Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.3.1:4.3.1 Ambtelijke bijstand

Raad zonder raadgevers? (SteR nr. 42) 2018/4.3.1

4.3.1 Ambtelijke bijstand

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De ‘Modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’1 begint met een uitvoerige behandeling van het onderwerp ‘ambtelijke bijstand’. Bij enkele artikelen wordt – naast een voorkeursversie – een alternatieve versie genoemd. Dat is bij artikel 1 van de modelverordening ook het geval:

Artikel 1. Verzoek om informatie

1. Een raadslid wendt zich tot de griffier met een verzoek om:

a. feitelijke informatie van geringe omvang;

b. inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn;

c. bijstand bij het opstellen van voorstellen, amendementen en moties of andere bijstand.

2. De informatie, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of b, wordt door de griffier, een medewerker van de griffie of op verzoek van de griffier door een ambtenaar gegeven. 3. Indien een ambtenaar twijfelt of het verzoek betrekking heeft op informatie bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of b, stelt hij de secretaris daarvan in kennis. De secretaris neemt het besluit.

4. De bijstand, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, wordt verleend door de griffier of een medewerker van de griffie. Indien de gevraagde bijstand niet door de griffier of een medewerker van de griffie kan worden verleend kan de griffier de secretaris verzoeken één of meer ambtenaren aan te wijzen die de gevraagde bijstand zo spoedig mogelijk verlenen.

Alternatief voor artikel 1. Verzoek om informatie

1. Een raadslid wendt zich tot de griffier of een ambtenaar met een verzoek om:

a. feitelijke informatie van geringe omvang;

b. inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn.

2. Indien de ambtenaar twijfelt of het verzoek betrekking heeft op informatie bedoeld onder het eerste lid, onderdeel a of b, stelt hij de secretaris daarvan in kennis. De secretaris beslist.

3. Een raadslid wendt zich tot de griffier met een verzoek om bijstand bij het opstellen van voorstellen, amendementen en moties of andere bijstand.

4. De bijstand, bedoeld in het derde lid, wordt verleend door de griffier of een medewerker van de griffie. Indien de gevraagde bijstand niet door de griffie kan worden verleend kan de griffier de secretaris verzoeken één of meer ambtenaren aan te wijzen die de gevraagde bijstand zo spoedig mogelijk verlenen.

Artikel 1, eerste lid onder a doet al direct een beroep op het interpretatievermogen van het raadslid, de griffier en de gemeenteambtenaar. Wat is immers ‘feitelijke informatie van geringe omvang’? Wat voor de één een simpele feitelijke vraag is, kan voor de ander de opmaat zijn voor een zwaarwegend politiek item. Bovendien kan een eenvoudige vraag in een gesprek met de ambtenaar al snel ontaarden in vervolgvragen, die dieper ingaan op de politiek-bestuurlijke kanten van de zaak.

Een raadslid van de oppositie vraagt informatie over de datum waarop de wegwerkzaamheden in een bepaalde wijk zullen zijn afgerond. Op het eerste gezicht een kwestie van ‘feitelijke informatie van geringe omvang’, waarover de griffier niet beschikt en daarom – conform het tweede lid van artikel 1 van de modelverordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning – het raadslid doorverwijst naar de betreffende ambtenaar. Deze antwoordt naar waarheid dat hij de precieze einddatum van het project niet weet. Het raadslid vraagt uiteraard naar de reden daarvan. Dan komt de ambtenaar in een moeilijk parket. De reden is namelijk dat onlangs duidelijk is geworden dat het project een kostenoverschrijding kent van honderd procent, waarna het college van B&W heeft besloten het project onmiddellijk stil te leggen. Als de ambtenaar dit aan het raadslid van de oppositie meedeelt, weet hij zeker dat hij zijn baas, de wethouder, in politieke problemen brengt. Als hij de waarheid niet spreekt – en dat zal op termijn zeker uitkomen – brengt hij zijn baas én zichzelf in de problemen. En als hij weigert te antwoorden, weet het raadslid dat hij ‘beet’ heeft en zal zeker verder gaan zoeken door bijvoorbeeld vragen conform artikel 169 van de Gemeentewet te gaan stellen.

Het is dus schier onmogelijk het onderscheid te maken dat in het tweede en vierde lid van artikel 1 van de Modelverordening wordt verondersteld. Een grens zou kunnen zijn dat feitelijke informatie, die op de website van de gemeente staat of rechtstreeks beschikbaar is bij een telefonisch informatiecentrum, vrij verstrekt kan worden. Maar hier is dan ook niet de tussenkomst van een reguliere beleidsambtenaar voor nodig. Als dit wel nodig is, hoort de gemeentesecretaris en – via hem – eventueel de verantwoordelijk wethouder een rol te spelen in het toekennen van ambtelijke bijstand en het aanwijzen van de ambtenaar, die deze zal verstrekken.

