2.13.1 Beïnvloeding van bestedingen

‘Bij de bestudering van het maatschappelijk effect van de heffing van verbruiksbelastingen moet bijzondere aandacht worden besteed aan de invloed van de heffing op de prijsvorming.’1

dr. F.H.M. Grapperhaus, Staatssecretaris van Financiën,

1968

Zoals gezegd is het primaire doel van belastingheffing het innen van collectieve middelen om overheidsuitgaven te financieren. Tegelijkertijd beoogt de wetgever soms met een belastingmaatregel, als nevengeschikt of secundair doel, tevens een bepaalde sturing van gedrag ten behoeve van energiezuinigheid, waterbesparing en minder roken en drinken. In het algemeen gesproken zal elke belasting zowel middelen genereren als een zeker effect hebben op niet-fiscale beleidsterreinen. Het is daardoor mogelijk bij de afweging of een bepaalde belasting ingevoerd of verhoogd moet worden, ook de afgeleide gedragseffecten een rol te laten spelen.

Afgeleide effecten kunnen door de keuze van de grondslag van een belasting en differentiaties van de tarieven beoogd worden. Zolang het tarief niet zodanig hoog wordt vastgesteld dat de beoogde gedragsreacties er toe leiden dat de grondslag praktisch verdwijnt, is sprake van een combinatie van een budgettaire opbrengst en een nagestreefd afgeleid effect. In dat opzicht is het onderscheid tussen een belasting waarbij het genereren van opbrengsten voorop staat, en een bestedingssturende belasting die primair niet-fiscale doeleinden dient, voornamelijk theoretisch. Naast het rechttoerechtaan heffen van accijnzen ten behoeve van ‘s lands schatkist, heeft accijnsheffing tegelijkertijd vanzelf het voordeel dienstig kunnen zijn bij het bevorderen van spaarzaam, zuinig of gezond gedrag, vaak, zoals met betrekking tot de ontmoediging van het gebruik van tabak en van de bestrijding van drankmisbruik, tezamen met andere maatregelen dan prijsmaatregelen. Een ander bijkomend voordeel is dat er externe kosten van vervuiling, verspilling en ongezond gedrag door middel van accijnsheffing in de prijzen van de daaraan gerelateerde goederen en diensten tot uitdrukking komen, ter meerdere bewustwording van de consument en de producent. Bij het ramen van belastingmaatregelen worden gedragseffecten conform begrotingsregels buiten beschouwing gelaten. Deze effecten worden wel in de algemene macro-economische doorwerking automatisch in aanmerking genomen.2

Bewindslieden van Financiën staan in het algemeen terughoudend tegenover het gebruik van het fiscale instrumentarium voor niet-fiscale doelen. De reden daarvoor is dat aan het gebruik van het fiscale instrumentarium naast belangrijke voordelen ook nadelen verbonden kunnen zijn, waaronder lagere opbrengsten, hogere nalevingskosten, en het niet neerslaan van de effecten waar die volgens de doelstelling wel behoren neer te slaan.3 Voorts moeten belastinginstrumenten met een stimulerende rol aan het Europese staatssteunregime voldoen en blijken. De steunregels blijken met regelmatig een belemmering te vormen voor specifieke belastingmaatregelen met de rechtsgrond duurzame ontwikkeling. Het nut van inzet van het fiscale instrumentarium ten behoeve van niet-fiscale doelen moet bij elk voorstel afzonderlijk overwogen worden.

Accijnzen trekken de aandacht vanwege hun al dan niet bedoelde bestedingensturende werking. In het politieke krachtenveld is het steeds behendig laveren om het optimale evenwicht te vinden tussen belastingopbrengst en minimale gedragseffecten.

Een te hoog tarief kan een sector doen kwijnen.4 Een gering effect voor de burger kan voor de schatkist al een groot belang zijn.5 Ook raken hoge tarieven aan de maatschappelijke acceptatie. Ingrijpende belastingmaatregelen kunnen stuiten op maatschappelijke of bestuurlijke weerstand.6 Kostprijsstijgingen voeren tot beperkingen van de reële bestedingen, dat wil zeggen tot negatieve bestedingseffecten.

Al in de 19^e eeuw is de wetgever zich ervan bewust dat accijnzen het vermogen hebben bepaalde bestedingen te beïnvloeden tegen de laagste maatschappelijke kosten en om vernieuwing van productieprocessen te bevorderen.7 Om deze redenen wordt aan sociaal-economische effecten van de accijnzen op de prijsvorming steeds bijzondere aandacht besteed.8 Op de goederen die de accijnsheffing treft, werkt zij waardeverminderend en diefstalgevaar- en fraudedrukverhogend.9 Bij uitstek leent de sigarettenmarkt zich voor de ontwikkeling van illegale handel.10

Vanwege dit spectrum en de ermee gemoeide belangen is de Raad van State van opvatting, dat nieuw in te voeren belastingen en wijzigingen in bestaande heffingswetten met verdergaande effecten dan alleen budgettaire, behoren te worden opgenomen in afzonderlijke wetsvoorstellen, opdat die dan op adequate wijze kunnen worden behandeld.11

