volgens het Land alsnog aan bedoelde wettelijke plichten kan worden voldaan. Bij dit laatste merkt het gerecht op dat het Land in zijn laatste akte al heeft aangekondigd zich naar aanleiding van de bevindingen van SOAB te zullen beraden. VPCO zal hierna in de gelegenheid worden gesteld daar bij akte op te reageren.”

Beide partijen zijn in de gelegenheid gesteld zich uit te laten op voornoemde overwegingen van het gerecht. Door het Land is opnieuw uitvoerig weersproken dat zij onrechtmatig zou handelen door het door VPCO verzorgde onderwijs ontoereikend te financieren. Door het Land is echter niet weersproken dat er sedert 1998 geen indexering en/of aanpassing van de tarieven en normen gebruikt in de bekostigingsmethodiek heeft plaatsgevonden. Op het verweer van het Land dat de kwaliteit van het onderwijs voldoende zou zijn en het Land daarom voldoet aan haar wettelijke plicht, is door het gerecht reeds gemotiveerd beslist, zodat aan de herhaalde standpunten in dit kader voorbij zal worden gegaan. Het Land heeft niet, dan wel onvoldoende gemotiveerd, weersproken dat (een groot deel van) de gehanteerde tarieven en normen reeds sedert 1998 ongewijzigd zijn gebleven. Ook de vraag op welke wijze het Land alsnog aan haar wettelijke plichten kan voldoen, is door het Land onbeantwoord gebleven. Het gerecht komt reeds daarom tot de conclusie dat het Land haar plicht tot financiering van het onderwijs onvoldoende nakomt.

Door aldus te handelen, handelt het Land onrechtmatig jegens VPCO en is het Land aansprakelijk voor en gehouden tot vergoeding van de als gevolg van dat handelen door VPCO geleden en nog te lijden schade.

Schade

VPCO heeft gesteld dat haar schade bestaat uit te weinig bekostiging sedert het schooljaar 2012/2013 van een bedrag van NAf 6.028.201,33 dan welNAf 2.236.757 per schooljaar.

Voor aanpassing van de tarieven en normen met terugwerkende kracht tot en met 2012 bestaat geen aanleiding. Immers staat vast dat de kwaliteit van het in die jaren verzorgde onderwijs niet met terugwerkende kracht zal kunnen worden hersteld. In die zin kan er daarom ook niet gesproken worden van geleden (vermogens- en/of immateriële) schade in de zin van artikel 6:95 e.v. BW. Dit is mogelijk anders ten aanzien van de bekostiging van de onderhoudskosten voor schoolgebouwen. Ontoereikende bekostiging in dit kader kan gevolgen hebben gehad voor de huidige onderhoudsstaat van de schoolgebouwen, waarvan voldoende is komen vast te staan dat die in een aantal gevallen niet op orde is. Dat de ontoereikende bekostiging in het verleden voor het overige heeft geleid tot schade als bedoeld in artikel 6:95 e.v. BW, is gesteld noch gebleken, zodat voor het met terugwerkende kracht vaststellen van schade, anders dan schade aan de schoolgebouwen door achterstallig onderhoud, geen grond bestaat. Hoe hoog de schade aan de schoolgebouwen exact is, kan in deze procedure niet worden vastgesteld. Uit de stellingen en verweren van partijen volgt immers dat er inmiddels een project is opgezet waarbij groot onderhoud zal worden gepleegd aan de schoolgebouwen met financiële middelen die door Nederland ter beschikking zullen worden gesteld. Deze schade kan eventueel nader worden vastgesteld in een schadestaat procedure.

Dat de tarieven en normen gebruikt in de bekostigingsmethodiek dienen te worden aangepast en verhoogd ten einde te voorkomen dat het door VPCO verzorgde onderwijs nog langer schade – in de zin van verminderde kwaliteit – lijdt, is voldoende vast komen te staan. Het gerecht zal dan ook bepalen dat die tarieven en normen met ingang van het schooljaar 2023/2024 dienen te worden aangepast. Het Land zal worden bevolen over te gaan tot aanpassing van de normen en tarieven en deze vast te stellen op een deugdelijk bedrag dat de onrechtmatigheid wegneemt.

Totdat vaststelling van deze nieuwe tarieven en normen heeft plaatsgevonden, zal het Land worden veroordeeld tot betaling aan VPCO van een bedrag van NAf 2.236.757 per schooljaar, bovenop de reeds aan VPCO verstrekte subsidie conform de huidige bekostigingsmethodiek, dit ter voorkoming van verdere schade. VPCO heeft voldoende onderbouwd gesteld dat haar werkelijke kosten voor bekostiging van haar onderwijs jaarlijks minimaal NAf 2.236,757 meer zijn dan het bedrag dat door het Land wordt bekostigd. Deze stelling is door het Land onvoldoende gemotiveerd weersproken. Het is dan ook voldoende komen vast te staan dat VPCO minimaal dat bedrag extra nodig heeft om deugdelijk onderwijs te verzorgen. Het gerecht zal het Land daarom veroordelen om bij wijze van voorschot, totdat vaststelling van een nieuw tarief heeft plaatsgevonden, een nader bedrag ter bekostiging van het onderwijs van VPCO aan VPCO te betalen teneinde voortzetting van de onrechtmatigheid te beëindigen.

