CRvB, 23-02-2012, nr. 10-2856 APPA

Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.

Appellante was met ingang van 17 februari 2003 [functie]. Daaraan voorafgaand genoot zij een uitkering krachtens de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Deze uitkering is met ingang van genoemde datum niet meer tot uitbetaling gekomen vanwege de aan het wethouderschap verbonden verdiensten. Met ingang van 23 december 2004 heeft appellante haar functie, vanwege politieke ontwikkelingen, moeten beëindigen. Aan appellante is over de periode van 23 december 2004 tot 23 december 2006 een uitkering toegekend op grond van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa).

Bij brief van 27 december 2006 heeft appellante verzocht om voortzetting van de Appa-uitkering op grond van invaliditeit als bedoeld in artikel 133a, tweede lid, van de Appa. Verweerder heeft appellante op 27 april 2006 in kennis gesteld van zijn voornemen dit verzoek af te wijzen. Appellante heeft in een brief van 5 juni 2007 haar zienswijze omtrent genoemd voornemen ter kennis van verweerder gebracht.

Bij besluit van 16 juli 2007 heeft verweerder het verzoek van appellante om voortzetting van de Appa-uitkering afgewezen. Dit besluit is gebaseerd op een medische en arbeidskundige beoordeling, leidende tot een arbeidsongeschiktheidspercentage van 18,7%, welk percentage ligt beneden het in artikel 133a, vijfde lid van de Appa genoemde percentage van 25% en op die grond niet tot voortzetting van de uitkering leidt. Daarbij is tevens besloten tot terugvordering van aan appellante uitbetaalde voorschotten over de periode van 20 december 2006 tot april 2007 ten bedrage van in totaal € 11.484,13. Appellante heeft tegen het besluit van 16 juli 2007 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 juni 2009 (bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Het bestreden besluit berust op de, aan een hernieuwde medische en arbeidskundige beoordeling ontleende, vaststelling dat appellante niet ongeschikt is te achten voor de maatgevende arbeid. Op het punt van de terugvordering is opgemerkt dat de datum van ingang van de periode waarover is teruggevorderd moet zijn 23 december 2006 in plaats van 20 december 2006, nu de reguliere uitkering van appellante eindigde op 22 december 2006.

Appellante heeft in beroep allereerst haar geschiktheid voor de maatgevende arbeid betwist. Als al van die geschiktheid moet worden uitgegaan, betekent dat naar het oordeel van appellante niet dat er geen relevante mate van arbeidsongeschiktheid zou resteren, nu de functie van wethouder een dermate specifieke functie is dat eenzelfde functie met eenzelfde beloning niet of nauwelijks op de arbeidsmarkt voorhanden is. In een aanvulling op haar beroepschrift heeft appellante zich bovendien op het standpunt gesteld dat haar een vergoeding van de kosten van het bezwaar had moeten worden toegekend, nu de beslissing op bezwaar op het punt van de afwijzing van het verzoek om voortzetting van de uitkering berust op een andere grondslag dan het primaire besluit, en in die beslissing bovendien een andere terugvorderingsperiode is aangehouden dan in het besluit van 16 juli 2007.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ingevolge artikel 133a, eerste lid, van de Appa, wordt de uitkering als bedoeld in die wet voortgezet op de voet van artikel 133b van de Appa indien de belanghebbende geheel of gedeeltelijk algemeen invalide is op de dag waarop de duur van de uitkering eindigt. Volgens het tweede lid van artikel 133a is geheel of gedeeltelijk algemeen invalide hij die als rechtstreeks en objectief vast te stellen gevolg van ziekten of gebreken geheel of gedeeltelijk niet in staat is om met arbeid te verdienen hetgeen gezonde personen, met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar hij arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan, met arbeid gewoonlijk verdienen.