Het alternatieve eerste lid van artikel 1 slaat zelfs de griffier over bij het vaststellen of het verzoek zich beperkt tot ‘feitelijke informatie van geringe omvang’. Dit biedt raadsleden de permanente kans om via ‘onschuldige’ vragen te hengelen naar politiek gevoelige informatie. In de toelichting op het artikel is hierover opgenomen:

‘Het verschil tussen het eerste lid en het alternatieve (gecursiveerde) eerste lid ligt er in dat er in het eerste lid voor gekozen is om alle verzoeken om informatie of bijstand eerst voor te leggen aan de griffier. In het alternatieve eerste lid wordt de mogelijkheid geboden aan raadsleden om zich rechtstreeks tot een ambtenaar van de reguliere ambtelijke organisatie te wenden. De keuze is uiteraard aan de raad.’2

Zeker de laatste zin is juridisch onjuist. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen de zeggenschap over de ‘reguliere’ gemeenteambtenaar te beleggen bij het college van B&W. Het is dan juist niet aan de raad om hieraan voorbij te gaan. Met het scheppen van de mogelijkheid om rechtstreeks informatie op te vragen bij reguliere gemeenteambtenaren wordt de ambtenaar tot speelbal van de politiek gemaakt.3

Artikel 2. Verlenen van ambtelijke bijstand

1. Een ambtenaar verleent op verzoek van de secretaris ambtelijke bijstand aan een raadslid tenzij:

a. het raadslid niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bijstand betrekking heeft op de werkzaamheden van de raad;

b. dit het belang van de gemeente kan schaden;

c. het bijstand, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, betreft en het raadslid reeds volledig gebruik heeft gemaakt van het hem op grond van artikel 5, eerste lid, beschikbaar gestelde aantal uren ambtelijke bijstand.

2. De secretaris beoordeelt of ambtelijke bijstand op grond van het eerste lid geweigerd wordt.

3. Indien de bijstand op grond van het eerste lid wordt geweigerd deelt de secretaris dit met redenen omkleed mee aan de griffier en aan het raadslid dat het verzoek heeft ingediend.

4. De secretaris verstrekt de betreffende portefeuillehouder in het college desgewenst een afschrift van het verzoek.

5. Indien (leden van) het college informatie wensen over een verzoek om ambtelijke bijstand of de inhoud van het gegeven advies, wenden zij zich daartoe rechtstreeks tot het betrokken raadslid.

Het vierde en het vijfde lid van artikel 2 zijn in 2010 toegevoegd na het schrappen van artikel 7 van de oorspronkelijke modelverordening (het geheimhoudingsartikel, zie de algemene toelichting op de Modelverordening in § 4.3). Wat direct opvalt is dat de raad zich per verordening gaat uitspreken over de verhouding tussen college van B&W en de gemeentesecretaris (vierde lid). ‘Gezien de afstand tussen raad en college is het logisch dat desgewenst melding wordt gemaakt van het verlenen van ambtelijke bijstand’,4 zegt de toelichting, maar daar gaat de raad uiteraard niet over. Het college van B&W dient dit te regelen in de ambtsinstructie van de gemeentesecretaris. Dat onderkent de toelichting ook: ‘Het college en de secretaris kunnen afspreken in welke gevallen hiervan melding wordt gemaakt.’5

Het vijfde lid lijkt een doekje voor het bloeden na het schrappen van de geheimhoudingsbepaling uit het voormalige artikel 7. Geheimhouding opleggen aan een ten behoeve van het verlenen van ambtelijke bijstand ingeschakelde ambtenaar is niet meer mogelijk, maar de raad bepaalt hier in de verordening dat een collegelid zich bij vragen niet tot de desbetreffende ambtenaar, maar tot het betrokken raadslid moet wenden. Dat is een aardige poging om de ambtenaar uit de wind te houden, maar niet meer dan dat. De ambtenaar is verplicht om desgevraagd informatie over zijn opdracht in het kader van de ambtelijke bijstand te verstrekken aan de secretaris, de wethouder of de burgemeester. Verwijzen naar dit artikel zal hem daarbij niet helpen ook al stelt de toelichting ‘Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.’6 Het was juist nadrukkelijk de bedoeling van het schrappen van artikel 7 van de oorspronkelijke modelverordening dat de ambtenaar door zijn directe leidinggevenden wel kon worden aangesproken op de door hem verstrekte informatie en de door hem verleende adviezen.

‘De ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van zijn taak. Indien hij dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent behoudt het college dus de mogelijkheid om de ambtenaar hierop aan te spreken’,7

zegt de toelichting op artikel 2 van de Modelverordening hierover. De in 2010 ingevoegde leden vier en vijf van artikel 2 van de Modelverordening zijn dan ook wassen neuzen.

Artikel 3. Weigering verzoek ambtelijke bijstand

Indien het verzoek om bijstand van een ambtenaar door de secretaris wordt geweigerd kan de griffier of het betrokken raadslid het verzoek voorleggen aan de burgemeester. De burgemeester beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek.

