4.4.1 LGO-besluit 1997

De directe aanleiding voor de tussentijdse herziening van het LGO- besluit uit 1991 was dat zowel de lidstaten als de Commissie wilden voorkomen dat het handelsverkeer binnen de Unie zou worden verstoord doordat ACS-producten en/of derde landenproducten via een relatief lichte bewerking in de LGO de Uniemarkt rechtenvrij zouden bereikten. Het voorgaande zou immers schadelijk zijn voor de producenten in de Unie.1 De Commissie kon indertijd in hoofdzaak uit een aantal opties kiezen om deze marktverstoring te herstellen. De meest reële opties in dit kader waren ofwel het beperken van de invoer van goederen uit de LGO door vrijwaringsclausules in het leven te roepen ofwel het aanpassen van de oorsprongsvereisten.2 De Commissie heeft naar aanleiding van de verlegging van de handelsstromen zich enkele maatregelen voorgenomen voor de tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991. Deze zevenlei maatregelen door de Commissie worden als volgt samengevat in de Nederlandse parlementaire stukken:

In de considerans van het LGO-besluit uit 1997 wordt expressis verbis gerefereerd aan de omstandigheid dat de vrije toegang van producten van oorsprong uit de LGO in de Gemeenschap heeft geleid tot de botsing van twee doelstellingen van de Gemeenschap, namelijk de bevordering van de LGO en het gemeenschappelijk landbouwbeleid.4 De implementatie van bovengenoemde maatregelen heeft voornamelijk binnen het Koninkrijk tot moeilijkheden geleid. De regering van het Koninkrijk kreeg het verwijt van de Kamer en de overzeese landen ‘onvoldoende rekening’ te hebben gehouden met de belangen van de West bij het akkoord gaan van het besluit tot de tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991.5 Volgens de statenleden van de Nederlandse Antillen en Aruba zou de regeling van 1991 voordeliger uitpakken indien deze voor de periode van tien jaar geldig zou zijn.6 Ter herinnering zij opgemerkt dat juist de LGO van het Koninkrijk gebruik maakten van de mogelijkheid in het LGO-besluit van 1991 teneinde producten van bijvoorbeeld ACS-landen toereikend te bewerken en vervolgens rechtenvrij in te voeren in de markt van de Gemeenschap. Gezien bovenstaande maatregelen die de Commissie voornemens was te nemen, zou een quotum worden verbonden aan de hoeveelheid invoer van producten als rijst en suiker. Dientengevolge was in de Tweede Kamer de vraag waarom voor de regering van het Koninkrijk de belangen van de Unie met betrekking tot het tussentijds wijzigen van het LGO- besluit uit 1991 dermate zwaarwegend zijn geweest, terwijl de LGO van het Koninkrijk meer baat hadden bij de status quo voor de wijziging.7

De regering van het Koninkrijk brengt hiertegen in dat er in de week voor de vergadering van Algemene Raad van 6 oktober 1997 twee ontwerpbesluiten voor de LGO ter sprake zijn gekomen.8 Op de eerste versie hadden de Italiaanse Republiek, het Koninkrijk Spanje en het Koninkrijk der Nederlanden forse kritiek.9 De tweede versie van de tussentijdse herziening werd enkele dagen voor de Algemene Raad voorgelegd aan de partijen met de mededeling van de voorzitter dat ‘als er hierover geen unanimiteit wordt bereikt, ik het onderwerp verder [laat] rusten’.10 Deze tweede versie leek voor de Raad de laatste kans, aldus de Rijksregering. De regering van het Koninkrijk merkt over de aanvaarding van de tussentijdse herziening verder op:

De Rijksregering betoogt dat het beter is om met het compromis over de tussentijdse herziening in te stemmen en zich te concentreren op de mogelijkheden in de toekomst over heronderhandelingen inzake het LGO-besluit in 2000.12 Het besluit tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991 is vastgesteld op 24 november 1997 en in werking getreden op 30 november 1997.13

