9.2.4 Beleidsmatige betekenis van dit onderzoek

Er kunnen verschillende vragen over de beleidsmatige betekenis van dit onderzoek worden gesteld, afhankelijk van het gehanteerde perspectief en de daarmee verbonden criteria. Veel van de onvrede van politiemensen richt zich op het ontbreken van een adequate aanpak van veelvoorkomende criminaliteit (hoewel deze sterk daalt) en van de overlast veroorzaakt door veelplegers. Meer aandacht voor de aanpak van deze thema’s is gewenst. Daarbij gaat het niet zozeer om de hoeveelheid in te zetten middelen, maar eerder om de ontwikkeling van adequate werkwijzen, vaak in samenwerking met andere partijen.

Politiemensen wijzen op het gebrek aan kwaliteit en kennis binnen de politie als mogelijke oorzaak van het uitblijven van adequate strafrechtelijke reacties. Meer aandacht daarvoor ligt voor de hand. Echter dit onderzoek maakt duidelijk dat de problemen niet opgelost zullen worden door alleen extra kennisoverdracht aan politiemensen. Verdere professionalisering van de politie zou er dan ook op gericht moeten zijn onder politiemensen het besef te bevorderen van de dilemma’s die in de strafrechtspleging aan de orde zijn: tussen de instrumentele en rechtsbeschermende functie van het strafrecht, tussen law en order, en tussen een ‘harde aanpak’ en ‘positieve gedragsbeïnvloeding’. Dit betekent dat zij een scherper beeld moeten krijgen van de dilemma’s die aan het strafrecht vast zitten. Gebruik van de professionele ruimte die zij in hun werk hebben, hoort uit te gaan van een goed besef van de beperkingen van politie en justitie.

Ook voor leidinggevenden binnen de politie en voor officieren van justitie die het gezag over de opsporing hebben, levert dit onderzoek belangrijke thema’s en aandachtspunten op. Het is wenselijk dat er meer aandacht komt voor de grote onvrede die onder politiemensen bestaat over het functioneren van het strafrecht. Deze onvrede kan op den duur immers uiteenlopende ongewenste gevolgen hebben. Daarbij gaat het niet alleen om sturing op rechtmatig optreden en verbetering van kwaliteit van onder meer processen-verbaal en dossiers (zodat strafrechtelijke reacties beter aansluiten bij de verwachting), maar ook om het managen van verwachtingen. Ambities met betrekking tot het strafrechtelijk vervolg moeten realistisch blijven.

Dit onderzoek wijst er ook op dat in de relatie tussen enerzijds politie en anderzijds OM en rechters, verbeteringen nodig zijn. Ondanks de vele pogingen die reeds ondernomen zijn om de samenwerking tussen politie en OM te verbeteren, kon hier ten tijde van dit onderzoek nog veel ten goede aan veranderen. Er moet vaker en beter teruggekoppeld worden vanuit het OM naar de politie, ook bij ‘kleine zaken’ die hebben moeten wachten op beoordeling door de rechter. Gelet op het feit dat de onvrede bij politiemensen ten tijde van dit onderzoek vooral ontstond rond veelvoorkomende criminaliteit, lijkt de toegenomen sturing door de officier van justitie bij dit soort zaken via ZSM een belangrijke stap te zijn geweest. Daarnaast is het gezien de onvrede die in dit onderzoek naar voren is gekomen van belang dat de motivering bij juridische beslissingen en uitspraken duidelijker is en dat wordt uitgelegd welke afwegingen daaraan ten grondslag hebben gelegen.

De afstand tussen politie, OM en rechtspraak lijkt ook cultureel van aard. De afstand die er moet zijn in individuele zaken, maakt dat men elkaar niet altijd goed lijkt te verstaan. Rechters en officieren van justitie zouden er daarom goed aan doen periodiek een ‘stage’ te lopen op de werkvloer van de politieorganisatie. Daar zouden beide partijen wat van kunnen leren, en het zou kunnen bijdragen aan een beter besef van de onderlinge verschillen in perspectief. Ook kan worden ondervonden wat de logica, alsmede de voor- en nadelen zijn van straatkennis en street justice. Er zou veel bij gewonnen kunnen zijn als de wederzijdse beelden die men vaak van elkaar heeft, worden doorbroken en dat men elkaars professionele mogelijkheden en beperkingen kent, zodat daar in de dagelijkse praktijk beter op kan worden ingespeeld.