De Raad stelt vast dat, naar overigens ook niet in geschil is tussen partijen, de werkzaamheden van wethouder/stadsdeelvoorzitter in dit geval de maatgevende arbeid vormen. De Raad onderschrijft de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde conclusie dat appellante voor die maatgevende arbeid niet ongeschikt is te achten. De Raad overweegt in dat verband allereerst dat appellante niet de juistheid heeft betwist van de weergave van haar fysieke beperkingen die is gegeven in een op 18 december 2006 opgestelde Functionele Mogelijkhedenlijst. De Functionele Mogelijkhedenlijst benoemt beperkingen als gevolg van stabiel knieletsel ten aanzien van lopen, traplopen, tillen en dergelijke. Met betrekking tot de vraag in hoeverre deze fysieke beperkingen een beletsel vormen voor de uitoefening van de functie van wethouder/stadsdeelvoorzitter, heeft appellante aangevoerd dat zij niet langer dan een uur aaneengesloten kan, en ook ten tijde van belang niet kon, zitten. Nu zij volgens de Functionele Mogelijkhedenlijst ten tijde van belang in staat moest worden geacht zo nodig gedurende het grootste deel van de werkdag (ongeveer 6-8 uur) te zitten, ziet de Raad niet in dat deze enkele stelling, wat daarvan op zichzelf beschouwd verder ook zij, aan haar geschiktheid voor de maatgevende arbeid zou kunnen afdoen.

Appellante heeft zich verder beroepen op psychische beperkingen. De Raad overweegt dat van dergelijke beperkingen niet alleen geen gewag wordt gemaakt in de genoemde Functionele Mogelijkhedenlijst, maar dat een in opdracht van appellante uitgevoerde contra-expertise daar evenmin melding van maakt. Een door appellante ten bewijze van bedoelde beperkingen overgelegde brief van haar psycholoog betreft, nog los van het feit dat ook uit die brief niet blijkt dat de psychische problemen van appellante daadwerkelijk hebben geleid tot ongeschiktheid om enige vorm van arbeid te verrichten, de periode vanaf 31 oktober 2007, zijnde de datum waarop de psychotherapeutische behandeling van appellante bij deze psycholoog is aangevangen. De vraag of krachtens artikel 133a van de Appa recht bestaat op voortzetting van de uitkering op grond van invaliditeit, moet echter worden beantwoord aan de hand van de mate van invaliditeit ten tijde van het aflopen van de reguliere Appa-uitkering, in dit geval dus de mate van invaliditeit op 23 december 2006. In de enkele opmerking in de genoemde brief dat het aannemelijk is dat de psychische klachten zich ook al op laatstgenoemd tijdstip hadden geopenbaard, ziet de Raad volstrekt onvoldoende grond voor de conclusie dat appellante toen niet geschikt was voor het verrichten van de maatgevende arbeid. Dit alles in aanmerking genomen valt niet in te zien dat nader medisch onderzoek op het bewuste punt, zoals appellante dat heeft bepleit en waarin volgens haar specifiek de aandacht moet worden gericht op haar belastbaarheid in relatie tot functieverzwarende omstandigheden als bijvoorbeeld werkdruk, afbreukrisico’s en eindverantwoordelijkheid ten aanzien van bestuurlijke besluitvorming, nog tot een andere conclusie ten aanzien van de geschiktheid voor de maatgevende functie zou kunnen leiden.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 9 december 2010, LJN BO9079) brengt geschiktheid voor de maatgevende arbeid, ook in het kader van de Appa, met zich dat van arbeidsongeschiktheid geen sprake is. De Raad volgt appellante niet in haar aan ’s Raads rechtspraak inzake de WAO (bijvoorbeeld: CRvB 29 oktober 2004, LJN AR5284) ontleende standpunt dat dat in dit geval anders ligt omdat hervatting in de oude functie niet mogelijk is en de maatgevende arbeid in dit geval zo specifiek is te achten dat soortgelijke arbeid met eenzelfde belasting en beloning bij andere werkgevers niet of nauwelijks voorhanden is. De omstandigheid dat benoeming in de functie van wethouder mede afhankelijk is van de verkiezingsresultaten van de politieke partij namens welke voor die functie wordt geopteerd, staat los van de mate van aanwezigheid van het werk als zodanig of van soortgelijk werk naar belasting en beloning.