Aangezien de Nederlandse Antillen en Aruba een fervente tegenstander waren van het besluit tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991, heeft Emesa Sugar – een Arubaanse exporteur van (van ACS-origine) suiker naar de Gemeenschap – een beroep tot nietigverklaring ingediend tegen het LGO-herzieningsbesluit van 1997 en een beroep tot schadevergoeding voor de geleden schade naar aanleiding van dit herzieningsbesluit.14 Voor wat betreft de ontvankelijkheid van haar beroep, meent Emesa Sugar dat door de mogelijkheid die dit herzieningsbesluit schept in art. 108 – namelijk dat suiker van ACS- origine uit de LGO wordt beperkt tot een bepaalde jaarhoeveelheid – zij rechtstreeks en individueel wordt geraakt.15 Daarnaast stelt zij langdurige verplichtingen te zijn aangegaan met ACS-suikerleveranciers, waardoor zij door dit besluit schade lijdt.16 Het Gerecht oordeelt dat Emesa Sugar wel rechtstreeks is geraakt door deze wetgevende maatregel,17 maar niet individueel geraakt,18 met als gevolg dat de vordering tot nietigverklaring van het herzieningsbesluit niet-ontvankelijk wordt verklaard.19 Met betrekking tot de vordering tot schadevergoeding meent het Gerecht dat de Gemeenschap niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de vermeende geleden schade door Emesa Sugar.20

Het besluit tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991 maakte het in art. 109 lid 1 mogelijk om vrijwaringsmaatregelen te nemen op grond van de omvang van importen uit de LGO. In de zaak Nederlandse Antillen vs. de Commissie van de Europese Gemeenschappen21 is de vraag aan de orde of de vrijwaringsmaatregelen die door de Commissie zijn genomen op basis van deze bepaling bij wijze van Verordening nr. 2492/97 betreffende de afgifte van invoercertificaten voor een bepaald type rijst uit de LGO nietig zijn.22 De Nederlandse Antillen betogen dat art. 109 lid 1 van het besluit tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991 het niet toestaat om vrijwaringsmaatregelen te nemen, omdat uit art. 132 lid 1 EEG-Verdrag blijkt dat het lidstaten niet is toegestaan om op grond van de omvang van importen uit lidstaten het handelsverkeer te beperken.23 Daarnaast menen de Nederlandse Antillen dat, mocht de verordening geldig zijn, de Commissie niet voldoende heeft aangetoond dat de importen uit de LGO de intracommunautaire markt inzake rijst ernstig dreigen te verstoren.24 Het Gerecht herhaalt zijn overweging uit Antillean Rice Mills, waarin het Gerecht had overwogen dat er sprake moet zijn van een causaal verband tussen de omvang van de invoer en de ernstige verstoring op de gemeenschappelijke rijstmarkt, omdat de vrijwaringsmaatregel gericht dient te zijn op het wegnemen van de moeilijkheden in de rijstsector.25 De Commissie heeft volgens het Gerecht in de zaak Nederlandse Antillen vs. Commissie niet aangetoond dat er daadwerkelijk een oorzakelijk verband bestaat tussen de omvang van de import van rijst enerzijds en de ernstige verstoring van de rijstmarkt anderzijds.26 Dientengevolge wordt de verordening gebaseerd op art. 109 LGO-besluit nietig verklaard.27,28