Onvrede over de instrumentele en morele betekenis van het strafrecht beperkt zich niet tot politiemensen. Ook binnen de rechterlijke macht zijn sommigen hier ontevreden over, al is het om verschillende redenen. Niet altijd voldoet het strafrecht aan de verwachting een heldere norm te stellen. Van de rechterlijke macht wordt echter ook verwacht de behandeling van een individuele zaak aan te grijpen voor ‘positieve gedragsbeïnvloeding’ bij de verdachte. Dat veronderstelt dat het perspectief en de werkwijze van officieren en rechters breder zijn dan minimaal nodig om een juridisch houdbare beslissing te kunnen nemen. Het bijdragen aan effectieve probleemoplossing kan zo centraal komen te staan. Ook penitentiair- en veiligheidsbeleid dienen daarop aan te sluiten en gericht te zijn op resocialisatie, ook voor die gevallen waarin een hoge strafrechtelijke sanctie misschien op zijn plaats is.

Opvallend aan de kritiek die dit onderzoek oplevert voor Packers crime control model is dat niet alleen een instrumentele, maar ook een morele functie aan het strafrecht wordt toegekend. In alle drie onderzochte groepen wordt van belang gevonden dat voor burgers duidelijk is dat het plegen van strafbare feiten niet zonder strafrechtelijke consequenties mag blijven. De afschrikkende werking van straffen wordt daarbij niet per se als instrumenteel gezien om criminaliteit tegen te gaan, maar vervult ook een symbolische functie: op expressieve wijze behoort duidelijk te worden gemaakt wat wel en niet kan. Wanneer deze symbolische functie van het strafrecht de overhand krijgt is daarvan echter een mogelijk gevolg dat ‘positieve gedragsbeïnvloeding’ wordt tegengewerkt. Daarvoor maakt het uit welke strafrechtelijke sanctie wordt opgelegd. Om die reden is het onverstandig overmatig nadruk te leggen op de symbolische betekenis van strafrechtelijk optreden. Zo laat onderzoek zien dat delinquenten significant minder recidiveren na een taakstraf dan na gevangenisstraf (Wermink e.a., 2010).

Hoe groot de claim ook is die op het strafrecht wordt gelegd om morele orde te scheppen en de samenleving veiligheid te bieden, het uitgangspunt better safe than sorry staat op gespannen voet met een rechtmatige en legitieme strafrechtspleging. Wanorde en onzekerheid worden alleen maar vergroot wanneer staat en recht niet meer als betrouwbaar worden gezien. Rechtsbescherming is een cruciaal onderdeel van de rechtsstaat.

Beleidsmatig verdient het gevoelige evenwicht tussen rechtsbescherming en de instrumentele betekenis van strafrecht voortdurend aandacht. Voor Packer staat daarbij centraal de mogelijkheid voor de verdachte om zich ten overstaan van een rechter te verdedigen. Gezien de modernisering van het Wetboek van Strafvordering is het aangewezen op het belang hiervan te wijzen. Zo wordt gedacht aan de introductie van de mogelijkheid tot het houden van een schriftelijke voorbereidingsronde (voorafgaand aan de zitting). Het voordeel daarvan is dat de inhoudelijke behandeling kan worden toegespitst op die aspecten van de zaak waarover Openbaar Ministerie en verdediging van mening verschillen of die anderszins bijzondere aandacht vragen. Echter, in het licht van het onmiddellijkheidsbeginsel zou dit enkel kunnen dienen als aanvulling op en niet als vervanging van het requisitoir, het pleidooi en het onderzoek ter zitting (vgl. Crijns, 2017). Tegelijkertijd maakt dit onderzoek duidelijk dat aandacht voor de waarborgfunctie van het strafrecht niet (zoals bij Packer) beperkt kan blijven tot de mogelijkheid voor verdachte zich te verdedigen bij een rechter.

Op verschillende manieren wordt geprobeerd de rechter(s) meer te betrekken bij de context van een strafzaak, gevolgen voor eventuele slachtoffers, de buurt en de aanpak van criminaliteitsproblemen door politie en justitie. Uit dit onderzoek kwam bovendien naar voren dat sommige rechters er zelf behoefte aan hebben hun perspectief te verbreden ten opzichte van het dossier dat aan hen wordt voorgelegd. Niet is onderzocht in hoeverre beslissingen van rechters hierdoor worden beïnvloed, maar intussen wordt wel de vraag naar het juiste evenwicht tussen due process en crime control opgeroepen. Ook beschouwen sommige rechters de advocaat bij voorkeur als degene die de waarborgfunctie van het strafrecht realiseert. Het belang van toegankelijke en kwalitatief goede rechtsbijstand wordt hierdoor nog eens onderstreept.