Ter vaststelling van de in r.o. 2.6. bedoelde schade en voor zover VPCO meent schade te lijden omdat het in r.o. 2.8. bedoelde voorschot hoger moet zijn, zal het gerecht de zaak verwijzen naar de schadestaatprocedure als hierna te bepalen.

Overig

Bij akte van 15 november 2021 heeft VPCO het gerecht verzocht om het Land op grond van artikel 142 Rv te bevelen om informatie over de bekostiging van het Land aan DOS alsnog te verstrekken. Dit verzoek zal worden afgewezen en wel om navolgende redenen.

Op grond van de Landsverordening Openbaarheid van Bestuur (LOB) bestond en bestaat voor VPCO de mogelijkheid de door haar (onvoldoende nader gespecificeerde) gewenste informatie bij het Land op te vragen. Het lag op haar weg dit te doen, dit heeft zij echter tot op heden nagelaten. Voor het verstrekken van een onvoldoende nader gespecificeerd bevel aan het Land ziet het gerecht daarom onvoldoende grond. Nog daargelaten dat VPCO dit verzoek in een te laat stadium in de procedure, en dus tardief, heeft gedaan.

Aan overige stellingen en verweren van partijen zal voorbij worden gegaan, nu die niet tot een ander oordeel kunnen leiden

Proceskosten

Het Land zal als de grotendeels in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van deze procedure gevallen aan de zijde van VPCO. Die zullen tot op heden worden begroot op NAf 7.500 aan griffierechten, NAf 578,50 aan deurwaarderskosten en NAf 33.000 (5 ½ punten x tarief 11) aan gemachtigdensalaris.

Het Gerecht:

beveelt het Land om, binnen een termijn van zes (6) maanden na de dag van deze uitspraak, over te gaan tot aanpassing van de tarieven en normen gebruikt in de bekostigingsmethodiek onderwijs en deze vast te stellen op een bedrag dat toereikend is om het onrechtmatig handelen van het Land jegens VPCO, weg te nemen als bedoeld in r.o. 2.7.;

veroordeelt het Land om aan VPCO, ter voorkoming van verdere schade bij wijze van voorschot, te betalen het bedrag van NAf 2.236.757 per schooljaar, ingaande het schooljaar 2023/2024, en dit bedrag per schooljaar te blijven betalen indien en voor zover de aanpassing als bedoeld in 3.1. nog niet heeft plaatsgevonden;

verwijst de zaak voor vaststelling van eventuele schade als bedoeld inr.o. 2.9. naar de schadestaatprocedure;

veroordeelt het Land in de kosten van deze procedure gevallen aan de zijde van VPCO en tot op heden begroot op NAf 7.500 aan griffierechten, NAf 578,50 aan deurwaarderskosten en NAf 33.000 aan gemachtigdensalaris;

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit vonnis is gewezen door mr. K.A.M. Lasten, rechter, en op 6 februari 2023 uitgesproken ter openbare terechtzitting in aanwezigheid van de griffier.

Het verder procesverloop blijkt uit:

Vonnis is nader bepaald op heden.

Uit een memo van het ministerie van OWCS aan de minister van OWCS van 2 juni 2020 volgt, samengevat, het volgende.

In dit memo uit het ministerie haar ernstige zorgen over het realiteitsgehalte van de begroting. Het betreft de inkorting van het uitgaveplafond van het ministerie voor totaal NAf 45,8 miljoen voor het dienstjaar 2021 vergeleken met de vastgestelde begroting van 2020. Het ministerie wijst daarbij op, onder meer, het volgende:

“Het totaal tekort op basis van de huidige begroting is ruim ANG 41,1 miljoen. Het ministerie heeft hierdoor grote zorgen over de instandhouding van de al matige onderwijs kwaliteit. Naar verwachting zal deze nog verder achteruit gaan, daar de inkortingen doorberekend zullen moeten worden in de toe te kennen materiele vergoeding. Dit zal niet genoeg zijn om het bedrag aan inkortingen te kunnen realiseren. Enkele scholen moeten gesloten worden tevens enkele schoolbesturen zullen met deze inkortingen niet meer financieel in stand kunnen blijven. Het effect hiervan zal opnieuw leiden tot een exodus van docenten naar Nederland en in de regio. Enerzijds als gevolg van de arbeidsomstandigheden en beperkte materiële vergoeding, en anderzijds door het tekort aan onderwijspersoneel in Nederland en de verbeterende arbeidsomstandigheden aldaar. Dit zal de kwaliteit van het onderwijs op Curaçao nog verder aantasten.

Ondanks het feit dat de financiële situatie niet direct beïnvloedbaar is, met de gevolgen hiervan op de planning en realisatie van het onderwijs, dient er volledigheidshalve worden gezegd dat het ministerie van OWCS in onvoldoende mate garant zal kunnen staan, en dus verantwoordelijk worden gehouden voor de onderwijskwaliteit in 2021 en voorts.

(…)

- Aanpassing additionele bekostiging scholen voor de kosten van ELK. Een systeem moet worden gevonden waarbij de brede schouders ook mee kunnen dragen met de lasten van het onderwijs van schoolkinderen. Dit is zeker een gevoelig onderwerp en ook niet realiseerbaar op de korte termijn. Echter dit kost het ministerie veel geld dat het land nu immers niet heeft. Het is dus tijd om dit te evalueren en een betere oplossing te vinden.

