2.16.1 Draagkracht

‘In algemeenen zin, Mijnheer de Voorzitter, is het juist dat deze heffingen geen rekening houden met het draagvermogen van hen, die ze zullen moeten opbrengen, maar dat is met elke accijnsheffing het geval, en dat is ook met elk invoerrecht het geval, dat als een accijnsheffing werkt. (…) Dat is dus een eigenschap in het algemeen aan accijns eigen’1

dr. H. Colijn,

minister van Financiën, 12 maart 1924

Zoals gezegd, werken accijnzen zakelijk en generiek. Accijnzen kunnen geen rekening houden met individueel draagvermogen en subjectieve omstandigheden van degenen op wie de lasten ervan worden afgewenteld.2 Hoewel het inkomen veelal wordt beschouwd als de meest geschikte draagkrachtmaatstaf, is bestedingsvermogen een gelijkaardige maatstaf.3 Uit de bestedingen wordt de aanwezigheid van inkomen afgeleid.4 ‘Die veel geld verteert moet gehouden worden als veel te kunnen opbrengen’, aldus Gogel (1820), die vervolgt: ‘en wanneer hij maar niet beperkt wordt in de keuze der voorwerpen welke hij genieten wil, kan hij zich minder over de lasten, welke op hun genot gelegd zijn, beklagen’.5 De gegoede draagt volgens minister Van Doorn (1853) meer aan de schatkist bij omdat hij door zijn meerdere draagkracht meer verteert: ‘De accijnsen bedragen meer naar gelang van de meerdere vertering die men maakt, en het is in deze discussie reeds opgemerkt door een geacht afgevaardigde uit Utrecht (den heer van Goltstein), dat men zich niet bedriegt, wanneer men stelt, dat de meer gegoeden ook de meeste verteringen maken’.6

Accijnzen van goederen en diensten met een bovengemiddelde inkomenselasticiteit kunnen de progressiviteit van draagkrachtheffingen flankerend ondersteunen.

Het gebruik van bepaalde vervoermiddelen te land, te water en in de lucht, huishoudelijke apparaten, elektronische apparatuur, alcoholhoudende dranken en tabaksproducten bevatten elementen van draagkracht en welstand. Hoewel accijnzen met de draagkrachtratio moeilijk zijn te rechtvaardigen in ontwikkelde samenlevingen met alomvattende progressieve inkomstenbelastingen, menen Hofstra-Niessen (2002) terecht, dat de accijnzen door de keuze van de grondslagen en de maatstaven van heffing met welstand rekening houden, zij het op ruwe wijze7, en vormen, aldus Pierson (1881), de verteringsbelastingen, waartoe de accijnzen behoren, ‘de hoeksteen van het beste stelsel’: ‘Het groote voordeel der verteringsbelastingen is hierin gelegen, dat zij, mits goed geregeld, zich voegen en plooien naar de individueele gesteldheid’.8

Draagvermogen is volgens Pierson (1881) via een belastingstelsel het best aanspreekbaar als correctief: ‘Nadat men de zakelijke belastingen zoo goed mogelijk overeenkomstig haar eigenaardig karakter heeft geregeld, kieze men zijn uitgangspunt in het belasten van verteringen en voege men als correctieven, als aanvullingsmiddelen, andere heffingen aan de verteringsbelastingen toe’.9 Anderen, zoals Cort van der Linden (1887) en het Tweede-Kamerlid Fleskens, formuleren het bouwen van een gemengd belastingstelsel vanuit de draagkrachtbelastingen: ‘De progressieve draagkracht die aan alle individuen gemeen is, wordt door de progressieve belasting gelijkmatig belast. De individueele afwijkingen moeten door andere middelen worden verevend.

Bovenal door verteringsbelastingen’.10 Fleskens (1932), de grote promotor achter de invoering van de omzetbelasting in 1933, acht de omzetbelasting en de accijnzen bij uitnemendheid geschikt om de IB aan te vullen en te corrigeren. De IB tracht de draagkracht te benaderen aan de hand van ieders inkomen, de verbruiksbelastingen aan de hand van ieders uitgaven.11