Dit onderzoek geeft aanleiding om te denken dat binnen de rechterlijke macht meer professionele discussie, uitwisseling en mogelijk richtlijnen benodigd zijn. Een gegeven is dat politiemensen, officieren van justitie en rechters over (ruime) beslisruimte en elk een eigen discretionaire bevoegdheid beschikken. Hoe gaan zij om met het beroep dat op hen wordt gedaan om in specifieke situaties problemen op te lossen? Hoe gaan zij om met de roep om leiderschap (vgl. Vinzant & Crothers, 1996) in morele en sociale keuzes? Er zijn vaardigheden nodig om hier op de juiste manier mee om te gaan. Dat is niet nieuw; erkenning van de verschillende perspectieven die mogelijk zijn op vragen die in de strafrechtspraktijk naar voren komen wel. Rechtsgelijkheid komt niet vanzelf tot stand en zowel uit oogpunt van de instrumentele als van de waarborgfunctie van het strafrecht lijkt het van groot belang professionele verschillen van inzicht, zoals ze zoveel uit dit onderzoek naar voren zijn gekomen, aan de orde te stellen en waar mogelijk weg te nemen. Voor politiemensen is een bron van frustratie dat gelijke gevallen soms niet gelijk behandeld lijken te worden. Ook voor verdachten moet duidelijk zijn wat ze van het strafrechtsysteem kunnen verwachten.

Vermijdbare vertraging in de opsporing en in de afhandeling van strafzaken zou voorkomen moeten worden. ZSM lijkt te helpen, onder meer doordat de betrokkenheid van het OM bij ‘kleine zaken’ is vergroot. Daaraan kan via ZSM efficiënter worden gewerkt (Kouwenhoven & Kleijer-Kool, 2016; Lindeman, 2017; Salet & Terpstra, 2017). Ook een initiatief als de ‘Verkeerstoren’ kan vermijdbare vertraging tegengaan: hierin wordt voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling door OM en rechtspraak samen nagegaan of zaken compleet zijn aangeleverd: ‘De Verkeerstoren maakt het mogelijk met een helikopterblik te kijken naar logistieke en organisatorische knelpunten en daar samen een oplossing voor te vinden.’ (Eradus, 2015)

Hoe kan de politie kwaliteitsproblemen oplossen en zorgen dat strafzaken die worden aangeleverd soepeler door de noodzakelijke procedures gaan? Een vraag die ook door dit onderzoek wordt opgeroepen is hoe het OM beter kan inspelen op ervaren problemen met de verantwoordelijkheidsverdeling: wie coördineert uiteindelijk een goede en snelle afhandeling van een zaak binnen het OM? Dit lijkt soms onduidelijkheid op te leveren, afgaand op de interviews in dit onderzoek. In organisatorisch opzicht lijkt zelfevaluatie binnen de rechtspraak slechts weinig stof tot nadenken op te leveren. Maar is het wel terecht dat geïnterviewde rechters in dit onderzoek zo weinig op te merken hebben over hun eigen organisatie en vooral oog lijken te hebben voor problemen binnen het OM? Zo vestigt dit onderzoek nog eens de aandacht op de noodzaak doorlooptijden op alle niveaus in de strafrechtspraak te beheersen, niet zodanig dat efficiëntie ten koste gaat van de noodzakelijke kwaliteit, maar zodanig dat de strafrechtspraak als maatschappelijk effectief wordt ervaren en er een acceptabele verklaring is, als zaken langer duren dan wenselijk lijkt.

Onderlinge verschillen in opvatting over hoe het strafrecht zou moeten functioneren lijken als onvermijdelijk te worden ervaren en erbij te horen. Alsof er verschillende vormen van rechtvaardigheid bestaan, tegemoetkomend aan de eisen van due process of crime control, danwel aan die van formele of materiële rechtvaardigheid (vgl. De Groot-van Leeuwen, 1991). Wat de strafrechtspleging precies doet, wordt zo minder duidelijk. Maar om vertrouwen te kunnen hebben in de rechterlijke macht, is daarbinnen een redelijke mate van overeenstemming nodig over de vraag hoe het recht op een rechtvaardige wijze kan worden toegepast. De legitimiteit van het strafrecht blijft vragen om transparante procedures, respect voor de spelregels en nadere beschouwing van de dilemma’s die erdoor worden opgeroepen. Ondanks een behoefte aan praktische oplossingen, de wens maatschappelijke normen duidelijk te bevestigen door middel van strafrecht en soms ook de vox populi te beantwoorden, blijft het belang van rechtmatigheid onverminderd groot en ook blijft een vermijdbare kans op verkeerde beslissingen onacceptabel. Hoewel het gezag van politie en justitie onder druk staat van discussies over de effectiviteit van de opsporing, doorlooptijden in het strafrecht en de sancties die worden opgelegd, zou de legitimiteit van de strafrechtspleging aan de wortel worden geraakt wanneer het strafrecht zijn regels niet zou naleven, gerechtelijke dwalingen niet uit alle macht worden voorkomen of wanneer opgelegde sancties op termijn averechts werken.