3.5.1 Samenvatting en conclusies

Tweehonderd jaar parlementaire geschiedenis laat de navolgende rechtsgronden van accijnzen zien:

Deze rechtsgronden zijn algemene rechtsgronden, dat wil zeggen rechtsgronden die voor accijnzen in het algemeen gelden. Zij zijn afgeleid van de ratio’s waarmee de accijnzen gedurende de afgelopen 200 jaar door Regering en Staten-Generaal zijn gemotiveerd.

De specifieke rechtsgronden, dat wil zeggen de rechtsgronden die typisch aan de accijnzen afzonderlijk zijn verbonden, zijn de navolgende:

De rechtsgronden zijn niet alleen gerelateerd aan het bestaan van een accijns, maar ook aan het voortbestaan, aan tariefsverhogingen, aan het uitblijven van een tariefsverhoging, aan de indexering van tarieven, aan een tariefsverlaging dan wel aan de afschaffing van een accijns. Daar waar de alcoholaccijnzen worden genoemd, worden daarmee alle accijnzen van alcoholhoudende dranken bedoeld, zoals de bieraccijns, de gedistilleerdaccijns en de wijnaccijns. Onder de energiebelasting worden de accijnzen van minerale oliën begrepen en met name ook de benzineaccijns. De wateraccijnzen is de verzamelnaam voor de belasting op leidingwater en de grondwaterbelasting. Tot de verzamelnaam brandstoffenaccijnzen behoren alle accijnzen van brandstoffen, zoals de turfaccijns en de kolenaccijns. Aan de dagbladaccijns, de koffieaccijns en de theeaccijns ontbreken specifieke rechtsgronden.

De accijnzen zijn in hoofdzaak opbrengstbelastingen waarmee belastingdruk wordt verschoven van de grondslagen arbeid en ondernemen naar de grondslag milieu en volksgezondheid. Wat betreft de effecten van accijnsmaatregelen in relatie tot de rechtsgrond laat de wetgever zich in het politieke besluitvormingsproces leiden door de, op basis van die rechtsgrond, beoogde en verwachte werking van die maatregel.

Dat proces vindt doorgaans plaats aan de hand van evaluaties ex ante, beredeneerde inschattingen van de te verwachten effecten op basis van onder meer kennis van markten, sectoren, economische ontwikkelingen, doelgroepen en prijselasticiteiten van de vraag naar de betreffende bemoeigoederen, uitkomsten van onderzoekingen van adviesorganen, zoals de planbureaus, onderzoeksinstelling in de marktsector, specifiek ingestelde onderzoekscommissies en werkgroepen, zoals de vergroeningscommissies, belangenorganisaties, rapportages van instellingen van de EU en andere intergouvernementele organisaties, en inzichten in publicaties in de literatuur, maar ook op basis van overtuiging en zeker weten van achtereenvolgende bewindspersonen van volksgezondheid. Bij de totstandkoming van de EB en diverse verhogingen van de wegverkeerbrandstofaccijnzen werd is met behulp van studies ex ante informatie verzameld over de verwachte effecten. In welke mate accijnzen en accijnsverhogingen bijdragen aan vermindering van het verbruik van alcohol, energie, tabak, verpakkingen en water wordt ex ante nauwelijks gekwantificeerd. De invloed van prijsmaatregelen is moeilijk te scheiden van de invloeden van andere maatregelen ter vermindering van bepaald verbruik zoals voorlichtingcampagnes, andere regelgeving en zelfregulering.

Er worden in kwalitatieve termen richtingen aangegeven waarin de besluitvorming bij voorkeur zou moeten plaatsen.

Voor evaluaties ex post, dat wil zeggen empirisch en econometrisch onderzoek naar de werkelijke effecten van genomen maatregelen, moeten langere perioden kunnen worden overzien. Als een nieuwe accijns in werking is gekomen of een accijnstarief verhoogd, en vervolgens wordt vastgesteld dat de endogene ontwikkeling van de accijnzen beter of slechter uitvalt dan geraamd, behoeft dat niet alleen het effect van de betreffende accijnsmaatregel te zijn. Een effect is ook dat de inkomensontwikkeling en de economische ontwikkelingen beter of slechter dan verwacht zijn uitgevallen. De EB, diverse verhogingen van de wegverkeerbrandstofaccijnzen en de GWB waren onderwerp van evaluaties ex post.

De realisering van aanvankelijk met een maatregel beoogde doelstellingen en ex ante geraamde effecten, zijn volgens de bewindslieden moeilijk empirisch aan te tonen.

Vaak zijn de mogelijkheden voor een evaluatie ex post van de economische effecten beperkt, omdat het lastig is de effecten van een maatregel te scheiden van effecten van andere maatregelen of andere effecten die het gevolg zijn van gewijzigde omstandigheden, zoals conjuncturele ontwikkelingen en andere maatregelen die nadien zijn ingevoerd. Achteraf is dus niet altijd meer te traceren wat precies het effect van de genomen maatregel en dat van andere omstandigheden is geweest. Wel kan daaraan steeds een kwalitatieve duiding worden gegeven. Zo wordt in 2006 in het kader van de evaluatie van de belastingherziening 2001 een evaluatie ex post nog niet mogelijk geacht, omdat de periode voor zo’n evaluatie te kort is: de effecten van een verandering van de energieprijzen strekken zich immers uit over een reeks van jaren, waarbij de energieprijs door meer factoren wordt bepaald dan alleen de heffing en wordt de vraag naar energie niet alleen door de energieprijs bepaald, maar ook door factoren als economische groei. Wel bevestigt het CPB in dat kader dat de onderzoeken ex ante goed in lijn liggen met bevindingen in de literatuur en dat de uitkomsten van onderzoek uit 1997 eerder een onderschatting dan een overschatting vormen van het effect van de EB op de energievraag en daarmee op de emissies naar het milieu.