(…)

Conclusie

De uitdagingen voor de begroting 2021 (en meerjarig) van het ministerie van OWCS zijn heel groot. Het ministerie van OWCS wil daarom nogmaals haar zorgen uiten over de situatie die nu wordt gecreëerd met de huidige inkortingen op de begroting van OWCS. De risico’s voor de kwaliteit van het onderwijs en de dienstverlening van het ministerie zijn groot en het ministerie heeft geen buffers om tekorten op te vangen in geval enkele maatregelen/besluiten door een of andere reden geen doorgang vinden.”

Uit het door de Inspectie Onderwijs opgestelde onderwijsverslag 2018-2019 genaamd ‘De Staat van het Onderwijs op Curaçao’ en gedateerd juli 2020 volgt, kort samengevat, het volgende.

Het verslag werd opgesteld in opdracht van de Minister van Onderwijs, Wetenschap, Cultuur en Sport, ter navolging van artikel 21 lid 8 van de Staatsregeling en bestemd is voor de Staten en openbaar wordt gesteld aan het brede publiek. In het verslag geeft de Inspectie Onderwijs haar oordeel over de kwaliteit van het funderend onderwijs, het speciaal onderwijs, het voortgezet onderwijs en de desbetreffende scholen. Het document geeft geen informatie over de financiën binnen het onderwijs, aangezien het financieel toezicht en de controle erop niet bij de Inspectie Onderwijs is ondergebracht. In het verslag wordt een oordeel gegeven over de volgende kwaliteitsdomeinen binnen het Toezicht- en Waarderingskader: de naleving van wet- en regelgeving, de kwaliteitszorg, de opbrengsten en de zorg en begeleiding. Bij de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs is door de Inspectie Onderwijs rekening gehouden met de situatie binnen het onderwijs op Curaçao (opgemerkt dient te worden dat bij de vergelijkingen de niet-gesubsidieerde scholen buiten beschouwing zijn gelaten). Dit is gedaan door het zorgvuldig selecteren van kwaliteitsindicatoren die realistisch en haalbaar zijn in de huidige praktijksituatie. Naast de zorgvuldige selectie van kwaliteitsindicatoren hanteert de Inspectie Onderwijs de 80%-norm. De verwachting is dat op een school minimaal 80% van het totaal aan kwaliteitsindicatoren is waargenomen. De resultaten van de risicoanalyse in 2017 en 2020 worden met elkaar vergeleken voor de vaststelling van de mate van kwaliteitsverbetering. Voorts staat in het verslag vermeld dat de scholen in de categorieën ‘ernstig risico’, ‘risico’ en ‘geen risico’ worden verdeeld. De categorisering betreft echter geen waardeoordeel van een school. De categorisering van de scholen en het percentage scholen dat voldoet aan de 80%-norm worden gehanteerd bij het oordeel van de kwaliteit van het onderwijs over het algemeen. Met een overzicht van het percentage scholen dat aan de norm voldoet per kwaliteitsdomein kunnen risicogebieden binnen het onderwijs aangewezen worden.

Naar aanleiding van haar risicoanalyse 2020 concludeert de Inspectie Onderwijs dat de kwaliteit van het onderwijs zorgwekkend is. Vooral op het gebied van kwaliteitszorg, opbrengsten en zorg en begeleiding is er ruimte voor groei. De Inspectie Onderwijs constateert dat de kwaliteit van het onderwijs op een viertal gebieden tot verontrusting leidt. Namelijk de sociale veiligheid, de interne kwaliteitszorg, de zorg en begeleiding en de opbrengsten. Het is nog belangrijk specifiek ten aanzien van de opbrengsten te wijzen op de toelichting van de Inspectie Onderwijs. De Inspectie Onderwijs geeft aan dat de huidige opbrengsten het resultaat zijn van het verloop van het onderwijsleerproces en de zorg en begeleiding. Over het algemeen presteren leerlingen gemiddeld onder de norm. Leerlingen in het funderend onderwijs presteren gemiddeld onder de norm voor rekenen en wiskunde en Nederlands. Binnen het voorgezet onderwijs is het percentage doorstroom niet constant en/of onder de norm en presteren leerlingen gemiddeld onder het cijfer 6.0 bij het centraal examen. Dit heeft gevolgen voor aansluiting bij het vervolgonderwijs en het verloop van de schoolloopbaan van leerlingen. De Inspectie Onderwijs voegt daaraan toe:

“Het voortbestaan van deze bedreigingen op de genoemde gebieden brengt schade aan de kwaliteit van het onderwijs, de waarde van diploma’s en de kwaliteit van het individu dat ons onderwijs uiteindelijk aflevert.”

Ten aanzien van het vsbo, het ago en het vso constateert de Inspectie Onderwijs voorts dat zij het zeer urgent acht dat de kwaliteit van het vsbo en het ago verbeterd wordt. De urgentie zit tevens in het feit dat de meerderheid van de totale leerlingenpopulatie in het voorgezet onderwijs op een school voor vsbo zit. Dit betekent dat de schade in deze onderwijstypen een meerderheid van de leerlingenpopulatie van Curaçao betreft.

In een rapport van 10 augustus 2020 van de Stichting Overheidsaccountantsbureau (SOAB) met de titel ‘Rapportage inzake analyse bekostigingsmethodiek onderwijs’ staat, samengevat, het volgende opgenomen.