Van der Poel (1928) meent, dat de IB niet het inkomen als geheel treft, doch slechts verschillende inkomsten, zodat bepaalde inkomsten door deze belasting onaangeroerd blijven.12 Om met alle verschillende, individuele omstandigheden van de burger rekening te houden, acht oud-minister Van Gijn (1929) het nodig belastingen te heffen ‘die eenige kans geven de fouten, die de IB op het punt van “vragen van gelijke offers” nu eenmaal steeds zal maken, eenigszins te corrigeeren. (...) Hiertoe geven de verteringsbelastingen gelegenheid, al zal daarbij van een cijfermatige nauwkeurigheid, als de IB oppervlakkig gezien schijnt te geven, in het geheel geen sprake zijn’.13

Hulst (1932) ontwaart corrigerende reciprociteit tussen de inkomstenbelastingen en de verbruiksbelastingen.14 Dergelijke belastingen kunnen op zichzelf uitstekende diensten bewijzen.15 Ook volgens Bok (1888) is belastingheffing naar de draagkracht der burgers alleen te bereiken door een veelheid van belastingen, waaronder accijnzen.16 Accijnzen drukken op bestedingen en appelleren aan bestedingsdraagkracht, doch doelmatigheid en uitvoerbaarheid beperken de mogelijkheden van verfijning en progressie. De loon- en inkomstenbelasting lijken hiervoor beter geschikt. Indirecte belastingen kunnen echter – zeker via accijnzen – het draagkrachtbeginsel en de noodzaak van selectiviteit tot gelding brengen. Zij die vinden dat alleen het inkomen de draagkracht bepaalt, overschatten inkomenspolitieke instrumenten. Bovendien letten zij slechts op één zijde van de markt: het aanbod. In de mate en in de aard waarmee aan de vraagkant van de markt bestedingen plaatsvinden, manifesteert zich evenzeer draagkracht.17 Sommigen achten ‘de hernieuwde introductie van het

“draagkrachtprincipe” in een zakelijke heffing een fiscaal onding‘ (1981), met name ook, omdat de bijzondere verbruiksbelasting op personenauto’s (BVP) en de bijzondere verbruiksbelasting op motorrijwielen (BVM) proportionele belastingen zijn waardoor bereikt wordt dat degene die een duurder exemplaar aankoopt automatisch een aanzienlijk groter bedrag moet neertellen.18

Minister Treub (1915) wijst er in zijn Grondslagenontwerp op, dat de tabaksaccijns al met een tarief van 10% van de kleinhandelsprijs geheel naar draagkracht zou drukken.19 Wanneer het motief is belastingen te verhogen naar draagkracht, moeten volgens minister Van Gijn (1916) de accijnzen daarbij worden betrokken, omdat bepaalde accijnsgoederen zoals bier niet tot de eerste levensbehoeften behoren en de bestedingen aan dergelijke goederen meerdere bestedingsdraagkracht impliceren: ‘Nu is bier een artikel, waarvan de grootste vrienden zeggen dat het niet bepaald noodig is, en dat toch in breede kringen der bevolking wordt gebruikt. Daarom heeft die verteringsbelasting dit voor, dat zij bij een betrekkelijke lage tax een groot bedrag kan opbrengen’.20 De accijnsdruk is, aldus de bewindsman, niet degressief als de heffing wordt toegespitst op het verbruik van dergelijke specifieke goederen die niet tot de eerste levensbehoeften behoren.21

Thans wordt algemeen aangenomen dat accijnzen wel degressief zijn, dat wil zeggen dat de druk ervan afneemt naarmate het inkomen toeneemt. Het deel van het inkomen dat niet wordt gespaard, maar geconsumeerd neemt af naarmate het inkomen stijgt.22 Een accijns met een progressief tarief is volgens minister Colijn (1923) slechts een vergissing of een landbouwsteunmaatregel, ‘waardoor aan het beginsel eener gezonde heffing geweld is aangedaan’. De neutraliteit van de heffing valt bij een progressief tarief moeilijk te waarborgen.23 De meergegoede draagt volgens minister Van Doorn (1853) meer aan de schatkist bij, omdat hij door zijn meerdere draagkracht meer verteert.24 Veelal zijn zij de zwaarste verbruikers.25 Rechtsgronden en tariefstellingen van de accijnzen moeten worden bezien in het licht van een verantwoorde, rechtvaardige verdeling van lasten. Het is een algemeen aanvaarde opvatting dat die verdeling niet alleen behoeft te worden bewerkstelligd door middel van draagkrachtbelastingen zoals de IB. Algemene verbruiksbelastingen, zoals de omzetbelasting, en bijzondere verbruiksbelastingen, zoals de accijnzen, kunnen daartoe mede dienen.26