2.19.1 Accijnsdifferentiaties en staatssteun

‘Een accijns dient naar zijn aard, als regel, nu eenmaal niet tot bescherming van bepaalde bedrijven.’1

dr. H. Colijn,

Minister van Financiën, 1926

Nederland heeft geen traditie op het gebied van protectionistische handelspolitiek.

Van oudsher is Nederland een vrijhandelszone. Minister Treub meent in zijn Grondslagen van het stelsel van ‘s Rijks belastingen (1915), dat een protectionistische handelspolitiek voor bepaalde landen onder bepaalde, omstandigheden rationeel en aanbevelenswaardig kan zijn. Maar dat geldt dan alleen voor grote landen die op weg zijn van een overwegende agrarische economie naar sterke geïndustrialiseerde bedrijvigheid.

Steun aan de industrie door een beschermende tariefpolitiek, kan in zulke landen onder die omstandigheden geraden zijn, totdat zij haar doel heeft bereikt. Oogmerk van de protectie dient steeds te zijn ‘dienzelve zoo spoedig mogelijk overbodig te maken’, maar de ervaring heeft, aldus Treub genoegzaam geleerd, ‘dat de krukken van het protectionisme, overal waar men eenmaal geleerd heeft daarop te steunen, nog langen tijd in gebruik blijven, nadat de nijverheid in staat zou zijn op eigen beenen te staan’.2 Nederland past geen beschermende handelspolitiek.

Minister Betz (1863) heeft per 1 mei 1863 een einde gemaakt aan nog bestaande verschillen in accijnsheffing van goederen van binnenlandse en buitenlandse herkomst: ‘hecht men aan het woord »accijnsen” de beteekenis van belastingen op het verbruik, welke zoowel van de van buiten ‘s lands ingevoerde als van de gelijksoortige binnen ‘s lands voortgebragte belaste artikelen moeten geheven worden, dan is hetgeen op het vreemde fabricaat meer wordt gelegd dan op het binnenlandsche, onder welke benaming dan ook, niets anders dan een beschermend regt’, aldus de bewindsman.3

Een jaar eerder was het thuismarktbeschermende karakter van de invoerrechten al goeddeels verlaten. Er werd overgegaan op een stelsel van invoerrechten met als doel in de eerste plaats het stelsel van bescherming prijs te geven en, door verlaging en in sommige gevallen opheffing van het daarbij geheven invoerrecht, geleidelijk te komen tot een zo vrij mogelijk ruilverkeer. In de tweede plaats worden de invoerrechten die om budgettaire redenen moesten blijven voortbestaan, gecontinueerd met een laag tarief en het karakter aangemeten van een verbruiksbelasting.4

Tot aan mei 1863 is het accijnsinstrument ook dienstbaar aan thuismarktbescherming.

Dat gebeurt meestal met behulp van tariefsdifferentiaties en bovenmatige afschrijving ofwel teruggaaf van accijns bij uitvoer. Protectie heeft fundamentele nadelen. De tegenstanders laten zich door de jaren heen herhaald horen, zoals het Tweede-Kamerlid De Bordes (1833): ‘Ik ben geen vriend van het stelsel eener geforceerde bescherming van inlandsche industrie door het belemmeren van den invoer van buitenlandsche producten. Het geeft slechts aanleiding tot represailles, en de eene natie de voortbrengselen van den grond van andere natiën uitsluitende of derzelver invoer belemmerende, zoude daaruit van lieverlede een stilstand in den ruilhandel ontstaan, welke iedere natie binnen de grenzen van haren eigenen grond zoude insluiten, om zich slechts met eigene producten te vergenoegen, een stelsel, dat vooral in dit land van de verderfelijkste gevolgen zoude zijn’. De Bordes kan zich maar één soort inbreuk op dit uitgangspunt voorstellen: ‘Maar zo dit al eens hier eene uitzondering mogt kunnen gedoogen, het zoude moeten zijn tot instandhouding of wel tot uitbreiding des verbruiks van het inlandsch fabrikaat’. Zo ook het Tweede-Kamerlid Beelaerts van Blokland (1833): ‘Maar ik ben er verre af, om den turf als inlandsch product zoo zeer te willen beschermen; met uitzondering van de hooge veenen, welker afgravingen voordeelig zijn voor den landbouw en die daarom ook bij deze wet zeer weinig worden bezwaard, ben ik van gevoelen, dat de verveeningen niet zoo zeer behooren te worden aangemoedigd’.5

