4.11.1 Samenvatting en conclusies

‘Het nieuwe systeem lijkt veel op het bestaande Nederlandse systeem. Ik prijs mij daarmee gelukkig. Het resultaat is voor burgers simpel en voor het bedrijfsleven is het goed uitvoerbaar. Per saldo verdwijnen er regels en controles. Ik doel nu op de douaneformaliteiten. Er zal voortaan sprake zijn van minder regels voor en controles op het intracommunautaire verkeer.’1

drs. M.J.J. van Amelsvoort,

Staatssecretaris van Financiën,

23 december 1992

Het Europese accijnsregime verplicht de lidstaten accijns te heffen van alcoholhoudende, energie- en tabaksproducten. Deze belastingobjecten zijn in de Accijnsrichtlijn en haar zes uitvoeringsrichtlijnen nauwkeurig voor communautaire toepassing gedefinieerd.

Van de vier essentialia van belastingheffing kan alleen de definiëring van het belastingobject door de beugel van het internemarktbeginsel. De andere drie, de belastingplicht, de verschuldigdheid van de accijns, en bovenal het tarief, zijn in de Accijnsrichtlijn en haar zes uitvoeringsrichtlijnen voor een goede werking van de interne markt zodanig ontoereikend gedefinieerd, dat een groot aantal bepalingen niet in overeenstemming met de interne markt zijn. Na veertien jaren interne markt is de accijnsharmonisatie nog altijd slechts beperkt tot productdefinities en minimumtarieven, die de ruimte laten voor de bestendiging van enorme tariefsverschillen tussen de intussen 27 lidstaten die ertoe noodzaken structuren met het karakter van in- en uitvoerregels in stand te houden om iedere schatkist aan zijn trekken te laten komen, alsof er geen interne markt bestaat. Omdat de invulling van begrip belastingplichtige, de heffing, de invordering en de tarieven nationale aangelegenheden zijn, bestaan binnen het accijnsregime forse verschillen in toepassing van regels en tarieven die niet passen in de internemarktgedachte en in strijd zijn met internemarktbeginsel.

Zoals in de eindconclusie in hoofdstuk 5 meer precies wordt uiteengezet, zijn vrijwel alle kenmerken van de Nederlandse accijnzen terug te vinden bij de Europese accijnzen, ook het uitgangspunt dat geen accijnsheffing zal plaatsvinden van eerste levensbehoeften, en de communautaire minimumtarieven geven de lidstaten de ruimte om het accijnsinstrument in tijden van nood tot het uiterste in te zetten om de uitgaven voor het behoud van de staat te dekken. Het Europese accijnsregime kent echter één grote deficiëntie: uit hetgeen in hoofdstuk 4 op basis van de Accijnsrichtlijn en haar zes uitvoeringsrichtlijnen is onderzocht, beschreven en geconstateerd kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de communautaire accijnzen binnen de interne markt niet neutraal zijn. Omdat de neutraliteit van belastingheffing niet in de Accijnsrichtlijn en haar uitvoeringsrichtlijnen is geregeld, doch rechtstreeks in het EGverdrag, wordt alvorens deze conclusie definitief te trekken in hoofdstuk 5 onderzocht hoever de reikwijdte van het neutraliteitsbeginsel zich uitstrekt en hoe het HvJ EG het neutraliteitsbeginsel hanteert bij het pareren van de open einden van de Europese accijnsregelgeving. Ook komen daar het opbrengstgenererende vermogen en het bestedingensturende vermogen van de Europese accijnzen aan de orde. Daarna worden aan de hand van de vijf criteria de eindconclusies getrokken.

