CRvB, 23-01-2003, nr. 00/6337 AW

De Raad gaat voor zijn oordeelsvorming uit van de volgende feiten.

Gedaagden waren [naam functie] bij de gemeente 's-Hertogenbosch. Voor de uitoefening van hun functie gebruikten zij regelmatig hun privé-auto, waarvoor zij op grond van de Rechtspositieregeling gemeente 's-Hertogenbosch een vaste maandelijkse vergoeding ontvingen die steeds voor een periode van drie jaar werd vastgesteld op basis van de geschatte jaarlijks te rijden kilometers (hierna: de oude regeling). Deze vergoedingsbasis werd, rekening houdend met vakantie, verlof, ziekte en bijzondere feestdagen, afgeleid uit rittenstaten die de betrokken ambtenaar eenmaal per drie jaar gedurende zes maanden invulde. Indien zich een belangrijke wijziging voordeed, kon de vergoedingsbasis tussentijds opnieuw worden vastgesteld. De kilometervergoeding bedroeg laatstelijk f 0,60.

Bij besluit van 27 december 1997 heeft appellant de oude regeling met ingang van 1 maart 1998 vervangen. Volgens de nieuwe regeling worden alleen de werkelijk gereden kilometers, op declaratiebasis, vergoed. De kilometervergoeding bleef f 0,60. Bij brieven van 28 januari 1998 heeft appellant gedaagden en anderen over de veranderingen ingelicht en vermeld dat tegen de in die brieven vervatte besluiten bezwaar kon worden gemaakt.

In bezwaar hebben gedaagden betoogd, voorzover thans nog in geding, dat zij in 1997 het voor dat jaar normale verloftegoed niet geheel hadden opgenomen. Het nadeel dat zij leden doordat hun kilometers op die extra werkdagen niet werden vergoed zou onder de oude regeling, als gevolg van het doorlopen van de vaste maandelijkse vergoeding in latere jaren, door het dan alsnog opnemen van de niet opgenomen verlofdagen automatisch zijn gecompenseerd. Nu door de beëindiging van de oude regeling die compensatie achterwege bleef, diende appellant het eenmalig nadeel dat zij over 1997 leden, te vergoeden.

Bij besluiten van 1 september 1998 heeft appellant op de bezwaren beslist en vermeld dat beroep bij de rechtbank mogelijk was. Hij verklaarde de bezwaren voorzover ze tegen het besluit tot vervanging van de oude regeling - een algemeen verbindend voorschrift - waren gericht, op grond van artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk. Voorzover de bezwaren tegen de in de brieven van 28 januari 1998 vervatte individuele besluiten waren gericht, verklaarde appellant ze ongegrond.

Bij de aangevallen uitspraak zijn de mededelingen van 28 januari 1998 als appellabele besluiten aangemerkt. De volgens de rechtbank alleen nog in geschil zijnde vraag of appellant de bestreden besluiten heeft kunnen nemen zonder een vergoeding toe te kennen voor de autokosten over in 1997 niet opgenomen verlofdagen, beantwoordde zij ten aanzien van gedaagden ontkennend. Zij verklaarde hun beroepen gegrond, vernietigde de tot hen gerichte besluiten van 1 september 1998, gaf appellant opdracht nieuwe besluiten te nemen en gaf bepalingen inzake vergoeding van griffierecht en proceskosten. Daarnaast verklaarde zij de beroepen van twee collega's van gedaagden ongegrond, omdat dezen hun verlofdagen over 1997 wel hadden opgenomen; nu de aangevallen uitspraak in zoverre niet wordt aangevochten, zijn in hoger beroep slechts de jegens gedaagden genomen besluiten van 1 september 1998 in geding.

De Raad overweegt ambtshalve dat de rechtspositie van gedaagden door de vervanging per 1 maart 1998 van de oude regeling werd gewijzigd. De brieven van 28 januari 1998 verschaften slechts informatie (over de wijziging). Ze waren niet op rechtsgevolg gericht en hielden derhalve geen besluiten in. Appellant had de bezwaren tegen bedoelde brieven niet-ontvankelijk moeten verklaren. Nu hij dit bij de in geding zijnde besluiten heeft nagelaten, kunnen die besluiten in zoverre niet in stand blijven.

