TvI 2023/18
Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel
Prof. dr. N. Jungmann & E. van Dijk, datum 23-05-2023
- Datum
23-05-2023
- Auteur
Prof. dr. N. Jungmann & E. van Dijk1
- Folio weergave
- Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.
- JCDI
JCDI:ADS703017:1
- Vakgebied(en)
Insolventierecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Gelieve dit artikel aan te halen als: N. Jungmann & E. van Dijk, ‘Wetswijzigingen Wsnp: een onvoorziene stevige verbouwing van het stelsel’, TvI 2023/18. Nadja Jungmann is bijzonder hoogleraar bijzondere aspecten van het privaatrecht aan de Bregsteinleerstoel aan de UvA. Daarnaast is zij lector schulden en incasso aan Hogeschool Utrecht en werkt zij als trainer gespreksvaardigheden. Edith van Dijk werkt bij Kredietbank Nederland als Teamleider afdeling Wsnp en hercontrole minnelijke regelingen en schuldhulp aan ondernemers. Daarnaast is zij ook actief als Wsnp-bewindvoerder.
A. Groen, C. van Horsen & N. Veerman, Rondkomen en betalingsproblemen. Ervaringen van Nederlandse huishoudens in onzekere tijden, Utrecht: Nibud 2022.
CBS, Schuldenproblematiek in beeld. Huishoudens met geregistreerde problematische schulden 2015-2018, Den Haag: CBS 2020.
l. Siemerink, ‘Schuldhulp voor natuurlijke personen door middel van schuldregelen’, NJB 2023/5.
B. Berkhout, A. Baan, L. Hoeks, N. Jungmann & W. Wierenga, Aansluiting gezocht. Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering, Utrecht: Berenschot 2019.
Nationale ombudsman, Toegang tot wet schuldsanering is een hindernisbaan zonder finish, Den Haag: Nationale ombudsman 2020.
CBS, 2020.
Kamerstukken II 2017/18, 24515, nr. 431, Aankondiging Brede Schuldenaanpak.
Kamerstukken II 2021/22, 35915, nr. 3, Wijziging van de Faillissementswet ter verbetering van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, memorie van toelichting.
Kamerstukken II 2021/22, 35915, nr. 11, Wijziging van de Faillissementswet ter verbetering van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, amendement van de leden Kat en Ceder ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 8 (vervallen tienjaarstermijn).
Kamerstukken II 2022/23, 35919, nr. 28, Wijziging van de Faillissementswet ter verbetering van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsaneringsregeling natuurlijke personen, gewijzigd amendement van het lid Kathmann c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 22 (halvering wettelijke schuldsaneringsregeling).
Kamerstukken II 2020/21, 35570, nr. 21, Motie lid Jetten verkorting duur wettelijke schuldsanering.
J. Heuer, Rules and Norms of Consumer Insolvency and Debt Relief: A Comparison and Classification of Personal Bankruptcy Systems in 15 Economically Advanced Countries (diss.). Bremen: Universität Bremen 2014.
Bureau Bartels, Medewerking schuldeisers in minnelijke trajecten, Amersfoort: Bureau Bartels 2020.
NVVK reactie Consultatie Wsnp 2022.
In de Wgs wordt onder schuldhulpverlening verstaan: schuldhulpverlening: het ondersteunen bij het vinden van een adequate oplossing gericht op de aflossing van schulden indien redelijkerwijs is te voorzien dat een natuurlijke persoon niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden of indien hij in de toestand verkeert dat hij heeft opgehouden te betalen, alsmede de nazorg.
J. Heuer, Rules and Norms of Consumer Insolvency and Debt Relief: A Comparison and Classification of Personal Bankruptcy Systems in 15 Economically Advanced Countries (diss.), Bremen: Universität Bremen 2014.
Per 1 juli 2023 wijzigt de Wet schuldsanering natuurlijke personen op een aantal onderdelen. De aanleiding voor de wetswijziging is de behoefte aan een betere doorstroming vanuit de gemeentelijke schuldhulpverlening. Vorig jaar werden er maar 1.902 wettelijke schuldsaneringen uitgesproken. De wetswijzigingen leiden tot stevige bijstellingen van de inrichting van het systeem en tot zorgen over de uitvoering. De meest in het oog springende wijzigingen zijn de halvering van de duur van de wettelijke schuldsanering en de mogelijkheid om aflossingen in een minnelijk traject in mindering te brengen op de looptijd van de wettelijke schuldsanering. De wetswijzigingen vormen een weergave van de politieke en maatschappelijke behoefte om de schuldenproblematiek in Nederland stevig terug te dringen. Deze ambitie is maatschappelijk relevant. Het is echter de vraag of de ingeslagen weg gaat opleveren wat ermee wordt beoogd.