Een andere uitspraak over art. 109 LGO-besluit 1997 betreft die inzake het Koninkrijk der Nederlanden vs. Raad van de Europese Unie.29 Dit arrest betreft de nietigverklaring van Verordening 1036/97 tot vaststelling van vrijwaringsmaatregelen ten aanzien van de invoer van rijst uit de LGO. Door het verzoek van de Italiaanse regering heeft de Raad deze Verordening vastgesteld om de verstoring van de rijstmarkt in de Unie weg te nemen of enigszins te verzachten.30 De regering van het Koninkrijk verzoekt het Hof van Justitie tot nietigverklaring van deze Verordening. Zij voert daartoe zeven middelen aan, waaronder de schending van art. 109 LGO-besluit – waarop de verordening is gebaseerd.31 Met betrekking tot lid 1 van deze bepaling wordt door de Rijksregering aangevoerd dat de Raad een beoordelingsfout heeft gemaakt door vast te stellen dat de invoer van rijst uit de LGO in de Gemeenschap sterk is toegenomen. Het Hof van Justitie merkt op dat de Raad terecht heeft vastgesteld dat de geïmporteerde rijst uit de LGO in de Gemeenschap gedurende de in kwestie zijnde seizoenen sterk is toegenomen van 77.000 ton in 1992/1993 tot meer dan 212.000 ton 1995/1996.32 De Raad heeft volgens het Hof van Justitie derhalve geen beoordelingsfout gemaakt met de vaststelling van de hoeveelheid toegenomen rijst. Tot slot merkt de regering van het Koninkrijk in dit kader op dat de Raad onterecht niet heeft aangetoond dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de invoer van rijst uit de LGO en de ernstige verstoring op de gemeenschappelijke rijstmarkt.33 Ook dit argument vindt geen goedkeuring bij het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie oordeelt dat de Raad met de hierboven genoemde gegevens inzake de toename van invoer van rijst uit de LGO heeft aangetoond dat er causaal verband bestaat tussen de invoer van rijst uit de LGO enerzijds en de verstoring van de communautaire markt anderzijds.34 Tot slot betoogt het Koninkrijk dat voor wat betreft de schending van art. 109 lid 2 LGO-besluit 1997 de LGO door Verordening 1036/97 in een ongunstige positie worden geplaatst ten aanzien van de ACS-staten, gezien de omstandigheid dat deze laatstgenoemden meer rijst dan de LGO kunnen exporteren naar de Gemeenschap dan de LGO.35 Dit argument slaagt evenmin, omdat volgens het Hof van Justitie nergens uit de stukken blijkt dat de uitvoering van de genoemde verordening heeft geleid tot een bevoordeling van de ACS-staten ten opzichte van de LGO.36

Ook de uitspraak Nederlandse Antillen vs. Raad van de Europese Unie37 heeft betrekking op het beroep tot nietigverklaring van Verordening 1036/97 van de Raad tot vaststelling van vrijwaringsmaatregelen ten aanzien van de invoer van rijst uit de LGO, die in het hierboven behandelde arrest tevens onderwerp van discussie was. Het beroep van de Nederlandse Antillen wordt echter niet ontvankelijk verklaard, doordat de in kwestie zijnde verzoeker volgens het Hof van Justitie niet individueel wordt geraakt door de genoemde verordening.38

Naast de verstoring van de rijstmarkt, ervoeren de lidstaten door de rechtenvrije toegang van goederen uit de LGO op grond van het LGO-besluit uit 1991 tevens een ernstige verstoring van de gemeenschappelijke suikermarkt. Het tussentijdse besluit tot herziening van het LGO-besluit uit 1991 maakte het mogelijk om vrijwaringsmaatregelen te nemen inzake de omvang van de te importeren suiker (van ACS-origine) uit de LGO. Verschillende zaken hebben zich afgespeeld over de ontwikkelingen in de gemeenschappelijke suikermarkt.

Een van deze zaken betreft Emesa Sugar vs. Commissie van de Europese Gemeenschappen.39 Emesa Sugar exporteert van origine ACS-suiker naar de Gemeenschap. Op grond van art. 108 LGO-besluit 1997 werd het mogelijk om de oorsprongcumulatie ACS/LGO voor suiker toe te laten tot een bepaalde hoeveelheid die per jaar werd vastgesteld. Emesa Sugar heeft een verzoek ingediend bij de bevoegde Nederlandse autoriteit voor aanvraag van een invoercertificaat voor 3010 ton suiker uit Aruba.40 De Nederlandse autoriteit – het Hoofdproductschap voor Akkerbouwproducten – heeft deze aanvraag voorgelegd aan de Commissie.41 De Commissie heeft deze aanvraag niet- ontvankelijk verklaard ‘omdat zij betrekking had op een hoeveelheid die de maximale hoeveelheid te boven ging’.42 Vervolgens heeft de president van het Gerecht Emesa Sugar toegestaan om voor een half jaar 7500 ton suiker in te voeren in de Gemeenschap. Na één keer deze beschikking te hebben verlengd, heeft de president besloten om een nieuwe verlenging van de beschikking aan verzoekster te weigeren. Emesa Sugar vecht deze beschikking tot weigering van verlenging aan. Zij voert daartoe aan dat de juridische grondslag van deze beschikking is gebaseerd op een onwettige Uniehandeling, te weten besluit 97/ 803 tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991. Met verwijzing naar de hierboven behandelde uitspraak Emesa Sugar vs. Raad van de Europese Unie43 verwerpt het Gerecht de middelen in deze zaak die vrijwel identiek zijn aan de middelen in Emesa Sugar vs. Commissie van de Europese Unie.44