Over artikel 3 van de Modelverordening zegt de toelichting het volgende:

‘Beoordeling of één van de in artikel 2 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. Artikel 3 regelt dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de burgemeester. Het ligt in de rede dat hij hierover overleg voert met de secretaris en de griffier (en indien nodig ook het betrokken raadslid). Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover de burgemeester verzoeken verantwoording af te leggen (artikel 180 Gemeentewet).’8

De vraag hierbij is op welke titel de burgemeester dit besluit zou mogen en kunnen nemen. Hij is immers niet bevoegd om besluiten te nemen over het ambtelijk apparaat van de gemeente; dat is het college van burgemeester en wethouders, waarin hij slechts één – weliswaar in een tweede stemronde de doorslaggevende – stem heeft. Het is dus onjuist dat de burgemeester in deze Modelverordening een beslissende bevoegdheid krijgt toegewezen, die hij de jure niet heeft en dat bovendien bepaald wordt dat de raad hem conform artikel 180 van de Gemeentewet hierover ter verantwoording kan roepen, terwijl hij niet de doorzettingsmacht heeft om hierin van doorslaggevende betekenis te zijn. Het adagium ‘geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid’ geldt hier onverkort.

Dit onderwerp wordt voortgezet in artikel 4.

Artikel 4. Geschil over ambtelijke bijstand

1. Indien een raadslid niet tevreden is over de door een ambtenaar verleende ambtelijke bijstand kan hiervan mededeling worden gedaan aan de secretaris;

2. Indien overleg met de secretaris niet leidt tot een voor beide partijen bevredigende oplossing leggen zij de zaak voor aan de burgemeester. De burgemeester voorziet zo spoedig mogelijk in de kwestie.

‘Ook indien – naar de mening van het raadslid – op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd: de burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor’,9

zo staat te lezen in de toelichting op artikel vier van de Modelverordening. Hier geldt hetzelfde als bij artikel 3: uiteraard kan de burgemeester een poging doen te bemiddelen, maar hij heeft geen enkel juridisch aanknopingspunt om zijn mening op te leggen aan de andere partijen. De zinsnede ‘De burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor’ is juridisch niet te onderbouwen.

Ook in het eerste lid zit een onvolkomenheid: een raadslid behoort niet rechtstreeks zijn beklag te doen bij de gemeentesecretaris. Hij heeft daar immers geen directe band meer mee. Het raadslid dient zich te wenden tot de griffier, die vervolgens met de secretaris in discussie kan gaan.

De artikelen 3 en 4 van deze Modelverordening leggen dus een verantwoordelijkheid en een bevoegdheid bij de burgemeester, die hij op basis van de Gemeentewet niet waar kan maken. Hierdoor kunnen conflicten over het al dan niet verlenen van ambtelijke bijstand of over de kwaliteit ervan niet op een juridisch bevredigende wijze worden afgedaan.

Artikel 5. Hoeveelheid ambtelijke bijstand

1. Elk raadslid heeft per jaar recht op . .. uur ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c.

Alternatief voor artikel 5

1. Elk raadslid heeft . .. keer per jaar recht op ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c.

2. De secretaris houdt een register van de verleende ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c bij, waarin per verzoek om bijstand aan de reguliere ambtelijke organisatie wordt opgenomen:

a. welk raadslid om bijstand heeft verzocht;

b. over welk onderwerp om bijstand is verzocht;

c. welke ambtenaar de bijstand heeft verleend;

d. hoeveel tijd het verlenen van de bijstand heeft gekost;

e. de reden waarom een verzoek is geweigerd.

Alternatieven voor artikel 5 tweede lid

(2) De secretaris houdt in een register bij hoeveel uren per jaar een raadslid gebruik maakt van ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c.

(2) De secretaris houdt in een register bij hoeveel verzoeken om ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c een raadslid per jaar doet.

Artikel 5 van de Modelverordening is bedoeld voor het binnen de perken houden van de verzoeken om ambtelijke bijstand. De vraag is in hoeverre het opleggen van een beperking binnen de verordening juridisch houdbaar is, aangezien de wettekst daar niet in voorziet. Voor het voorkomen van misbruik kan dit artikel echter wellicht wel gebruikt worden.

De rol van de secretaris is hier ingewikkeld. Opnieuw legt de gemeenteraad een verplichting op aan de gemeentesecretaris, terwijl de raad geen zeggenschap meer heeft over de secretaris. Bovendien zou het veel meer voor de hand liggen als de griffier deze registers zou bijhouden. De griffier is immers verantwoordelijk voor de processen en procedures van de gemeenteraad en alle verzoeken die op basis van artikel 1, lid 1 onder c worden ingediend lopen sowieso via de griffier. Daarnaast kan een raad ervoor kiezen om het aantal beschikbare uren te verdelen op basis van een begrotingspost ten behoeve van ambtelijke bijstand. Ook hier zou de griffier – die immers het raadsbudget beheert – veel beter toezicht op kunnen houden.

In de toelichting op artikel 5 van de Modelverordening wordt geen verklaring gegeven voor de keuze voor de gemeentesecretaris in plaats van de raadsgriffier. Waarschijnlijk is dat ook hier nog wordt gehandeld in de geest van het oorspronkelijke wetsvoorstel (met een door de raad benoemde secretaris en een facultatieve griffier) en niet conform de uiteindelijke Wet dualisering gemeentebestuur.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.