5.5.1 Bestedingensturend vermogen

Aan de vaststelling – met inachtneming van de Europese minimumaccijnstarieven – van de omvang van de nationale accijnstarieven kunnen de lidstaten niet alleen budgettaire overwegingen ten grondslag leggen, maar ruimschoots ook ratio’s zoals milieubescherming, energiebesparing, volksgezondheid, landbouwbeleid, het risico van fraude en ontduiking, werkgelegenheid, het niveau van de tarieven in de andere lidstaten, en niet in de laatste plaats de goede werking van de interne markt.1

De minimumaccijnstarieven hebben naast het budgettaire oogmerk tot doel de tariefsverschillen tussen de lidstaten te verkleinen. De desondanks nog steeds grote tariefsverschillen tussen de lidstaten resulteren in verstoringen van de mededinging, omleiding van handelsstromen met om louter fiscaal gewin op gang gebracht grensoverschrijdend winkelen en tanktoerisme, dat ook al vóór de instelling van de interne markt op relatief grote schaal plaatsvond. De tariefsverschillen waren een van de belangrijkste oorzaken van grensoverschrijdend winkelen en tanken en zijn dat gebleven.

De aankoop van bier, wijn en tabaksproducten in België en Frankrijk door inwoners van het VK is na het instellen van de interne markt opvallend toegenomen. Het merendeel van deze goederen wordt binnen de in de Accijnsrichtlijn vastgestelde hoeveelheden voor eigen particulier verbruik naar het VK en Ierland overgebracht, hetgeen wijst op een positief gevolg van de instelling van de interne markt. De keerzijde van deze ontwikkeling is echter, dat een deel ervan binnen het VK en Ierland illegaal worden doorverkocht.

De tariefsverschillen tussen de lidstaten zijn terug te voeren op enerzijds het ontmoedigen van drink- en rookgedrag, dat een opwaarts effect heeft op de tarieven, en anderzijds de omstandigheid dat wijn en tabak in sommige lidstaten belangrijke landbouwproducten zijn met een neerwaarts effect op de tarieven.

De communautaire accijnzen van alcoholhoudende dranken en tabakswaren zijn door de gemeenschapswetgever gemotiveerd met de ratio’s van (1) de goede werking van de interne markt ‘waarvan de kenmerken analoog zijn aan die van een binnenlandse markt’2, (2) een gezonde mededinging tussen de verschillende categorieën alcoholhoudende dranken en tabakswaren, waartoe gemeenschappelijke definities en minimumtarieven noodzakelijk worden geacht3, (3) de reële waarde van de accijnstarieven, en – vanuit de bredere doelstellingen van het EG-verdrag – met (4) de ratio van de bescherming van de volksgezondheid.4 Volgens het HvJ EG kan het doel van bescherming van volksgezondheid op passende wijze worden nagestreefd door een verhoogde accijns, die het beginsel van vrije prijsvaststelling onaangetast laat.5

De accijnzen van alcoholhoudende dranken vormen een instrument om overmatige consumptie te ontmoedigen met als gevolg dat zich minder problemen voordoen die verband houden met drankmisbruik en minder sprake is van alcoholgerelateerde schade. Het accijnsregime biedt de lidstaten een ruime armslag om overwegingen van volksgezondheid in hun fiscaal beleid te integreren. Moet, aldus de EC (1995), de alcoholaccijns een langetermijnrol spelen bij de vermindering van de totale alcoholconsumptie en de internalisering van maatschappelijke kosten van alcoholmisbruik en alcoholgerelateerde maatschappelijke schade, dan is indexering van de minimumtarieven aan de inflatoire ontwikkelingen een minimaal vereiste.6

De wijnaccijns blijft vanuit de optiek van het landbouwbeleid omstreden. Het minimumtarief van nihil voor wijn7 wordt door de wijnproducerende lidstaten niet alleen als een historisch-culturele aangelegenheid beschouwd omdat wijn in die lidstaten nimmer of slechts in zeer geringe mate met accijns belast zijn geweest, maar ook als een noodzakelijke begeleidende maatregel ter bevordering van evenwicht binnen de marktordening wijn.