1. De aanpak van schulden kan en moet beter
De schuldenproblematiek in Nederland is aanzienlijk en hardnekkig. In 2022 trof zestien procent van de huishoudens een betalingsregeling, kreeg negen procent brieven van deurwaarders of incassobureaus2 en was de situatie bij krap acht procent zo nijpend dat het CBS deze beschrijft als problematisch.3 Ongeveer 600.000 huishoudens worstelen met een dusdanig grote schuldenlast dat het maar de vraag is of zij die zelfstandig kunnen oplossen. Daarbij is de schuldenproblematiek hardnekkig. Onderzoek van het CBS wijst uit dat voor ruim de helft van de huishoudens die op 1 januari 2018 in een geregistreerde problematische schuldsituatie verkeerden, geldt dat zij daar drie jaar eerder – op 1 januari 2015 – ook al in verkeerden.
Om huishoudens met (problematische) schulden een uitweg te bieden, wordt er in Nederland voorzien in een stelsel van schuldhulpverlening dat rust op de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs), de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) en de voorziening van schuldenbewinden (Boek 1 BW).4 Al jaren leven er grote zorgen over het functioneren van dit systeem. In een reeks rapporten met titels zoals Aansluitinggezocht5 en Toegang tot wet schuldsanering is een hindernisbaan zonder finish6 wordt erop gewezen dat de meeste huishoudens met problematische schulden de weg naar de schuldhulpverlening niet vinden en dat als men al de weg vindt, het vaak (veel te) lang duurt voordat er uitzicht is op een schone lei. Kerncijfers onderliggend aan deze zorgen zijn onder meer dat slechts één op de zes huishoudens met geregistreerde problematische schulden de weg vindt naar schuldhulpverlening7 en dat het gebruik van de Wsnp in de periode 2011-2021 met 84 procent afnam (van 14.700 in 2011 naar 2.320 regelingen in 2021).8
2. Wijziging Wsnp om doorstroom te verbeteren
Om de schuldenproblematiek flink terug te dringen, is het Kabinet in 2018 gestart met de Brede Schuldenaanpak.9 Dit interdepartementale programma voorzag in een reeks aan wetsvoorstellen waaronder het in september 2021 ingediende wetsvoorstel Wijziging Faillissementswet ter verbetering van de doorstroom van de gemeentelijke schuldhulpverlening naar de Wettelijke Schuldsaneringsregeling Natuurlijke Personen.10 Bij de parlementaire behandeling bleek al snel dat de ambities van de Tweede Kamer om de doorstroom te bevorderen groter waren dan die van het Kabinet. Met twee ingrijpende amendementen heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel stevig bijgestuurd. De kernvraag die in het hele wetgevingstraject voorlag luidt, zoals Arnoud Noordam het in Wsnp Periodiek11 verwoordde: "Hoe strikt dienen de toelatingscriteria te zijn en voor wie is de Wsnp bedoeld?". Als hamerstuk keurde de Eerste Kamer op 7 februari jl. het definitieve wetsvoorstel goed waarin de volgende vijf zaken worden gewijzigd.