Een ander geval inzake de communautaire suikermarkt betreft de uitspraak in Rica Foods vs. Commissie.45 In deze zaak verzoek Rica Foods – die naast Emesa Sugar de enige producent is van suiker op Aruba, en tevens de grootste producent voor wat betreft deze producten in de LGO – het Gerecht om Verordening 2423/1999 tot invoering van vrijwaringsmaatregelen ten aanzien van suiker uit de LGO nietig te verklaren. De rechtsgrondslag van deze Verordening is art. 109 LGO-besluit 1997. De Commissie betwijfelt echter in dit geval de ontvankelijkheid van het beroep van Rica Foods, omdat haars inziens Rica Foods niet individueel wordt geraakt door deze Verordening.46 Volgens het Gerecht zorgt de omstandigheid dat Rica Foods als tweede grootste producent op Aruba suiker exporteert niet zonder meer ervoor dat Rica Foods hierdoor individueel wordt geraakt.47 Om deze reden wordt het beroep van Rica Foods niet-ontvankelijke verklaard door het Gerecht.48

Opvallend aan de hiervoor behandelde uitspraken is dat alle uitspraken hetzij betrekking hebben op de nietigheid van het besluit tot tussentijdse herziening van het LGO-besluit uit 1991, hetzij op vrijwaringsmaatregelen inzake rijst en suiker die waren gebaseerd op art. 109 van het herzieningsbesluit. Belangrijk in dit kader is dat ongeveer twee maanden voor de vaststelling van het herzieningsbesluit aan de slotakte van het Verdrag van Amsterdam49 meerdere verklaringen zijn aanvaard door de Conferentie van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten. Verklaring nr. 36 heeft betrekking op de LGO. In deze Verklaring erkent de Conferentie dat Deel IV van het Verdrag aanvankelijk bedoeld was voor territoria die groot in aantal, oppervlakte en bevolking waren.50 Aan deze associatieregeling is volgens de Conferentie sinds de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag in 1958 weinig veranderd. Vervolgens merkt de Conferentie op dat er ‘nog maar 20 LGO zijn, uiterst verspreid gelegen insulaire gebieden met in totaal ongeveer 900 000 inwoners’.51 Volgens de Verklaring kampen de LGO die zijn overgebleven met een structurele achterstand vanwege de geografische en economische handicaps. Erkend wordt, derhalve, dat de bijzondere associatieregeling zoals die is opgezet in 1957 ‘niet meer geschikt is om de ontwikkelingseisen van de LGO op een doeltreffende wijze aan te pakken’.52 Dientengevolge verzoekt de Conferentie aan de Raad om de LGO-regeling tegen februari 2000 te herzien met een vierledig oogmerk:

Merkwaardig is derhalve dat nog voor de vaststelling van het LGO- herzieningsbesluit, de Conferentie bij het Verdrag van Amsterdam heeft geconstateerd dat de LGO-regeling zoals die is opgezet in 1957 niet meer aansluit bij de ontwikkelingen die de overgebleven LGO meemaken.54 Op de vraag van enkele christelijke fracties wat de inzet van het Koninkrijk zal zijn bij het nieuwe LGO-besluit van 2000 wordt door de Rijksregering geantwoord dat de inzet van het Koninkrijk zich zal richten op een ‘evenwichtig LGO-besluit waar een duurzame handelsregeling deel van uit zal maken’. Daarnaast merkt de Rijksregering op dat de nieuwe associatieregeling op lange termijn mogelijkheden dient te bieden op het sociaaleconomische domein van de Nederlandse Antillen en Aruba.55