Tabakswaren zijn schadelijk voor de gezondheid van de gebruiker en van iedereen in zijn omgeving, aldus de EC; de accijnzen zijn een belangrijk onderdeel van de prijzen van alcohol- en tabaksproducten, die de drink- en rookgewoonten dempen.8 De EC vermeldt in haar verslag (1995) aan de Raad en het EP over de accijnstarieven, dat met betrekking tot sigaretten een strikte toepassing van het drempelpercentage van 57% het gevaar inhoudt dat de verschillen tussen de nationale accijnstarieven zouden worden vergroot in plaats van verkleind. Met betrekking tot sigaretten en shagtabak wordt in het verslag opgemerkt dat de situatie aanleiding geeft tot omvangrijke fraude, maar dat de oorzaak hiervan niet uitsluitend van fiscale aard is.9 Die oorzaak ligt in een gebrekkige handhaving van de douanevoorschriften aan de buitengrenzen en moeilijkheden met de toepassing van de douaneregelingen. Dit probleem is door de EC onderkend (1995), ter oplossing waarvan concrete maatregelen zijn voorgesteld de voorschriften en het toezicht op de naleving daarvan aan te scherpen.10 In een vervolgverslag (1998) bepleit de EC een technische aanpassing die de lidstaten grotere flexibiliteit toestaat bij de toepassing van minimumtarieven als oplossing voor het ‘57%-probleem’ en in de minimumtarieven rekening te houden met de inflatie.

De communautaire energiebelasting is naast de ratio het vergaren van opbrengsten uitgebreid gemotiveerd met duurzame ontwikkeling, milieubescherming11, energiebesparing 12 en inkomensneutrale verschuiving van lasten op arbeid en ondernemen naar energiebesparing en milieubescherming ter bevordering van de werkgelegenheid.13 De EC schrijft in haar voorstel: ‘Het voorstel impliceert niet de invoering van een nieuwe belasting maar de vaststelling van een communautaire kaderregeling voor de belasting van energieproducten die het mogelijk maakt de nationale fiscale stelsels te herstructureren en de doelstellingen van het werkgelegenheids-, milieu, vervoer-, en energiebeleid te verwezenlijken en daarbij één van de voornaamste communautaire verworvenheden te respecteren: de interne markt. (...) het is bovendien de eerste concrete maatregel op communautair niveau die tot doel heeft de Lid-Staten fiscale instrumenten te bieden die passen in het milieu- en werkgelegenheidsbeleid’.14 Met dit voorstel heeft de EC voor het eerst haar fiscaal-strategische beleid in een wetsvoorstel omgezet dat een geïntegreerd deel uitmaakt van het vertrouwenspact voor de werkgelegenheid. De EC heeft dit vertrouwenspact in oktober 1996 aan de Raad voorgelegd. Het is door de Europese Raad van Dublin goedgekeurd.15 Het voorstel biedt een coherent fiscaal kader voor de energiesector, gebaseerd op de versterking van de internemarktbeginselen, dat de lidstaten in staat stelt hun milieu- en vervoersbeleid met inachtneming van de internemarktbeginselen te realiseren. Het biedt de lidstaten de mogelijkheid hun belastingstelsels ‘werkgelegenheidsgunstiger te herzien’ door gelijktijdig met de invoering van het nieuwe gemeenschappelijke energiebelastingstelsel de belastingen en sociale premies op arbeid te verlagen.16

Anno 1997 is sprake van ‘een wildgroei van nationale belastingen, die, vanwege hun uiteenlopende toepassingsgebieden, berekeningswijze of tarieven, een bedreiging vormen voor de eenheid van de interne markt en de liberalisering van de energiemarkten met name op het gebied van aardgas en elektriciteit’.17 De lidstaten belasten energieproducten, vooral derivaten van minerale oliën, op zeer uiteenlopende wijze.

Het Economisch en Sociaal Comité (ESC) noemt de EB een economisch stuurinstrument voor het milieubeleid met de verplichting om redenen van fiscale neutraliteit de op de factor arbeid geheven belastingen en premies navenant te verlagen.18

De interne markt biedt de mogelijkheid voor een inkomensneutrale herstructurering van de nationale belastingstelsels ter ondersteuning van de werkgelegenheid en het milieu.19 Verder hebben de lidstaten de ruimte om een aan de nationale context aangepast energiebeleid te voeren20 en mogen zij de gedifferentieerde tarieven en vrijstellingen conjunctuurafhankelijk of op grond van sociale of milieuoverwegingen toepassen.21 De communautaire EB dient in de eerste plaats de verdere optimalisering van de goede werking van de interne markt en de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautaire beleid in andere sectoren.22 Energieprijzen zijn cruciaal voor het communautaire energie-, vervoer- en milieubeleid.23 Hiertoe is het nodig op communautair niveau te werken met minimumtarieven en een minimumbelastingdruk voor energieproducten. Verschillen tussen de door de lidstaten toegepaste nationale belastingtarieven kunnen nadelig blijken voor de goede werking van de interne markt. Met de communautaire minimumtarieven worden die verschillen kleiner.24