2.1 Vervallen tienjaarstermijn
De Wsnp voorziet vooralsnog in een imperatief voorschrift dat een schuldenaar na een, al dan niet met een schone lei afgeronde, schuldsanering, in de tien daaropvolgende jaren niet opnieuw kan worden toegelaten. In de behandeling van de wetswijzigingen is overwogen dit voorschrift te flexibiliseren. De gedachte was dat er ruimte moest komen om een verzoek toe te wijzen als de afwijzing van het verzoek in de gegeven omstandigheden zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Anders verwoord was de gedachte dat er perspectief moet zijn in schrijnende gevallen waarin een schuldenaar buiten diens schuld opnieuw in financiële problemen komt. In de parlementaire behandeling is overwogen dat flexibilisering van de tienjaarstermijn niets toevoegt aan de reeds bestaande toetsingscriteria, met name de goede trouw-toets. Om die reden vervalt de tienjaarstermijn volledig. De wet straalt straks uit dat mensen die opnieuw in financiële problemen komen in principe altijd een volgende kans verdienen, behalve als er expliciete gronden zijn om dat niet te willen.12
2.2 Terugbrengen van de termijn voor goede trouw van vijf naar drie jaar
Ten tweede wordt de termijn voor de goede trouw-toets teruggebracht naar drie jaar. In de huidige situatie kan een schuldenaar in principe niet worden toegelaten tot een wettelijke schuldsanering als hij/zij in de vijf jaar voorafgaand aan het toelatingsverzoek niet te goeder trouw is geweest bij het ontstaan of onbetaald laten van de schulden. Door de termijn te verkorten naar drie jaar, wordt beoogd het gebruik van de schuldsaneringsregeling te stimuleren. De termijn van drie jaar kan in voorkomende gevallen nog verder verkort worden door toepassing van de hardheidsclausule (art. 288 lid 3 Fw). Deze was er in de afgelopen periode ook al. De memorie van toelichting wijst er echter op dat deze door veel schuldhulpverleners in het minnelijk traject als dusdanig onzeker wordt beschouwd, dat zij mensen die mogelijk voor een wettelijke schuldsanering in aanmerking komen niet begeleiden naar de rechtbank. De wetswijzigingen hebben als doel dat meer mensen uit de schulden komen (door het gebruik van wettelijke schuldsaneringen). In dit licht blijft de uitnodiging aan het minnelijk traject bestaan om schuldenaren die mogelijk in aanmerking komen voor een wettelijke schuldsanering aan te moedigen een verzoek in te dienen.
2.3 De duur van de regeling wordt gehalveerd
Ten derde heeft de Tweede Kamer bij amendement ingebracht dat de duur van een schuldsaneringsregeling wordt gehalveerd van 36 naar 18 maanden.13 De overweging hierbij is dat mensen vaak al een heel pad achter de rug hebben voordat een regeling van start gaat en dat die lange duur niet alleen een hoge tol eist van de betrokken schuldenaar maar ook forse maatschappelijke kosten met zich brengt. Door de regeling terug te brengen tot 18 maanden, hebben schuldenaren eerder zicht op een schone lei.14
2.4 Aflossingen in minnelijk traject kunnen afgetrokken worden van looptijd Wsnp
De vierde wijziging voorziet in een ingreep die ook het minnelijk traject stevig raakt. Eveneens bij amendement heeft de Tweede Kamer ingebracht dat de looptijd van een wettelijke schuldsaneringsregeling kan worden ingekort als de schuldenaar in een traject, uitgevoerd door een gemeente of erkende schuldhulpverlenende organisatie, al heeft afgelost en de bedragen zijn opgespaard. In de huidige praktijk valt het opgespaarde bedrag doorgaans in de boedel waarna een wettelijke schuldsanering een looptijd kent van 36 maanden. In het amendement is geregeld dat de termijnen die een schuldenaar in het minnelijke traject al opspaarde, afgetrokken kunnen worden van de looptijd van de Wsnp. Het idee is dan dat een schuldenaar die bijvoorbeeld bij de gemeentelijke schuldhulpverlening vier maanden afloste na toelating tot de wettelijke schuldsanering al na 14 in plaats van na 18 maanden de schone lei kan krijgen.
2.5 Meer duidelijkheid over een direct verzoek tot toelating tot de Wsnp
De vijfde wijziging biedt schuldenaren meer duidelijkheid bij een direct verzoek tot toelating tot de Wsnp. De toets voor directe toelating ziet op de omstandigheid dat aannemelijk is dat de schuldenaar onvoldoende aflossingsmogelijkheden heeft of als er andere omstandigheden zijn die het onmogelijk maken om op afzienbare termijn tot een buitengerechtelijke schuldregeling te komen. Denk in dit kader aan dossiers waarin schuldeisers al in een eerste contact aangeven niet akkoord te zullen gaan met een buitengerechtelijke regeling of een echtscheiding waarbij het op voorhand al duidelijk is dat er op afzienbare tijd geen inzicht zal zijn in de exacte schuldenlast. Feitelijk bestond de mogelijkheid van directe toegang overigens al. De wetswijziging is desalniettemin gewenst omdat in de praktijk van de afgelopen jaren sommige rechters vrij stringent vasthielden aan het voor indiening van een verzoekschrift proberen te treffen van een buitengerechtelijke schuldregeling.