De zes specifieke uitvoeringsrichtlijnen bevatten reeksen algemene verplichte en facultatieve vrijstellingen en verlaagde tarieven alsmede lidstaatspecifieke facultatieve vrijstellingen en verlaagde tarieven. De lidstaten kunnen gebruik maken van vele vrijstellingen en verlaagde tarieven en daarvan wordt op zeer verschillende wijzen gebruik gemaakt. Door de minimumharmonisatie bestaan tussen de lidstaten enorme tariefsverschillen waardoor de communautaire accijnzen binnen de interne markt niet intern neutraal zijn. Omdat bovendien de heffing en de invordering plaatsvindt naar de nationale heffings- en invorderingswetgeving en daardoor per definitie tussen de lidstaten verschillen in heffing en invordering bestaan, wordt de aneutraliteit van de accijnzen binnen de interne markt alleen maar versterkt. Frappant is dat stelsels als het steunregime, het douaneregime en de vele stelsels op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wel zo zijn vormgegeven, dat die in iedere lidstaat gelijk uitwerken.

Het doel van de Accijnsrichtlijn is, het bevorderen van de goede werking van de interne markt op het gebied van de accijnsheffing. De interne markt is gedefinieerd als een ruimte zonder binnengrenzen waarbinnen het vrije verkeer van goederen en diensten plaatsvindt als ware die ruimte het binnenland van een staat (internemarktbeginsel), welke een onontbeerlijke voorwaarde is voor het bestaan van een douane-unie waarin het vrije verkeer van goederen is gewaarborgd.2 Desondanks is slechts voor het particuliere verkeer van accijnsgoederen, het verkeer zonder handelsdoeleinden, het binnenland van de Gemeenschap het ijkpunt voor de accijnsheffing.

De accijnsheffing van particuliere aankopen vindt plaats in de lidstaat van verkrijging en blijft aldaar eindheffing. Dit verkeer omvat de aankoop door particulieren van accijnsgoederen voor eigen persoonlijk verbruik, die door hen persoonlijk worden vervoerd naar de lidstaat waar zij ingezetene zijn. Door het vereiste de goederen persoonlijk te vervoeren is deze magere toepassing van het internemarktbeginsel nog smaller dan vóór de instelling van de interne markt; volgens het toentertijd vigerende accijnsregime waren persoonlijke goederen die in het kader van een verhuizing naar een andere lidstaat werden overgebracht en kleine verzendingen tussen particulieren vrijgesteld in de lidstaat van invoer. Voor het verkeer van accijnsgoederen met handelsdoeleinden geldt het internemarktbeginsel niet. In dit verkeer is het ijkpunt voor de accijnsheffing niet het binnenland van de Gemeenschap, maar de lidstaat van bestemming van de goederen (bestemmingslandbeginsel). Dit is dezelfde situatie als vóór de instelling van de interne markt per 1 januari 1993. Vanwege het ontbreken van een gemeenschappelijke schatkist, wordt de accijns met toepassing van het bestemmingslandbeginsel geheven door de fiscale autoriteit van de lidstaat van bestemming van de goederen, de lidstaat waar de goederen geacht worden te worden verbruikt. De accijns vloeit in de schatkist van die lidstaat. Het minimumgeharmoniseerde accijnsregime is geheel gemodelleerd rond de externe neutraliteit met algehele veronachtzaming van de interne neutraliteit van belastingheffing die binnen een interne markt behoort te bestaan. Deze fundamenteel verkeerde vormgeving van het accijnsregime is een gevolg van het onderlinge wantrouwen van de lidstaten de accijnsopbrengsten bij het ontbreken van een communautaire fiscale autoriteit onderling te verrekenen. Naast deze praktische ongedaanmaking van het internemarktbeginsel zijn er nog veel meer bepalingen die onbestaanbaar zijn op een binnenmarkt.

Ook minimumtarieven met de daarbij per definitie behorende tariefsverschillen tussen lidstaten, verleggingsregelingen, fiscaal vertegenwoordigers, afwijkende rekeneenheden, keuzemogelijkheden voor nationale en communautaire merkstoffen, reservoirregelingen en de verschillende inzet van fiscale merkstoffen en teruggaafregelingen zijn onbestaanbaar in een interne markt. Deze verschillen tussen de lidstaten zijn onverenigbaar met de interne markt, omdat die linksom of rechtsom steeds ergens leiden tot een binnengrenseffect. Het slechten ervan is een basisvereiste voor een goede werking van de interne markt voor accijnsgoederen.