Accijnsheffing mag geen invloed hebben op de allocatie van bestedingen, dat wil zeggen op de keuzen van degenen die zich goederen en diensten aanschaffen. Volgens De Bordes (1833) moet een accijns ‘een accijns blijven en niet tevens strekken tot een beschermend regt voor het eene bezwaard onderwerp tegenover het ander, of hij wijkt af van zijne bestemming en legt aan den verbruiker een last op, niet geëvenredigd aan dien, welken de consumateur van het beschermde onderwerp voldoet’.6

Volgens Appelius (1819) zijn dreigende verstoringen van het vrije goederenverkeer door belastingheffing te minimaliseren met behulp van eenduidig geformuleerde wetten waarin doorzichtige heffingssystematieken worden geregeld die alleen ruimte laten voor solide uitvoering zonder dat de handel enigerlei belemmering ontmoet.7

De maatregelen van Betz (1863) hebben het oogmerk dat de accijnsheffing het beginsel van het vrije goederenverkeer ongemoeid laat.8 In wezen wordt met zijn maatregelen het fiscaal discriminatieverbod avant la lettre afgekondigd. Met dat verbod wordt beoogd te voorkomen dat belastingen binnenlandse goederen en goederen uit andere landen door middel van tariefsdifferentiaties ongelijk behandelen. De accijnsheffing mag de invoer uit of de uitvoer van goederen naar andere landen niet zwaarder treffen dan de goederen van eigen binnenlandse bodem, waarmee de externe neutraliteit van de binnenlandse belastingdruk op goederen uit andere landen en soortgelijke binnenlandse goederen wordt gewaarborgd.9 Om een einde te maken aan de steun aan de suikerindustrie op buitenlandse markten door middel van hogere restituties bij uitvoer van suiker dan er binnenlands op geheven was, worden de maatregelen van Betz (1863) op dit onderdeel aangevuld met en het Suikerverdrag 186510, dat de heffing van de suikeraccijns in België, Engeland, Frankrijk en Nederland moet harmoniseren in het belang van een meer vrije markt voor suiker. De staatssteun steekt echter na de Frans-Duitse oorlog van 1870-1871 de kop weer op. Met de Suikerconventie 190211 behoort de staatssteun voor de suikerindustrie in Europa via de lidstatelijke suikeraccijnzen tot het verleden.12

Toch is ook nadien nog de bescherming in de Nederlandse tarieven niet geheel afwezig, aldus minister Treub (1915): ‘Wanneer van de zijde van voorstanders van een beschermende handelspolitiek wordt in het midden gebracht, dat ons tarief ook thans geen consequent doorgevoerd vrijhandelstarief is, kan dat gereedelijk worden toegegeven.

Maar wie – gelijk ondergeteekende – zich bij deze gewichtige aangelegenheid niet laat leiden door abstract theoretische overwegingen, maar louter en alleen door zijn opvatting omtrent hetgeen voor ons land door zijn geschiedenis en zijn ligging en daarmede door de lijn van ontwikkeling zijner welvaartsbronnen, als algemeene grondslag van handelspolitiek is aangewezen, zal zich daarover niet warm maken’.13

Minister Van Gijn schetst de bescherming van het binnenlandse brouwerijbedrijfsleven (1916): ‘Er heeft al zijn levensdagen een protectie van de bierindustrie bestaan, maar ik heb al gezegd, voor het lichtere was de protectie ƒ 2,18, voor het zwaardere slechts nagenoeg ƒ 1,50 per H.L. Nu wordt dit niet veranderd. De protectie wordt voor de lichtere nog grooter, maar voor de zwaardere bieren blijft zij vrijwel zooals zij was.