3. Goede intenties gaan hand in hand met zorgen over de uitwerking van de amendementen
Aan het begin van dit artikel merkten wij al op dat de schuldenproblematiek groot is en dat de maatschappelijke vraag om ervoor te zorgen dat mensen vaker en sneller uit de schulden komen steeds luider klinkt. In dit licht verdienen Kamer en Kabinet absoluut waardering dat zij hier aandacht voor hebben en proberen om met de wetswijzigingen een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de schuldenproblematiek. Bestudering van de wetswijzigingen en doordenking van de verwachte uitwerking in de praktijk leiden wel tot enige zorgen. Sinds de bekendmaking van de aanstaande halvering van de looptijd, worstelt de minnelijke schuldhulpverlening met de vraag hoe zij mensen gemotiveerd houdt om in te stappen op minnelijke en wettelijke schuldregelingen. Om te voorkomen dat de druk verder oploopt worden de wijzigingen onder stoom en kokend water al per 1 juli effectief. Het wetsvoorstel belichaamt de stevige wens van de Tweede Kamer dat er snel meer mensen op een vlottere wijze uit de schulden geholpen worden. De ingrepen zijn zo stevig dat het stelsel van schuldhulpverlening ook wel van karakter lijkt te veranderen. We lichten deze gedachte toe door de wijzigingen hier eerst in een internationaal perspectief te plaatsen.
Bestudering van Europese en Noord-Amerikaanse schuldsaneringsstelsels leert dat de argumentatie voor kwijtschelding of omzetting in natuurlijke verbintenissen doorgaans rust op een humanitair perspectief (een schone lei doet recht aan beperkingen van het menselijk gedrag in denk- en doenvermogen), een sociaal perspectief (de schone lei voorkomt oplopende maatschappelijke kosten) of een perspectief dat wil voorzien in beperkte aansprakelijkheid (de schone lei nodigt burgers en kleine ondernemers uit om risico’s te nemen in het maatschappelijk verkeer en dat stimuleert de economie). Mede op basis van deze argumentaties typeerde Heuer het Nederlandse stelsel eerder als een grenstype tussen het vergevings- en aansprakelijkheidsmodel.15 In het door hem geconstrueerde vergevingsmodel tellen de belangen van schuldeisers marginaal mee. Sociale en politieke noties dat mensen een schone lei verdienen zijn leidend en de aandacht gaat primair uit naar de behoeften van de maatschappij (voorkomen kostenoploop) en de schuldenaar (persoonlijk welzijn). In het aansprakelijkheidsmodel worden schuldenaren daarentegen vooral aansprakelijk gehouden voor de achterstallige betalingsverplichtingen en wordt van hen een maximale inspanning gevraagd. Dit uit zich doorgaans in langdurige terugbetalingsverplichtingen waarbij er van de schuldenaar flinke inspanningen worden verwacht om op bijvoorbeeld de arbeidsmarkt een maximaal inkomen te verwerven. Vaak moeten schuldenaren in deze systemen ook verplichte educatie of budgetcoaching volgen zodat ze ‘leren’ zich als een goede burger/consument te gedragen, onder het motto van financiële heropvoeding.