Het landsbesluit bekostiging onderwijs (LbBO) bepaalt dat elke school of opleiding die van overheidswege voor bekostiging in aanmerking komt, jaarlijks een vergoeding krijgt toegekend voor personele en exploitatiekosten. Het LbBO bepaalt verder wat die voornoemde kosten betreffen, de wijze waarop de vergoedingen worden berekend, de voorwaarden waaronder toekenning plaatsvindt en de wijze waarop verantwoording van de aanwending van de vergoeding dient plaats te vinden. Daarnaast bepaalt het LbBO dat het mogelijk is om vergoedingen toe te kennen voor onderwijsondersteunende activiteiten voor een school voor funderend onderwijs, voor voorbereidende en ondersteunende activiteiten alsmede voor kosten voor gehandicapte deelnemers aan een instelling voor secundair beroepsonderwijs, voor investeringen in gebouwen en terreinen en de eerste inrichting van deze gebouwen en terreinen en voor schade aan gebouwen, terreinen en de inrichting daarvan die buiten de schuld of nalatigheid van het bevoegd gezag zijn ontstaan. In het kader van de invoering van de Enseñansa liber is besloten de ‘schoolkosten’ – de kosten die ouders voorheen moesten maken om hun kinderen deel te laten nemen aan het onderwijs – mede voor subsidiëring in aanmerking te laten komen. Die kosten zouden, blijkens de wetshistorie, vallen onder de kostenpost ‘additionele kosten’. Daarvoor zijn normbedragen vastgesteld die per leerling worden vergoed. De SOAB merkt voorts op dat geen van de wetten limitatief vermeldt wat onder de bekostiging valt, waardoor gesteld zou kunnen worden dat de wettelijke norm vooral als kapstok geldt voor de bekostiging. Het ministerie geeft vervolgens jaarlijks concretere invulling hieraan middels de ministeriële beschikking waarbij, onder andere, de hoogte van de voorschot vergoeding aan de schoolbesturen wordt vastgesteld. De SOAB constateert dat de door het Land bekostigde kostencategorieën zoals gehanteerd in de bekostigingsmethodiek, aansluiten op de kostencategorieën zoals vermeld in de wetgeving, zodat kan worden gesteld dat de bekostiging door het Land voldoet aan de wetgeving.

Uit het rapport van SOAB volgt voorts dat de vergoeding van de personele en materiële exploitatiekosten van de van overheidswege bekostigde scholen is gebaseerd op het Vergoeden & Verantwoorden (V&V)-stelsel dat in 1999 is opgezet. Dat stelsel is door SOAB met de volgende figuur inzichtelijk gemaakt:

Daarnaast worden er ook een aantal specifieke kostensoorten apart bekostigd. Dit betreffen veelal kosten die niet onder de reguliere personeelskosten en materiële kosten vallen en die apart worden gedeclareerd door de schoolbesturen. Het gaat daarbij om de bekostiging voor gratificatie bij een ambtsjubileum, de kilometervergoeding, uitkering bij dienstongeval, overlijdensuitkering, toekenning waarnemingstoelage en vergoeding van reis- en verblijfkosten. Deze vergoedingen vinden plaats op basis van circulaires. Ook de vergoeding voor het bovenschoolsmanagement wordt buiten het V&V-stelsel vergoed (op grond van een besluit uit 1993 van het Bestuurscollege van het voormalige eilandgebied Curaçao) en vindt plaats op basis van het aantal scholen dat door een schoolbestuur wordt beheerd. Daarnaast zijn er nog kosten die wettelijk voor vergoeding in aanmerking komen maar niet direct aan de schoolbesturen worden uitbetaald. Het gaat dan bijvoorbeeld om de nascholing die plaatsvindt door Stichting Nascholing Onderwijsgevenden en Onderwijsondersteunenden Curaçao (SNOOC) en de bekostiging van achterstallig onderhoud aan schoolgebouwen, die plaatsvindt via Stichting Onderhoud Schoolgebouwen (SOS), en voor nieuwbouw en renovatie ook weleens via Reda Sosial en de kapitaaldienst van de overheid.

SOAB heeft concluderend aandachtspunten en risico’s ten aanzien van het V&V-stelsel uiteengezet. Zo wijst SOAB er, onder meer, op dat het vergoeden van een aantal kosten buiten het V&V-stelsel om, de transparantie en eenduidigheid van de bekostiging niet ten goede komt. Ook zou de frequentie van aanpassing van tarieven en normen hoger moeten zijn teneinde de bekostiging naar een actueel niveau te brengen. Veel tarieven en normen zijn sinds 1998 ongewijzigd gebleven. Het huidige financieringssysteem zou voorts ongewenste prikkels genereren, die tot verschillen dan wel onevenredigheden in de bekostiging leiden. Zo kunnen de vaste vergoedingen per school leiden tot het hebben van meerdere kleine scholen (wat voor een hogere vergoeding zorgt, maar ook voor hogere lasten voor het ministerie). Ook zorgt de mogelijkheid van het verzilveren van ongebruikte formatiepunten voor ongewenst handelen door de schoolbesturen. Voorts is de kostensoortdekking niet actueel gelet op de toename van digitalisering en wordt er in de huidige bekostigingssystematiek geen rekening gehouden met een adequate spreiding van scholen over het eiland.