Ik heb gezegd: die was vroeger ƒ 1,50, nu wordt zij ongeveer ƒ 1,60. Het staat niet absoluut vast, omdat dit afhangt van de zwaarte van het bier’.14

Iedere praktische politiek, ook iedere handelspolitiek heeft onvermijdelijk een element van opportunisme. Strenge consequentie en opportunisme verdragen zich echter slecht, aldus Treub (1915). Een weinig bescherming is wat hem betreft selectief geoorloofd. Ter illustratie geeft Treub enkele voorbeelden, waaronder deze: ‘Ook behoeft hij geen enkele overwinning op zich zelven te behalen om tegenover de invoering van een tabaksaccijns en de verhooging van den bieraccijns, de invoerrechten op sigaren en sigaretten en op buitenlandsch bier zoodanig te verhoogen, dat de binnenlandsche sigaren- en sigarettenfabrieken en de binnenlandsche bierbrouwerijen daarin, als compensatie voor het nadeel dat de accijnsheffing haar brengen zal, tevens eenige bescherming vinden tegenover hare buitenlandsche concurrenten’. Treub schroomt evenmin het fiscale instrument in te zetten ter versterking van het bedrijfsleven: ‘ook door middel van de belastingwetgeving den Nederlandschen ondernemingsgeest indirect te steunen’.15

Een algemeen protectionistisch tarief helpt Nederland volgens Treub niet. De van oudsher gevolgde vrijhandelspolitiek is Nederland opgelegd door zijn ligging aan zee en aan de monding van belangrijke Europese rivieren. Deze eeuwen gevolgde politiek heeft niet nagelaten op de richting van ontwikkeling der takken van ons volksbestaan haar stempel te drukken. Nederland is door zijn ligging voorbeschikt geweest om vrachtvaarder en commissionair te worden ten behoeve van andere voor de handel minder gunstig gelegen landen. Dit is niet aanstonds met volle bewustheid geschied.

Voelend en tastend is men daartoe gekomen. Doch allengs heeft niet alleen onze handel, maar ook onze nijverheid zich aan de toestand beter weten aan te passen en daarvan beter partij weten te trekken, aldus Treub: ‘Door van handelspolitiek te veranderen en in het protectionistisch concert te willen meeblazen, nadat die aanpassing, welke sedert jaren is begonnen, zich allengs duidelijker heeft afgeteekend, zou Nederland de goede vruchten daarvan moedwillig wegwerpen’. Ook voor het werkloosheidsvraagstuk is een protectionistische handelspolitiek geen oplossing. De meest overtuigde protectionist zal, aldus Treub, moeten inzien, dat industrie en handel zoveel mogelijk vrijheid van beweging moet worden gelaten. Protectie kan onder zekere omstandigheden de nijverheid helpen bij de exploratie van het afzetgebied in het land zelf. Voor verovering van buitenlandse afzetgebieden werkt zij alleen belemmerend.16

Het bestemmingslandbeginsel brengt mee, dat bij uitvoer de met accijns belaste goederen het land van herkomst belastingschoon verlaten, dus zonder dat daarop nog accijns drukt: ‘Accijnsen zijn belastingen op de consumtie, en moeten als zoodanig bij den uitvoer der voortbrengselen, waarop zij drukken, worden teruggegeven’17, aldus minister Van Bosse (1850). Voor accijnsgoederen die worden overgebracht naar een derde land geldt het uitgangspunt dat op deze goederen geen accijns meer mag rusten.

Daarom heeft uitvoer doorgaans plaats rechtstreeks vanuit het stelsel van onderling verbonden belastingentrepots, het stelsel van de schorsing van de accijns18, maar ook kunnen accijnsgoederen vanuit de verbruikssfeer worden gebracht naar een derde land of daaraan voorafgaand naar een douane-entrepot of naar een plaats voor douaneopslag, met het doel dat die accijnsgoederen niet in Nederland zullen worden verbruikt en daarop dan ook geen accijns meer drukt. In deze laatste gevallen is voorzien in restitutie ofwel teruggaaf van accijns. Deze teruggaaf bij uitvoer of intracommunautaire overbrenging wordt verleend voor accijnsgoederen die zijn geplaatst onder een communautaire douaneregeling met als bestemming een derde land.19 Zolang de restitutie niet overschrijdt hetgeen van de uitgevoerde of intracommunautaire overgebrachte goederen al dan niet rechtstreeks is geheven20, vormt de restitutie geen inbreuk op het fiscaal discriminatieverbod of ongeoorloofde steun, maar de toepassing van het bestemmingslandbeginsel dat er voor zorgt dat slechts geheven wordt van het verbruik in het binnenland.