Met het loslaten van de tienjaarstermijn, het terugbrengen van de goedetrouwtermijn naar drie jaar, de halvering van de schuldsaneringsduur en het verkorten van de looptijd bij aflossingen in het minnelijk traject, schuift het Nederlandse systeem stevig op in de richting van de vergevingsmodellen. Voor schuldenaren betekenen de wijzigingen vooral dat zij veel sneller uit de schulden kunnen komen en dat de eisen waar zij aan moeten voldoen een stuk minder strikt worden. Hiermee keert het Nederlandse systeem een eind terug naar de inrichting voor 2008 toen de toegang, aangespoord door onder meer de rechterlijke macht, juist werd beperkt tot de schuldenaren die ‘er klaar voor zijn’. Ingegeven door beperkingen ingevoerd in 2008 stimuleren schuldhulpverleners mensen in de huidige praktijk doorgaans alleen als zij er zo goed als zeker van zijn dat de schuldenaar de zware driejarige regeling zal volhouden. Deze aangewende terughoudendheid kunnen ze vanaf juli weer loslaten. In het nieuwe systeem wordt de deur opengezet: mensen kunnen het altijd proberen en als ze tussentijds uitvallen, lijken ze zich vrij snel opnieuw aan te kunnen melden. Het is niet ondenkbaar dat in deze context de drempel om een niet-goedlopende regeling te beëindigen lager wordt. Maar zelfs als dat zo zou zijn, dan nog is er sprake van een omwenteling van een Hindernisbaan zonder finish, zoals de Nationale ombudsman het huidige systeem omschreef, naar een korte glijbaan waarbij je na een kortdurende schuldsaneringsregeling en nieuwe niet-verwijtbare financiële problemen in principe zo weer het trapje op mag. In het veld leeft in dit licht ook wel de vraag in welke mate de wetswijzigingen eraan gaan bijdragen dat er een groep draaideurdebiteuren gaat ontstaan. Denk bijvoorbeeld aan schuldenaren die leven op of onder het bestaansminimum en daardoor een grote kans hebben om (telkens) opnieuw in problematische schulden te komen.
De beweging naar een vergevingsmodel klinkt op het eerste gehoor sympathiek. Van een kale kip kan je niet plukken en de overheid is zoekende naar het concretiseren van de menselijke maat. Mensen snel uit de schulden helpen kan daar een onderdeel van zijn. Toch zijn enige kritische kanttekeningen ook op hun plek. De Tweede Kamer heeft de halvering van de duur van de Wsnp en het inkorten van de looptijd vanwege aflossingen in het minnelijk traject aangenomen ondanks stevige kritiek van nagenoeg het merendeel van de partijen die reageerden op de internetconsultatie. Zo is er geen onderzoek beschikbaar dat indiceert dat de duur van de schuldregelingen een belangrijke belemmering vormt in de doorstroom van het minnelijke naar het wettelijke traject. Sterker nog, onderzoek van Bureau Bartels16 wijst uit dat schuldeisers in ongeveer 90 procent van de uitgebrachte minnelijke voorstellen (bijna direct) akkoord gaan. Vanuit dit percentage bezien is de doorstroom niet het primaire probleem in de stagnerende aanpak van schulden. In de internetconsultatie schreef de branchevereniging voor schuldhulpverlening, de NVVK, in een eerste reactie op het amendement: Het voorgestelde amendement heeft een hoog trial en error gehalte. Het kan de spijker op de kop slaan of de plank volledig missen. Gegevens en onderzoek om een goede voorspelling te kunnen doen ontbreken.17 Het is vooralsnog onduidelijk hoe schuldeisers gaan reageren op de halvering van de saneringsduur. In het debat in de Tweede Kamer lag de focus vooral op het verlagen van de drempel voor mensen met schulden en niet op de vraag wat in onze moderne maatschappij een passende balans is in belangen tussen schuldenaren en schuldeisers. De grootste winst in de aanpak van de schuldenproblematiek lijkt behaald te kunnen worden als veel meer mensen met problematische schulden überhaupt de stap naar de minnelijke schuldhulpverlening gaan zetten. De tijd gaat leren of de aankomende wetswijzigingen daar in substantiële mate aan gaan bijdragen. Met de wetswijzigingen in het vooruitzicht plaatsen we op deze plek graag enkele kanttekeningen bij de eerdergenoemde amendementen.