Als laatste geeft SOAB in overweging de bekostiging van het onderwijs aan te passen aan de inkomensklassen van de bevolking/draagkracht van de ouders. De (hoogte van) huidige kostencomponenten die nu door de overheid worden vergoed aan de schoolbesturen zou daarmee dan niet meer gelden voor alle leerlingen, maar slechts voor diegenen die dit ook echt nodig hebben.

Ter zitting van 28 mei 2020 is door het Land te kennen gegeven dat SOAB reeds enige tijd, in opdracht van het Land, bezig was met een analyse van de bekostigingsmethodiek van het onderwijs. Het rapport met de onderzoeksresultaten zou op korte termijn worden verwacht. In samenspraak met partijen is besloten het Land in de gelegenheid te stellen dit rapport in geding te brengen. Dit betreft het rapport van 10 augustus 2020 van SOAB als genoemd onder r.o. 2.3. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld te reageren op dit rapport van SOAB.

VPCO heeft zich bij akte uitlating op het standpunt gesteld dat het door SOAB uitgevoerde onderzoek ontoereikend is en voor het overgrote deel een algemeen overzicht van de wet- en regelgeving en van de gehanteerde bekostigingsmethodiek betreft en niet zo zeer een analyse betreft naar de mate waarin de bekostiging (voor materiële zaken en staf) al dan niet toereikend is. Volgens VPCO betekent de conclusie dat de bekostiging door het Land beantwoordt aan de wet niet dat daarmee ook wordt voldaan aan de wetgeving die voldoende bekostiging voor de verzorging van deugdelijk onderwijs voorschrijft. Voorts wijst VPCO er op dat ook de SOAB concludeert dat er sprake is van vergoeding van kosten buiten het V&V stelsel om hetgeen de transparantie en eenduidigheid niet ten goede zou komen. Voorts wijst ook de SOAB er op dat veel van de parameters in de bekostigingsformules die aan de basis liggen van de vergoedingen, sinds de invoering van het V&V stelsel niet meer zijn aangepast. Ook het hebben van meerdere kleine scholen zorgt voor hogere vergoeding voor een schoolbestuur volgens SOAB, wat volgens VPCO de ongelijke behandeling bevestigt. Verder constateert ook de SOAB dat de vervangingstoeslag van 1% bij ziekteverzuim ontoereikend is, nu het ziekteverzuim in werkelijkheid vele malen hoger ligt. Zo wijst VPCO er op dat alleen voor het schooljaar 2018/2019 het ziekteverzuim bij haar op 3,7% lag. Hetzelfde geldt ten aanzien van de materiele bekostigingsformules, waarbij geen rekening is gehouden met de kosten van digitalisering. De kosten verband houdende met de digitalisering gaan verder dan alleen de directe investeringen en een internetaansluiting, maar ook de energie- en afschrijvingskosten en de kosten voor extra beveiliging nemen toe. Volgens VPCO concludeert ook de SOAB dat de bekostiging ontoereikend is, al was het maar vanwege het gebrek aan actualisatie, terwijl ook gelijke financiering voor alle inkomensklassen wellicht niet de meest optimale wijze van bekostiging zou zijn.

VPCO wijst er verder nog op dat het door de minister toegezegde onderzoek inzake de bekostiging van staffuncties niet is verricht en er evenmin is onderzocht in hoeverre er precies sprake is van ongelijke bekostiging, terwijl wel is vastgesteld dat er buiten het V&V stelsel om ook zaken voor de Dienst Openbare Scholen (DOS) worden bekostigd waar VPCO niet of minder van profiteert.

Ook de bezuinigingsplannen van de regering bevestigen de ongelijke behandeling, nu daaruit blijkt dat de korting voor het bijzondere onderwijs vele malen groter is dan voor DOS, nog steeds aldus VPCO.

De conclusie die volgens VPCO uit het rapport van SOAB kan worden getrokken is dat het Land het onderwijs onvoldoende bekostigt en daarmee niet aan de wettelijke eis van voldoende bekostiging voor de goede verzorging van deugdelijk onderwijs voldoet. De bedragen genoemd door VPCO voor wat betreft de ongelijke behandeling zijn door het Land niet of onvoldoende weersproken. Voor het geval het gerecht desondanks niet in staat mocht zijn de vorderingen van VPCO toe te wijzen, heeft VPCO verzocht aanvullend deskundigenonderzoek te gelasten.

Het Land heeft zich bij akte uitlating op het standpunt gesteld dat uit het rapport van SOAB volgt dat zij aan de hand van haar onderzoek concludeert dat het Land voldoet aan de wetgeving omtrent bekostiging van het onderwijs, dat de bekostiging gelijk is en dat de bekostiging toereikend is met het oog op de goede verzorging van het onderwijs, zoals bij wet is bepaald. Voorts is het volgens het Land zo dat bepaalde in de wet genoemde kostencategorieën, in het bijzonder die voor wat betreft de materiële kosten, enige ruimte laten voor eigen invulling door het ministerie, wat volgens het Land per definitie een kostenverhogend effect zou hebben. Dit omdat vergoedingen worden toegekend aan aspecten van het onderwijs waar de wet niet toe verplicht.

Dat SOAB concludeert dat enkele normen voor de materiële kosten actualisering behoeven, heeft SOAB niet doen concluderen dat de bekostiging in de totaliteit niet toereikend zou zijn. Met het advies van SOAB heeft het Land een instrument waarmee de bekostigingsmethodiek op specifieke onderdelen nader tegen het licht kan worden gehouden.