Nevendoelstellende motieven zijn tot aan de ‘90-er jaren van de 20^e eeuw vaak juist niet gebruikt omdat het regeringsbeleid dan te duidelijk een hybridisch karakter zou krijgen. Er moet wel verbruik worden afgeremd, in verband met de volksgezondheid, energiezuinigheid en verkeerscongestie, maar niet te veel, in verband met de schatkist. Hogere tarieven die de accijnzen metterdaad reële gedragsveranderende vermogens zouden geven, gaan ten koste van de opbrengst, dat wil zeggen – zoals de Commissie accijnzen het formuleert – ten koste van het door de bewindslieden beoogde optimum. Dit geldt voor de meeste accijnzen die gezien hun bescheiden tarief nauwelijks regulerend kunnen werken en welke primair een zuivere opbrengstfunctie hebben. Accijnzen zijn er dus niet voor het milieu, maar door het milieu.

Kwalitatieve termen en duidingen geven de richtingen aan waarin naar verwachting de beoogde effecten van voorgenomen maatregelen het best kunnen worden gerealiseerd en naar de politieke krachtsverhoudingen van dat moment het meest gerechtvaardigd worden geacht. De aldus gewezen richtingen spelen nog een andere rol. Kamerleden laten zich in hun stemgedrag vanuit hun eigen achtergronden mede leiden door de nevenwerkingen van de accijnzen, ook al geeft de indiener van het wetsvoorstel aan, dat zij er primair zijn om opbrengsten te genereren.

In het voor de burger waarneembare politieke besluitvormingsproces valt eerst het voornemen de overheidsinkomsten te doen toenemen en wanneer een accijnsmaatregel aan de orde is een verwachting over een daarmee beoogd gedragseffect (bijvoorbeeld minder roken, minder drinken, minder autorijden, minder vliegen, minder water verbruiken, of goederen anders verpakken). Vervolgens wordt beslist over het aandeel van de belastingen in die toeneming. Voorts wordt uit diverse alternatieven doorgeëxerceerd welke concrete maatregelen naar de gegeven omstandigheden de voorkeur verdienen boven andere, zulks nadat intussen is komen vast te staan wat de totale omvang moet zijn. Het gaat dan nog niet over de rechtsgrond van de maatregel, maar over de vraag of de ene mogelijkheid wellicht minder schadelijk of meer opportuun is dan de andere ofwel of de ene maatregel misschien op dat moment politiek beter scoort of meer verantwoord moet worden geacht dan de andere. De bij dit afwegingsproces gebezigde argumenten leiden ten slotte tot een voorstel met formuleringen die voldoende aanspreken en overtuigend moeten zijn om de door de regering gemaakte keuzen uit de verschillende voorliggende alternatieven te rechtvaardigen.

Vol realisme is nog altijd de analyse van Van der Poel (1927): ‘de geschiedenis der belastingheffing leert, n.l. deze waarheid, dat de rechtsgrond der heffing in den regel eerst wordt opgespoord en verklaard, nadat eene belasting reeds lang in werking is.

Het is de nood der schatkist, die tot het heffen van nieuwe belastingen doet besluiten.

De van oudsher om haar vindingrijkheid vermaarde fiscus gevoelt telkens intuïtief waar de benoodigde gelden het minst bezwaarlijk materieel, het meest practisch fiscaal-technisch, zijn te halen, hoe zij, zonder productie en verkeer, handel, landbouw en nijverheid meer dan volstrekt noodig is te schaden, zonder kapitaalvorming en spaarzin meer dan noodzakelijk aan te tasten, zich die gelden kan verschaffen. Schiet haar inzicht daarbij te kort, dan sterft zoodanige belasting binnen korteren of langeren tijd een natuurlijken of gewelddadigen dood. Zóó zal het ook zijn met het maken van winst uit overheidsbedrijven. Zóó ging het ook en zal het ook in de toekomst gaan, met de onderdeelen van het samenstel van heffingen, dat het onderwerp dezer studie uitmaakt, met de accijnzen’.1 Wij zijn dat op voorhand met Van der Poel zeer eens.

Ook na publicatie van Van der Poel’s analyse (1927) is nog dikwijls een patroon aan te treffen waarbij politici nog vele jaren later aan een belastingmaatregel aanvullende motiveringen toedichten. Dat is ook gebeurd bij de inkomstenbelasting (IB) en de energiebelasting (EB). Die zijn in 1892 respectievelijk 1996 primair geïntroduceerd voor een rechtvaardiger verdeling van lasten respectievelijk energiezuinigheid; pas later is het budgettaire motief een rol gaan spelen. De inkomstenbelasting wordt thans gekenmerkt door een robuuste overdaad aan pragmatisme en behoefte aan stabiele belastingopbrengsten.2

Ten slotte moet uit de hoofdstukken 2 en 3 worden geconcludeerd, dat de stelling van Nauta dat met accijnzen geen gedrag kan worden veranderd (1997) niet juist kan zijn.