3.1 Amendement Kathmann: Halvering van de regeling van 36 naar 18 maanden
3.1.1 Kanttekening 1: Schuldenaren voldoen vaak niet direct aan de informatie-, afdracht- en inspanningsplicht.
Uit de schulden komen is een lange weg. Voor veel mensen geldt dat ze uitgeput aan een wettelijke schuldsanering beginnen en dan niet altijd direct op hun netvlies hebben dat er aan hen drie stevige eisen worden gesteld: een informatieplicht, een afdrachtplicht en een inspanningsplicht. In de praktijk van onder meer de Wsnp-bewindvoerders van Kredietbank Nederland komt het regelmatig voor dat mensen in de eerste twee à vier maanden van een regeling niet direct voldoen aan alle verplichtingen. Ze dragen niet op tijd af, niet voldoende en/of solliciteren niet voldoende. Bij een regeling van 36 maanden heeft de bewindvoerder dan nog voldoende tijd om dergelijke omissies te repareren. Van de schuldenaar wordt dan bijvoorbeeld gevraagd om gemiste bedragen ‘in te lopen’ of (bij een deel van de rechtbanken) enkele maanden meer te solliciteren dan de standaard en daarmee te compenseren voor de voorgaande termijn waarin te weinig werd gesolliciteerd. Bij een duur van 18 maanden worden de mogelijkheden om te repareren een stuk beperkter. Het wordt straks de vraag hoe dit in de praktijk uitwerkt. Krijgen schuldenaren dan een verlenging van de looptijd? Of wordt de regeling voortijdig beëindigd met de uitnodiging een nieuw verzoek in te dienen? Er had meer oog mogen zijn voor het doenvermogen van schuldenaren en de mentale overbelasting waar een substantieel deel mee worstelt. Een verlening is bedoeld als uitzondering. Het zal verwarring geven als dat een nieuwe veelvoorkomende standaard wordt. Het had schuldenaren geholpen als bijvoorbeeld gemeenten op grond van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening de plicht hadden gekregen om gedurende de 18 maanden standaard te voorzien in een pro-actieve coach die alert is op de verplichtingen en de schuldenaar helpt om daaraan te voldoen.
3.1.2 Kanttekening 2: 1,5 jaar is erg kort om eventuele terugvorderingen van de Belastingdienst goed te verwerken.
Er is een substantiële groep schuldenaren die in het derde jaar van een wettelijke schuldsanering te maken krijgt met terugvorderingen van de Belastingdienst. De meest voorkomende oorzaken van de terugvorderingen zijn dat zij te veel aan toeslagen kregen uitgekeerd vanwege wijzigingen in het inkomen of doordat er bijvoorbeeld een levensverzekering werd afgekocht. In de huidige situatie worden eventuele terugbetalingsverplichtingen vanwege te veel ontvangen toeslagen doorgaans in het derde jaar verrekend. Bij een regeling van anderhalf jaar ligt het in de rede dat de slotuitdelingslijst al is gedeponeerd en de betrokken schuldeisers hun geld al hebben gekregen. Er zijn dan geen middelen meer om de terugvordering mee te verrekenen. Er is jurisprudentie dat baten die na de slotuitdelingslijst nog beschikbaar komen alsnog verdeeld kunnen worden. In die lijn kan geredeneerd worden dat ook een eventuele terugvordering alsnog ingebracht kan worden. Het probleem bij een terugvordering ten opzichte van nagekomen baten is echter dat er na de uitdeling aan de schuldeisers geen middelen meer zijn om mee te verrekenen. Dit probleem had ondervangen kunnen worden als de Tweede Kamer bij het amendement meteen in artikel art. 356 lid 2 Fw had geregeld dat een schuldsanering voortaan verbindend wordt bij het verlenen van de schone lei en niet bij het indienen van de slotuitdelingslijst. Bij een dergelijke wijziging zou de Wsnp-bewindvoerder na de schone lei nog kunnen wachten met het opstellen van de slotuitdelingslijst en de financiële afwikkeling en een eventuele terugvordering van de Belastingdienst daar nog in kunnen verwerken.