Het Land erkent dat er sprake is van bekostiging buiten het V&V stelsel om, maar volgens het Land zou het in die gevallen om incidentele kosten gaan die vrijwel onmogelijk kunnen worden genormeerd conform de bekostigingsmethodiek. Verder bevestigt het Land dat tarieven en formules, zoals ook door SOAB geconstateerd, met lage frequentie worden geactualiseerd, maar geeft te kennen het verhogen van die frequentie in overweging te nemen. Ook het bestaan van inverse prikkels in het bekostigingssysteem, zoals door SOAB opgemerkt, wordt door het Land erkend. Zo wordt door SOAB gewezen op de mogelijkheid voor schoolbesturen ongebruikte formatiepunten te verzilveren en het verbinden van de materiële kosten aan het aantal scholen in plaats van clusters van leerlingenaantallen. Ook deze aandachtspunten heeft het Land in overweging genomen.

Het Land betwist dat de bekostigingsmethodiek invloed heeft op de spreiding van scholen. Dat scholen niet meer in aanmerking komen voor bekostiging wanneer het leerlingenaantal onder een bepaald niveau daalt, vloeit voort uit regelgeving. Verder meent het Land dat de onderliggende software van het V&V stelsel weliswaar 20 jaar oud is, maar nog steeds voldoet. Echter, is binnen het ministerie van OWCS een digitaliseringstraject gaande waarin ook de bekostigingsmethodiek wordt meegenomen.

Het Land concludeert dat ter verzekering van het in de Staatsregeling vervatte recht op onderwijs, discretionaire bevoegdheid toekomt aan het Land bij het bepalen van de deugdelijkheidseisen van dat onderwijs, waarbij het Land tevens de doelmatige besteding van openbare gelden dient te waarborgen. Het land zou zich reeds jaren in een precaire financiële situatie bevinden, waardoor bij een belangenafweging bij de besteding van die schaarse middelen meer gewicht toekomt aan het algemeen belang dan het belang van VPCO.

Overwogen wordt als volgt. De juistheid van het door SOAB uitgevoerde onderzoek is door partijen niet weersproken. Dat het V&V-stelsel beantwoordt aan de in de wet opgenomen vergoedingen per onderwijssoort is evenmin door partijen weersproken. Het onderzoek van SOAB heeft zich echter niet toegespitst op de vraag of er sprake is van (on)gelijke bekostiging van het openbaar en bijzonder onderwijs, maar betrof alleen een analyse van de bekostigingsmethodiek van het onderwijs op Curaçao. De conclusie van SOAB luidt dat de methodiek voldoet aan de wettelijke maatstaven, waaronder dus ook de gelijke bekostiging van het openbaar en bijzonder onderwijs.

De VPCO heeft aan haar vorderingen ten grondslag gelegd dat het Land jegens haar onrechtmatig handelt door het door haar verzorgde bijzondere onderwijs onvoldoende toereikend te financieren en tevens door het door haar verzorgde bijzondere onderwijs ten opzichte van het openbare onderwijs ongelijk te financieren. Door aldus te handelen, handelt het Land in strijd met zijn wettelijke plicht om deugdelijk onderwijs genoegzaam te bekostigen en openbaar en bijzonder onderwijs gelijk te bekostigen. Voorts zou het Land inbreuk maken op haar godsdienstvrijheid, nog steeds aldus VPCO. Het Land heeft de stellingen van de VPCO weersproken en zich op het standpunt gesteld dat het zijn discretionaire bevoegdheid is te bepalen wat onder deugdelijk onderwijs moet worden verstaan en hoe dit moet worden bekostigd en voorts bestrijdt het Land dat er sprake is van ongelijke bekostiging ten opzichte van VPCO in vergelijking met DOS.

ontoereikende bekostiging

De verplichting van het Land ter zake van de bekostiging van het onderwijs volgt uit artikel 21 van de Staatsregeling. Zo bepaalt het eerste lid dat het onderwijs een voorwerp is van de aanhoudende zorg van de regering terwijl het zesde lid bepaalt dat de eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, bij landsverordening worden geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting. Het zevende lid bepaalt verder dat deze eisen voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig worden geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Hieruit volgt dus de verplichting van het Land tot bekostiging van het onderwijs, maar tevens waarborging van het deugdelijk onderwijs.

De specifieke landsverordeningen bepalen per onderwijssoort de inrichting en de bekostiging van het onderwijs. Artikel 46 lid 2 van de Landsverordening Funderend Onderwijs bepaalt specifiek dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het funderend onderwijs. Artikel 60 lid 2 van de Landsverordening Voortgezet onderwijs bepaalt dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van het voortgezet onderwijs. Artikel 46 lid 2 van de Landsverordening secundair beroepsonderwijs en educatie bepaalt eveneens dat de vergoeding toereikend is met het oog op een goede verzorging van de opleidingen.

Bij de invulling van wat als deugdelijk onderwijs moet worden aangemerkt en wat onder een goede verzorging van de verschillende onderwijssoorten moet worden verstaan, komt het Land in beginsel discretionaire bevoegdheid toe.

