1.1.1 Verantwoording onderzoeksmethode

‘De accijnzen zijn in de wetenschap en in de politiek een verwaarloosd terrein.’1

prof. dr. A.J. van den Tempel,

24 februari 1977

Zolang er geschreven bronnen bestaan en ook al ver voordien, worden op diverse bestuurlijke niveaus accijnzen geheven. Tegenwoordig maken zij deel uit van het politiek-bestuurlijk economisch instrumentarium en dragen zij voor zo’n 10% bij aan de belastingopbrengsten in de EU. Hun corrigerend vermogen als prijsinstrument wordt in het politieke proces nog altijd gemeden. De fiscale vakpers besteedt nauwelijks aandacht aan deze eigenzinnige belastingvariant.2

Volgens Van den tempel (1977) zijn de accijnzen in de wetenschap en in de politiek een verwaarloosd terrein en volgens Van Amelsvoort (1992) bestaat er over de accijnzen helemaal geen theorie. Dat komt, aldus Van Amelsvoort, door het karakter van de accijnzen. Die belasten het verbruik van goederen en diensten die zorgvuldig op opbrengstgenererend vermogen zijn geselecteerd, die de burger zich algemeen en met regelmaat aanschaft en waarvan hij zich het gebruik niet spoedig ontzegt. De basis van accijnsheffing bestaat aldus uit prijsinelastische goederen: genotmiddelen (alcoholhoudende dranken en tabaksproducten), luxegoederen (personenauto’s en motorrijwielen) en eerste levensbehoeften (energieproducten en water). De accijnsheffing van andere eerste levensbehoeften (brood, vlees, zout, zeep en dagbladen) zijn in de 19^eeeuw afgeschaft. Zij nestelen zich in het afwentelingsproces onzichtbaar in de prijzen van die goederen en diensten en zijn vanuit dat verborgene als prijsinstrument vrijwel ongemerkt werkzaam als bevorderaar van spaarzaamheid in bestedingen aan die goederen en diensten. Hierdoor hebben zij bij de burger een solide draagvlak van gezonde aversie. Bovendien zijn de accijnzen in essentie doelmatig en doeltreffend; zij worden tegen lage kosten geheven. De economische handboeken prijzen de accijnzen (en de omzetbelasting) als de meest doelmatige belastingen.

Het voorliggende onderzoek betreft de accijnzen, de bijzondere verbruiksbelastingen, geheven op landelijk niveau of ooit geheven op landelijk niveau. Het huidige regime van de accijnzen in de Gemeenschap is vastgelegd in de Accijnsrichtlijn met haar zes uitvoeringsrichtlijnen.3 Er zijn communautaire accijnzen en niet-communautaire, nationale accijnzen. De communautaire accijnzen zijn de accijnzen die in EGverband zijn geharmoniseerd. Dat zijn er drie: de accijnzen van alcohol-, energie- en tabaksproducten. Meteen al wijzen wij op een markant onderscheid: de accijnzen van alcoholhoudende producten en die van tabaksproducten treffen louter genotsmiddelen; de accijnzen van energieproducten treffen productiegrondstoffen en eerste levensbehoeften. De niet-communautaire accijnzen zijn de accijnzen die niet in EG-verband zijn geharmoniseerd en alleen binnen de afzonderlijke lidstaten autonoom worden geheven. Voor Nederland zijn dat de accijnzen van alcoholvrije dranken (ook wel frisdrankenaccijns genoemd), de belasting op personenauto’s, bestelauto’s en motorrijwielen (BPM), de pruimtabaksaccijns, de snuiftabaksaccijns, de assurantiebelasting, de wateraccijnzen (de belastingen op grondwater en leidingwater), de verpakkingenbelasting (Vkb) en de vliegbelasting (Vgb), nietcommunautaire accijnzen van verpakkingsmaterialen en luchthavenvertrekdiensten.

De Accijnsrichtlijn vormt de basis van de heffing van de accijnzen in de lidstaten van de EU. Alle lidstaten zijn gehouden om de bepalingen van de Accijnsrichtlijn in hun nationale wetgeving te implementeren. De richtlijn bevat een communautair begrippenkader dat in alle lidstaten eenvormig uitgelegd en toegepast moet worden.

Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG) is in hoogste aanleg verantwoordelijk voor de uitleg van de Accijnsrichtlijn en haar zes uitvoeringsrichtlijnen.

In de Nederlandse wetgeving is de Europese accijnsregelgeving, dat wil zeggen de Accijnsrichtlijn, de bijbehorende Europese wetgeving en de vereiste aanvullende nationale wetgeving niet erg overzichtelijk geïmplementeerd in de Wet op de accijns (Wa) en in de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). De Wa en de Wbm bevatten een strak geregeld stelsel voor de heffing van de Europese accijnzen. De Wa omvat de Europese accijnzen van alcoholhoudende, energie- en tabaksproducten. De Wbm omvat ook de communautaire accijnzen van energieproducten, en daarnaast ook nog de nationale wateraccijnzen: de BOL, de GWB, de Vkb en de Vgb. De Europese accijnzen in de Wbm, de EB en de KB, leunen wat de heffing ervan betreft zwaar op de heffingssystematiek van de accijnzen in de Wa. Het zou niet misstaan zowel de Europese accijnzen als de nationale accijnzen, die wat hun vormgeving en werking betreft ook aan strikte kaders van het Europese accijnsregime moeten voldoen, overzichtelijk in één heffingswet, de Wet op de accijns, te bundelen.4

Gegeven het nadrukkelijke Europese karakter van de in dit onderzoek centraal staande belastingen, wordt bij de behandeling van de problematiek steeds de Accijnsrichtlijn en haar zes satellietrichtlijnen tot uitgangspunt genomen en staat de rechtspraak van het HvJ EG ook centraal in dit onderzoek. Niettemin zal blijken dat de nationale rechtspraak waardevolle inzichten over de accijnzen genereert, omdat de nationale rechters in toenemende en belangrijke mate toepassers van Europees recht zijn geworden. Omdat de parlementaire geschiedenis van de nationale accijnswetgeving, de rechtspraak en de eeuwenoude doctrine van waarde zijn voor het voorwerp van onderzoek, komen deze dan ook nadrukkelijk aan de orde. Het gaat dan in het bijzonder om gevallen waarin de Accijnsrichtlijn de nationale wetgevers de ruimte laat voor een eigen invulling.

Het onderzoek wordt gedragen door een viertal inspiraties: 1. de hiervoor geciteerde uitspraken van Van den Tempel (1977) en van Van Amelsvoort (1992), 2. de oproep van het Tweede-Kamerlid Van Dis tot meer aandacht voor de accijnzen (1977), 3. de aanbeveling van de Vereniging voor Belastingwetenschap om een grondig onderzoek naar de rechtsgronden van de accijnzen te laten plaatsvinden (1981), en 4. de stelling van Nauta bij diens proefschrift dat accijnsverhogingen geen gedrag veranderen (1997).