Een accijns heeft een onweerlegbaar muterend effect op consumptie en productie.12 Het zakelijke en generieke karakter van de accijnzen maakt dat de heffing globaal en met een zekere ruwheid verloopt.13 Zo heeft de benzineaccijns niet het vermogen selectief te werken tussen zinvol en minder zinvol gebruik, tussen woonwerkverkeer en recreatieve doeleinden14 of iets te doen aan de positie van gehandicapten met een auto.15

Accijnzen werken steeds in de richting van een bepaald goed of dienst of een bepaalde doelgroep.16 De tariefstelling wordt in de eerste plaats bepaald door de benodigde middelen en zo nodig vervolgens door de wenselijke beïnvloeding in de samenstelling van de bestedingen. Zo behoort de tabaksaccijns tot de instrumenten om het roken te ontmoedigen. De tabaksaccijns verzet zich niet tegen een aanwending als instrument om het roken in het algemeen of van de meer schadelijke tabaksproducten te beperken. Slechts wanneer het volksgezondheidsbeleid een krachtiger maatregel vergt, is een algeheel rookverbod het meest effectief.

Tegen accijnsheffing die varieert naargelang de schadelijke bestanddelen van tabaksproducten, staan volgens de wetgever geen principiële belemmeringen in de weg.17 Maar het zou dan toch niet mogen voorkomen, dat tabaksproducten zo zijn gedefinieerd, dat sigaretten die in het geheel geen tabak bevatten (kruidensigaretten voor astmapatiënten of als hulpmiddel bij het stoppen met roken) toch in de accijnsheffing worden betrokken.18

De generieke werking van accijnzen kan welvaartsverliezen veroorzaken voor degenen wier verbruiksgedrag geen maatschappelijke schade oproepen, terwijl het schadelijke gedrag van anderen daarmee niet onder afdoende controle staat. De inzet van het accijnsinstrument moet daarom ondersteunend worden gezien aan, dat wil zeggen bij voorkeur gepaard gaan met flankerende maatregelen, gericht op de probleemgroepen zoals jongeren en verslaafden, in geval van bijvoorbeeld roken en drinken.

Zoals hiervóór al is vastgesteld, worden accijnsverhogingen, naar het Tweede-Kamerlid Beckers-De Bruijn (1981) het treffend formuleert, ‘zuiver vanuit budgettaire overwegingen verdedigd, maar zij kunnen wel degelijk een consumptiebeïnvloedend effect hebben. Bij voorbeeld als het om vruchtesappen gaat, willen wij ook dat consumptiebeïnvloedend effect’.19 Volgens Beckers-De Bruijn is een voldoende groot prijsverschil tussen alcoholhoudende dranken en alcoholvrije dranken vanwege het bestedingseffect dat daarvan uitgaat in het belang van de volksgezondheid. Ook minister Hoogervorst van Volksgezondheid (2005) is deze mening toegedaan en stelt voor surtaxes te leggen op de alcoholaccijnzen die de jeugd moeten weghouden van de alcopops, de mixdranken.20 De wetgever is, zoals vaker in de politieke besluitvorming plaatsvindt, onderling verdeeld. Een meerderheid van de Tweede Kamer meent, dat een verhoging van de accijns van premixen van 345% niet zal leiden tot minder consumptie van alcohol door jongeren, zodat ‘s ministers voorgestelde verhoging geen doorgang vindt.21

Volgens de staatssecretaris kunnen accijnzen een effectief onderdeel vormen van beleid gericht op terugdringing van automobiliteit. Door de variabele kosten van mobiliteit te verhogen via de accijns op brandstof en tegelijkertijd via de motorrijtuigenbelasting (MRB) de vaste lasten te verlagen, kan de groei van het autogebruik worden afgeremd. Op langere termijn zal ook het rekeningrijden een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen van de fileproblematiek en er tevens toe leiden dat de prijs van autogebruik dichter aansluit bij de maatschappelijke kosten.22

De effectiviteit van de inzet van kostprijsverhogende belastingen als instrument van milieu-, energie- en verkeers- en vervoersbeleid is sterk afhankelijk van het doel en de omstandigheden waaronder dergelijke doelen worden nagestreefd, alsmede van de prijselasticiteit van het accijnsgoed. Sturing van bestedingen kan een absolute beperking van het verbruik van een product dan wel een beperking van de groei van het verbruik ervan inhouden.

Wanneer sturing van bestedingen mede tot doel van de belastingheffing wordt gemaakt, kan spanning optreden tussen de budgettaire doelstelling van de accijns en de bestedingensturende doelstelling. Gebleken is, dat bij concurrerende brandstofsoorten een budgettair-neutrale tariefdifferentiatie een effectieve benadering kan zijn. Ongelode benzine heeft zijn plaats op de markt kunnen verkrijgen door een tariefdifferentiatie in de accijns van benzine ten nadele van gelode benzine, maar toch vooral door toepassing van voortschrijdende technologische inzichten. Bij deze soort van regulering is sprake van ten minste twee voor de gebruikers gelijkwaardige alternatieven, maar uit een oogpunt van duurzame ontwikkeling ongelijke goederen. Een relatieve verhoging van de prijs van het minder gewenste product roept substitutie op ten gunste van het alternatieve duurzame product. Als een prohibitieve accijns geheven wordt, waarvan de opbrengst nadert tot nihil, is de beoogde gedragsverandering, de ontwijking van de accijns – door een kopersstaking – geslaagd.