3.2 Amendement Kathmann en Maatoug: Aftrek looptijd Wsnp bij aflossingen in minnelijk traject
3.2.1 Kanttekening 1: Er is geen level playingfield voor schuldenaren als er beslag ligt op het inkomen.
In de huidige praktijk komt het regelmatig voor dat schuldenaren in het kader van een mogelijke buitengerechtelijke regeling al aflossen. Het in het minnelijk traject opgespaarde bedrag komt dan in de boedel als de drie jaar durende wettelijke schuldsanering van start gaat. Na de inwerkingtreding van de wetswijzigingen verandert dit veel voorkomende gebruik. Dankzij het amendement Kathmann en Maatoug kunnen de maanden die schuldenaren in het minnelijke traject al hebben afgelost straks in mindering worden gebracht op de looptijd van de Wsnp. Deze wijziging draagt bij aan de ambitie om mensen eerder uit de schulden te helpen en de looptijd van schuldregelingen te verkorten. De wijziging creëert echter ook een onevenwichtigheid tussen schuldenaren. Als een schuldeiser beslag heeft gelegd op het inkomen, gaat de volledige aflossingscapaciteit naar de beslaglegger(s). Er is dan geen ruimte om middelen op te sparen die een aantal maanden looptijd van een wettelijke schuldsanering vertegenwoordigen. Aftrek van looptijd is straks alleen weggelegd voor schuldenaren die in de aanloop naar een schuldregeling aflossen aan de gemeente of erkende schuldhulpverlener. Schuldenaren waarbij beslag is gelegd op het inkomen of de uitkering zullen geen verkorte looptijd krijgen. De vraag is of deze onevenwichtigheid is beoogd. Immers, in beide situaties gaat in de maanden voorafgaand aan de start van de wettelijke schuldsanering een (substantieel) deel van het inkomen van de schuldenaar naar één of meerdere schuldeisers. Dit knelpunt had voorkomen kunnen worden als de Tweede Kamer bij het betreffende amendement meteen had geregeld dat art. 475 Rv voorschrijft dat een beslag wordt opgeschort als iemand gaat aflossen ten behoeve van een schuldregeling bij een gemeente of erkende schuldhulpverlener. Daarmee was ook direct het risico weggenomen dat schuldeisers in de nieuwe situatie een prikkel voelen om bij een mogelijke stap naar schuldhulpverlening door de schuldenaar nog snel beslag te leggen.
3.2.2 Kanttekening 2: De schuldhulpverlening krijgt nieuwe taken zonder de mogelijkheid van prejudiciële vragen.
Een wettelijke schuldsanering omvat voor de schuldenaar meer dan aflossen aan de schuldeisers. Bij een wettelijke schuldsanering worden, zoals eerder al genoemd, soms ook levensverzekeringen afgekocht ten behoeve van de boedel en wordt van de schuldenaar verwacht dat deze zich maximaal inspant om inkomen te genereren. Zo is het bij bepaalde rechtbanken gebruik dat bij een ontheffing van de sollicitatieplicht door bijvoorbeeld de gemeente of het UWV, een arbeidsdeskundige wordt ingeschakeld om te laten bepalen of er verdiencapaciteit is. Een ontheffing van de sollicitatieplicht door een uitkeringsverstrekker wordt dan niet zonder meer overgenomen. Bij een verzoek om toelating tot de Wsnp waarbij in het minnelijk traject al termijnen zijn opgespaard, heeft de rechtbank de opdracht om ook te beoordelen of de schuldenaar heeft voldaan aan diens informatie-, afdracht- en inspanningsplicht. Dit betekent dat de gemeentelijke schuldhulpverlening nieuwe taken krijgt zoals het beoordelen van de arbeidsmarktpotentie, opleggen van een sollicitatieplicht en toezien op de inspanningen van de schuldenaar. Dit zijn zaken die in de huidige situatie geen onderdeel uitmaken van een minnelijk traject. Daarbij wijkt het vrij te laten bedrag dat de rechtbank vaststelt veelal af van de berekening verricht door een schuldhulpverlenende instantie of gemeente. Het is voor de gemeentelijke schuldhulpverlening niet duidelijk wanneer zij op deze punten haar werk goed doet. In het licht van de wetswijzigingen kan de vraag worden opgeroepen ‘Wat is goed toezicht?’ In welke mate kan een gemeente bijvoorbeeld aansprakelijk zijn jegens een schuldenaar als de rechtbank bij toelating tot de Wsnp oordeelt dat de eisen aan de schuldenaar niet streng genoeg waren en/of de berekening van het VTLB niet klopte waardoor de opgespaarde maanden dus niet worden afgetrokken van de looptijd van de Wsnp? Om de nieuwe taken goed uit te kunnen voeren, hebben gemeenten meer duidelijkheid nodig omtrent de vraag wanneer zij het toezicht goed invullen en zouden zij eigenlijk altijd een soort prejudiciële toelichting moeten kunnen vragen aan de rechtbank waar zij onder vallen. Zij kan dan ook beter inschatten wanneer zij bijvoorbeeld een minnelijk traject mag overslaan en welke informatie in dat kader wellicht wel bij het toelatingsverzoek beschikbaar moet zijn.
