4.3.1 Rechtmatigheidstoetsing

Rechtmatigheid en verenigbaarheid. Het evenredigheidsbeginsel speelt een cruciale rol bij de beoordeling van de rechtmatigheid van secundair Unierecht en de verenigbaarheid van nationale regelgeving met het primaire Unierecht.1 Het verschil in terminologie (‘rechtmatigheid’ versus ‘verenigbaarheid’) brengt tot uitdrukking dat alleen het handelen van de Unie blootstaat aan rechterlijke toetsing door het Hof van Justitie. De verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht komt weliswaar aan bod in prejudiciële procedure, maar het Hof van Justitie beperkt zich in zulke procedures tot interpretatie van het relevante Unierecht. Desalniettemin spreekt het Hof zich doorgaans wel uit over de verenigbaarheid van een voorgelegde regeling met het Unierecht. Dit wordt ook wel aangeduid als compatibiliteitstoetsing.2 Uiteindelijk is het echter aan de nationale rechter van de betrokken lidstaat om daadwerkelijk vast te stellen of het nationale recht in strijd is met het Unierecht en wat daarvan de gevolgen zijn. Van belang is daarbij dat deze rechter verplicht is zijn nationale recht buiten toepassing te laten wanneer het conflicteert met direct (of rechtstreeks) werkende bepalingen van Unierecht.3 Volgens vaste rechtspraak heeft een bepaling directe werking als zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om rechten te verlenen of verplichtingen op te leggen aan particulieren.4 Het feit dat een bepaling is gericht tot de lidstaten vormt geen belemmering voor het aannemen van directe werking.5

Verdragsvrijheden. De toetsingsfunctie van het evenredigheidsbeginsel komt tot uiting bij de beperking van verdragsvrijheden.6 Het beginsel wordt gebruikt bij de beantwoording van de vraag of een beperkende maatregel kan worden gerechtvaardigd, bijvoorbeeld omdat deze valt onder een verdragsrechtelijke rechtvaardigingsgrond (‘verdragsexceptie’) of een ongeschreven dwingende reden van algemeen belang (‘dwingende reden-exceptie’)7 die lidstaten de mogelijkheid biedt om een bepaalde beleidsdoelstelling te realiseren.8 Denkbaar is dat ook grondrechten, al dan niet via een dwingende reden-exceptie, als ongeschreven rechtvaardigingsrond kunnen dienen.9 Er bestaat onduidelijkheid over de vraag of het evenredigheidsbeginsel in strikte zin deel uitmaakt van de toets die het Hof van Justitie hanteert bij de beoordeling van inbreuken op de verdragsvrijheden.10 De rechtspraak lijkt er echter op te wijzen dat zulks het geval is.11 Duidelijk is eveneens dat het Hof het evenredigheidsbeginsel met variabele intensiteit toepast.12

Grondrechten. De beoordeling van de rechtmatigheid van een grondrechtenbeperking verloopt in twee fasen. In de eerste fase wordt vastgesteld of de betrokken maatregel een beperking van een grondrecht oplevert. Deze beoordeling vergt een interpretatie van het relevante recht en de betrokken maatregel. In de tweede fase volgt een beoordeling van de evenredigheid van de beperking.13 Die toets dient plaats te vinden aan de hand van de voorwaarden die zijn gesteld in de relevante beperkingsclausule.14

Toetsingsintensiteit. In de rechtspraak van het EHRM en het Hof van Justitie valt een zekere bewustheid te ontwaren ten aanzien van de beoordelingsruimte van de besluitvormende autoriteit.15 Het EHRM richt zich doorgaans op de ‘concrete feiten van de zaak’, waarbij het centraal stelt hoe de verzoeker wordt geraakt door de betrokken regeling. Over het algemeen onthoudt het zich van algemene uitspraken over de rechtmatigheid van die regeling.16 Dat neemt niet weg dat het EHRM er ook regelmatig voor kiest om de individuele feiten te onderwerpen aan een meer abstracte beoordeling.17

Het Hof van Justitie toetst het handelen van de Unie minder intensief dan dat van nationale lidstaten.18 Bij het bepalen van de gewenste mate van afstand houdt het Hof rekening met zijn relatieve deskundigheid, positie en competentie ten opzichte van de besluitvormende autoriteit.19 Het toont terughoudendheid bij het beoordelen van beleidskeuzes die doorgaans worden gerekend tot het terrein van de wetgevende en uitvoerende macht.20 De Uniewetgever geniet een ruime discretionaire bevoegdheid in situaties waarin politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken.21 Voor handelen van nationale lidstaten varieert de beoordelingsruimte afhankelijk van de competentie van de Unie. Op gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen, past het Hof doorgaans een volledige evenredigheidstoets toe, terwijl het in andere gevallen een minder grondige toets hanteert.22