Uit het onderwijsverslag van de Inspectie Onderwijs en de memo van het ministerie van OWCS volgt dat het niveau van het onderwijs zorgwekkend is, wat verontrustende gevolgen heeft voor de gehele samenleving van Curaçao. Indien dit niveau niet verbetert, zal dit op termijn weerslag hebben op de Curaçaose maatschappij. Goed onderwijs staat aan de basis van een goed ontwikkelde bevolking die de ontwikkeling van de maatschappij moet dragen. Uit het verslag van de Inspectie Onderwijs volgt dat de meerderheid van de basisscholieren doorstromen naar het lagere onderwijs (vsbo), terwijl de kwaliteit van dit onderwijs zich eveneens in zeer kritieke toestand bevindt. Het is een feit van algemene bekendheid dat de kwaliteit van het onderwijs invloed heeft op de gehele maatschappij.

De Inspectie Onderwijs wijst er op dat het bevoegd gezag te allen tijde eindverantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van het onderwijs op een school. Als bevoegd gezag wordt aangemerkt de schoolbesturen waaronder de scholen ressorteren. VPCO stelt echter dat zij vanwege constante financiële tekorten aan vele verplichtingen niet kan voldoen. Uit de door haar overgelegde brieven van de ‘gezamenlijke bijzondere schoolbesturen’ blijken die financiële tekorten ook door de overige schoolbesturen te worden ondervonden. Maar ook het ministerie van OWCS erkent in haar memo dat financiële tekorten een rol spelen in het matige niveau van het onderwijs. Het gerecht acht voldoende aannemelijk dat financiële tekorten een grote rol spelen in het matige niveau van het onderwijs. Immers volgt uit het rapport van SOAB dat veel tarieven en normen gebruikt in de bekostigingsmethodiek ter vaststelling van de aan de schoolbesturen uit te betalen vergoedingen voor verzorging van het onderwijs, sinds 1998 niet meer zijn aangepast. Dat dit tot financiële tekorten bij de schoolbesturen heeft geleid, kan als vaststaand feit worden aangemerkt als in aanmerking wordt genomen dat uit openbare bronnen (Centraal Bureau voor de Statistiek Curaçao) blijkt dat de inflatie sedert 1998 tot 2020 circa 60% bedraagt.

Met te weinig vergoeding kan VPCO niet aan haar verplichting voldoen tot het verzorgen van kwalitatief goed onderwijs. Het standpunt van het Land dat het zijn discretionaire bevoegdheid is te bepalen wat onder deugdelijk onderwijs valt en welke vergoeding daarvoor dient te worden verstrekt, verliest daardoor aan betekenis. Immers kan het Land, gelet op de overgelegde stukken, in redelijkheid niet volhouden dat het in Curaçao, zowel in het openbaar onderwijs als het bijzonder onderwijs, verzorgde onderwijs als deugdelijk kan worden gekwalificeerd.

Al het voorgaande in aanmerking nemende is de conclusie onontkoombaar dat het Land zijn wettelijke plicht tot het verzekeren van deugdelijk onderwijs en zijn daarmee samenhangende plicht tot financiering van dat onderwijs (vooralsnog) onvoldoende nakomt. Het Land zal bij akte nader kunnen ingaan op de stelling van VPCO dat dit handelen als onrechtmatig jegens haar te gelden heeft, en zal het Land in de gelegenheid worden gesteld zich bij akte uit te laten over de vraag op welke wijze volgens het Land alsnog aan bedoelde wettelijke plichten kan worden voldaan. Bij dit laatste merkt het gerecht op dat het Land in zijn laatste akte al heeft aangekondigd zich naar aanleiding van de bevindingen van SOAB te zullen beraden. VPCO zal hierna in de gelegenheid worden gesteld daar bij akte op te reageren.

ongelijke bekostiging

De stellingen van VPCO ten aanzien van de ongelijke financiering ten opzichte van DOS kunnen worden teruggebracht tot drie stellingen. Zo zou het gaan om ongelijke financiering ten aanzien van de accountantsvergoeding. Daarvoor krijgt VPCO jaarlijks een vergoeding van NAf 5.000,-, wat volgens VPCO ontoereikend is, terwijl de accountantscontrole van DOS jaarlijks wordt meegenomen in die van het ministerie. Voorts zou DOS gebruik maken van de HR afdeling van het ministerie van OWCS, terwijl VPCO die kosten zelf moet dragen. Verder wijst VPCO er op dat het (groot) onderhoud van de scholen van DOS wordt vergoed uit de kapitaaldienst van het Land, terwijl de scholen van VPCO daar niet voor in aanmerking komen en voor onderhoud alleen zijn aangewezen op de ontoereikende vergoeding conform het bekostigingsstelsel.

Het Land heeft de stellingen van VPCO weersproken. Het Land erkent dat de accountantscontrole van DOS wordt meegenomen in die van het ministerie, maar dit zou volgens het Land juist een kostenbesparing opleveren. Het Land betwist dat DOS gebruik maakt van de HR afdeling van het ministerie en voert aan dat DOS haar eigen HR medewerker heeft. Alleen betalingsopdrachten lopen via het ministerie, nu salarisbetaling via het ministerie loopt. Ten aanzien van het groot onderhoud van de scholen, voert het Land aan dat het zou gaan om gebouwen die eigendom zijn van het Land. Ook scholen van VPCO die in eigendom toebehoren aan het Land worden voor wat betreft het groot onderhoud vergoed uit de kapitaaldienst van het Land. Nu de kapitaaldienst bestaat uit leningen aangegaan door het Land, kan het Land het groot onderhoud van gebouwen die niet in eigendom toebehoren aan het Land, maar bijvoorbeeld eigendom zijn van de kerk, niet vergoeden, nog steeds aldus het Land.