4. In reactie op de wetswijzigingen leeft in het minnelijke traject de behoefte de nazorg te versterken
De verkorting van de looptijd naar 18 maanden heeft het veld van de schuldhulpverlening behoorlijk overvallen. Het nieuwe systeem voorziet in aanmerkelijk lagere drempels om toegelaten te worden. Vanuit de vrees dat dit zal bijdragen aan het ontstaan van een groep draaideurdebiteuren, laait onder betrokkenen bij het minnelijke traject het debat op hoe er stevig ingezet kan worden op nazorg. Een taak die gemeenten op grond van de Wgs overigens al hebben.18 Nazorg omvat alle activiteiten die erop gericht zijn de financiële zelfredzaamheid te versterken en terugval te voorkomen. Bezien vanuit de eerder aangehaalde stelselindeling is dit een interessante ontwikkeling. In de typologie van Heuer behoren (verplichte) budgetcoaching en financiële educatie bij het aansprakelijkheidsmodel waar Nederland zich met de eerder behandelde wijzigingen juist vanaf beweegt.19 De ontwikkeling van een stevig aanbod van nazorg zou in dit licht een tegenbeweging bieden die het Nederlandse systeem niet laat opschuiven maar op het grensvlak van de twee eerdergenoemde typen stelsels zou houden. Er is veel te zeggen voor een degelijke inrichting van nazorg, maar dan alleen als wordt voorzien in twee cruciale randvoorwaarden. De eerste randvoorwaarde is dat er een gedeelde norm komt wat gezond financieel gedrag in de moderne Nederlandse context inhoudt. Wat doen en laten mensen die gezond financieel gedrag vertonen? Welke vaardigheden beheersen schuldenaren en welke niveaus van zelfregulatie zijn daarbij nodig? De tweede voorwaarde is dat er meer zicht komt op de effectiviteit van interventies. Er wordt in Nederland maar weinig onderzoek gedaan naar de effectiviteit van de interventies om schuldenproblematiek terug te dringen. In de database met Effectieve sociale interventies is niet één interventie opgenomen gericht op de aanpak van schuldenproblematiek.20 Áls er in reactie op het verlagen van de drempels stevig wordt ingezet op het bevorderen van financieel gezond gedrag, dan is het van groot belang dat de interventies (cursussen, coaching et cetera) niet alleen goed bedoeld zijn maar ook (bewezen) effectief.
5. Conclusie
De wetswijziging en amendementen zijn met de beste intenties ingediend bij en door de Tweede Kamer. In haar advies op het voorontwerp van de Wet wijziging Wsnp merkte de Raad voor de rechtspraak op dat bij de gerechten de indruk bestaat dat er niet zozeer een wetswijziging nodig is, maar vooral moet worden ingezet op verbeteringen in het opstellen van toelatingsverzoeken voor de schuldsaneringsregeling en de begeleiding van schuldenaren naar en in het vereiste minnelijke traject, bij het al dan niet indienen van dwangakkoorden en bij de doorstroom van schuldenbewind naar de schuldsaneringsregeling. Als gevolg van de amendementen grijpen de wetswijzigingen Wsnp bij inwerkingtreding diep in op het hele stelsel en op de verhouding tussen schuldenaar en schuldeisers. Het stelsel ontwikkelt zich van een grenstype op de rand van een vergevings- en aansprakelijkheidsmodel naar steeds meer een vergevingsmodel.
Of de Kamer echt de stevige wijziging in de balans tussen de schuldenaar en schuldeisers heeft beoogd, gaat de tijd leren. Net als de vraag of wijzigingen aan de ‘achterkant’ van het systeem gaan bijdragen aan de ambitie om het aantal mensen met problematische schulden te halveren.21 Wij hopen in ieder geval dat de Kamer niet alleen inzet op deze stevige verbouwing van het stelsel die is ingezet maar ook de losse eindjes die ze heeft gecreëerd, met de voor velen toch wel hals over kop genomen inkorting van de Wsnp en mogelijk vervroegde start van de eerste termijn, nog netjes afhecht. Dit levert dan in ieder geval op dat de betrokken professionals niet meer staan voor de veelheid aan uitvoeringsvragen waar ze nu voor zijn komen te staan.