Het voorgaande betekent dat verweerder terecht de aanvraag van appellante om voortzetting van de uitkering heeft afgewezen. Het beroep slaagt in zoverre niet. Met betrekking tot de terugvordering van de verleende voorschotten heeft appellante geen zelfstandige gronden aangevoerd. Dat betekent dat ook die terugvordering in rechte stand houdt.

Appellante heeft in een aanvullend beroepschrift aangevoerd dat haar een vergoeding van de kosten van het bezwaar had moeten worden toegekend. De Raad volgt niet het standpunt van verweerder dat zij deze grond te laat heeft aangevoerd. De besluitvorming inzake de door appellante gevraagde kostenvergoeding maakt onlosmakelijk deel uit van het bestreden besluit zoals dat door appellante tijdig in beroep is aangevochten. Met betrekking tot dit aspect kan haar niet afzonderlijk de beroepstermijn worden tegengeworpen. Nu appellante deze grond voldoende ruim voorafgaand aan de zitting van de Raad heeft aangevoerd, is van strijd met de goede procesorde evenmin sprake. De Raad zal de bedoelde grond dus inhoudelijk beoordelen.

Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De wijziging die in de beslissing op het bezwaar van appellante is aangebracht in de grondslag van de afwijzing van haar verzoek, houdt geen herroeping van die afwijzing in. Ook op het punt van de terugvordering van de voorschotten is naar het oordeel van de Raad van een herroeping van het besluit van 16 juli 2007 geen sprake. Op dat punt is weliswaar een kennelijke verschrijving hersteld, maar de terugvordering als zodanig is gehandhaafd. Dit betekent dat ook deze grond niet slaagt.

Appellante heeft ten slotte verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt.

In het voorliggende geval betreft het een procedure in twee instanties, te weten bezwaar en beroep (in eerste en enige aanleg). De Raad merkt daarbij de bezwaarfase als een afzonderlijke instantie aan, nu het hier gaat om een in beginsel verplichte procedure voor de behandeling van een tussen partijen bestaand geschil, die moet worden gevolgd voordat de belanghebbende dit geschil aan de rechter kan voorleggen. De redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee en een half jaar in beslag heeft genomen. Heeft - in zaken zoals deze - de totale procedure langer dan twee en een half jaar geduurd, dan moet vervolgens per instantie worden bezien of sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, waarbij de verschillende instanties in beginsel binnen de volgende termijnen zouden moeten worden afgerond: bezwaar een half jaar en beroep twee jaar. Is dan in één of meer instanties sprake van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd, dan is er een overschrijding van de redelijke termijn in de procedure als geheel.

Voor het geval van appellante betekent dit het volgende. Het bezwaarschrift van appellante tegen het besluit van 16 juli 2007 dateert van 27 augustus 2007. Vanaf die datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn meer dan vier jaren verstreken. De genoemde termijn van twee en een half jaar is dus met meer dan anderhalf jaar overschreden. De Raad stelt vast dat de behandeling in de rechterlijke fase is aangevangen met de indiening van een beroepschrift van appellante met datering 6 juli 2009 bij de rechtbank Amsterdam. De rechtbank heeft dit beroepschrift op 17 mei 2010 naar de Raad, als zijnde de in dit geval bevoegde rechter, doorgezonden. De rechterlijke fase heeft daarmee langer dan de bovengenoemde twee jaren geduurd. Deze langere behandelingsduur in de rechterlijke fase kan evenwel niet de totale overschrijding van meer dan anderhalf jaar verklaren. Daarmee is het vermoeden gerechtvaardigd dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als de rechterlijke fase is geschonden.

De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van de Awb moet worden beslist omtrent appellantes verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van de Awb merkt de Raad daarbij, naast verweerder, de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.

Aan het gegeven dat het bezwaar terecht ongegrond is verklaard, in samenhang met het onder 5.4 overwogene, verbindt de Raad de gevolgtrekking dat het beroep ongegrond moet worden verklaard en dat voor een veroordeling in de proceskosten geen aanleiding is.