Het gerecht overweegt als volgt. Uit de overgelegde rapporten volgt dat ook DOS met financiële tekorten kampt en dat ook de kwaliteit van het op de scholen van DOS verzorgde onderwijs onder druk staat. Dat er sprake is van ongelijke financiering in die zin dat DOS wel toereikend wordt gefinancierd door het Land voor het door haar verzorgde onderwijs, is gelet hierop niet vast komen te staan. Voor zover VPCO heeft gemeend te stellen dat DOS op meer punten dan die genoemd in r.o. 2.15. bevoordeeld zou worden in de financiering, dan heeft zij in dat kader onvoldoende gesteld, zodat het gerecht daaraan voorbij gaat. Dat het Land onrechtmatig jegens VPCO handelt door DOS hogere vergoedingen toe te kennen, althans door VPCO ongelijk te bekostigen, is naar het oordeel van het gerecht evenmin vast komen te staan. Daarvoor is het volgende redengevend. Dat DOS gebruik zou maken van de HR afdeling van het ministerie is door het Land gemotiveerd weersproken. Daartegen heeft VPCO op haar beurt niets ingebracht, zodat aan de stelling voorbij wordt gegaan. De stellingen van VPCO ten aanzien van de accountantscontrole en de bekostiging van het groot onderhoud van de gebouwen in eigendom van het Land, zijn door het Land erkend. Dat daarmee sprake is van ongelijke bekostiging die onrechtmatig handelen jegens VPCO oplevert is evenwel niet het geval. VPCO heeft zich op het standpunt gesteld dat de vergoeding die het Land verstrekt amper voldoende is om regulier onderhoud aan de schoolgebouwen te verrichten, laat staan groot onderhoud. Echter, dat uit de wet een verplichting voor het Land volgt om groot onderhoud en renovaties te plegen aan gebouwen die haar niet in eigendom toebehoren, is door VPCO onvoldoende gesteld. Daar komt bij dat het Land, onvoldoende weersproken, heeft aangevoerd dat VPCO aan de protestante kerk verbonden is en de verplichting tot het plegen van groot onderhoud aan de scholen van VPCO (die niet aan het Land in eigendom toebehoren) voor rekening van de kerk dient te komen, die in veel gevallen ook eigenaar is van de gebouwen. VPCO heeft voorts onvoldoende weersproken dat zij, naast de bekostiging van het Land, tevens vergoedingen van de kerk ontvangt. Vergoedingen waar DOS op haar beurt niet voor in aanmerking komt. De kwestie ten aanzien van de accountantscontrole acht het gerecht onvoldoende om de conclusie te dragen dat er sprake is van ongelijke bekostiging die onrechtmatig handelen door het Land oplevert. Het Land heeft in dat kader aangevoerd dat het Land kosten bespaart door de accountantscontrole van DOS mee te nemen in die van het ministerie. DOS wordt ook niet apart vergoed daarvoor. Dat de werkelijke kosten die VPCO moet maken (of die DOS anders had moeten maken) voor de accountantscontrole veel hoger uitvallen dan de door het Land verstrekte vergoeding dient naar het oordeel van het gerecht mee te worden genomen in het oordeel of de bekostiging door het Land toereikend is. Om in dit kader een (nader) deskundigenbericht te gelasten, zoals verzocht door VPCO, acht het gerecht niet aan de orde. Uit het rapport van SOAB volgt dat het gebruikte bekostigingsstelsel ter vaststelling van de vergoedingen die worden toegewezen aan zowel het openbare schoolbestuur als de bijzondere schoolbesturen, gelijke bekostiging nastreeft. Een (dure) deskundige aanwijzen die de begroting van het Land gaat uitpluizen om na te gaan waar er mogelijk (iets) meer geld gaat naar DOS in vergelijking met VPCO, acht het gerecht gelet op de financiële situatie van zowel het Land als de VPCO, niet op zijn plaats.

inbreuk godsdienstvrijheid

VPCO heeft voorts gesteld dat het Land onrechtmatig jegens haar handelt door een inbreuk te maken op de godsdienstvrijheid van VPCO en haar leden, die onderwijs op protestants-christelijke grondslag wensen te realiseren, respectievelijk wensen te volgen of hun kinderen te laten volgen. VPCO heeft nagelaten te onderbouwen hoe het Land inbreuk maakt op haar godsdienstvrijheid, zodat zij hiervoor onvoldoende heeft gesteld.

Gelet op al het voorgaande zal de zaak worden verwezen naar een hierna te bepalen datum voor akte uitlating zijdens het Land als bedoeld in r.o. 3.11. van dit vonnis. VPCO zal daarna in de gelegenheid worden gesteld bij akte uitlating te reageren.

Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden.

Het Gerecht:

verwijst de zaak naar de maandagrol van 12 april 2021 om 9:00 uur voor akte uitlating zijdens het Land als bedoeld in r.o. 3.11.;

bepaalt dat VPCO op een door de rolrechter vast te stellen datum een antwoordakte zal kunnen nemen;

houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit vonnis is gewezen door mr. K.A.M. Lasten, rechter, en op 15 maart 2021 uitgesproken ter openbare terechtzitting in aanwezigheid van de griffier.