De bezwaren tegen de brieven van 28 januari 1998 kwamen echter mede neer op verzoeken om vergoeding van het in 1.3. bedoelde eenmalige nadeel. Bij de thans in geding zijnde besluiten zijn mede die verzoeken afgewezen. Nu in zoverre sprake is van primaire besluiten, had de rechtbank de daartegen gerichte inleidende beroepschriften met toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als bezwaarschrift naar appellant moeten doorzenden. Nu zij dit heeft nagelaten kan de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten, behoudens de hierna in 5. vermelde bepalingen, niet in stand blijven.

Nu partijen hun standpunt over het geschil dat hen verdeeld houdt, in bezwaar en in beroep uitgebreid naar voren hebben gebracht en de Raad over voldoende gegevens beschikt om tot finale beslechting van het geschil te komen, zal de Raad de inleidende beroepschriften niet ter behandeling als bezwaarschrift naar appellant doorzenden, maar met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf op de als bezwaar te behandelen inleidende beroepen tegen de in geding zijnde besluiten beslissen.

Bij die besluiten heeft appellant overwogen dat de oude en de nieuwe regeling per saldo op ongeveer hetzelfde uitkomen en dat gedaagden in geval van een eventuele scheefgroei tussen de vergoedingsbasis en de werkelijk gereden kilometers, wijziging van de vergoedingsbasis hadden kunnen verzoeken.

De rechtbank oordeelde dat de ambtenaar, ingeval hij in een bepaald jaar niet zijn gehele jaarrecht aan verlof had opgenomen, onder de oude regeling over dat jaar per saldo te weinig vergoeding ontving, wat in latere jaren werd rechtgetrokken wanneer de betrokkene het niet genoten verlof alsnog opnam. Door het beëindigen van de oude regeling werd het tekort aan vergoeding over 1997 evenwel niet meer gecompenseerd. Dit achtte de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij trok een vergelijking met het geval waarin rechten, die een ambtenaar op grond van een regeling heeft opgebouwd en die hij ten gevolge van de dienst niet kan effectueren, door het beëindigen van die regeling vervallen. De rechtbank achtte mede van belang dat gedaagden hun normale verloftegoed van 1997 om redenen van dienstbelang niet geheel hebben kunnen opnemen. Dat dit het geval was, leidde zij af uit de omstandigheid dat gedaagden hun resterende verloftegoed van 1997 naar 1998 hebben laten overschrijven, wat volgens de rechtbank op grond van de geldende rechtspositieregeling alleen mogelijk was als het vakantieverlof om redenen van dienstbelang niet (geheel) was verleend.

De Raad is, met appellant, van oordeel dat de rechtbank de betekenis van de oude regeling heeft miskend. Nu de vergoeding onder die regeling op een geschat jaar-kilometrage en op een geschat aantal te werken dagen was gebaseerd, stemde zij over een jaar bezien zelden precies overeen met de in dat jaar werkelijk gereden kilometers en werkelijk gewerkte dagen. Dit kon de betrokken ambtenaar voor- of nadelen opleveren, zonder dat dit evenwel wijziging in diens aanspraken op vergoeding bracht. Derhalve brengt de omstandigheid dat gedaagden in 1997 hun normale verloftegoed niet volledig hadden opgenomen en mitsdien meer dagen hadden gewerkt dan waarvan de vergoe-dingsbasis uitging, niet mee dat hun over 1997 een geringer bedrag aan vergoeding is uitgekeerd dan waarop zij aanspraak hadden. Door de beëindiging van de oude regeling hebben gedaagden dan ook niet voor vergoeding in aanmerking komend nadeel geleden.

Of het in het licht van het stelsel van de oude regeling voor de beoordeling van de verzoeken om vergoeding mede van betekenis is of gedaagden hun verloftegoed om redenen van dienstbelang niet konden opnemen, laat de Raad daar, nu niet is gesteld of gebleken dat gedaagden in 1997 verzoeken om vakantieverlof hebben ingediend die (om redenen van dienstbelang) zijn afgewezen. De opvatting van de rechtbank dat de in een jaar niet verleende vakantie alleen naar het volgend jaar wordt overgeschreven als vakantieverlof om redenen van dienstbelang niet is verleend, is onjuist. Overschrijving vindt ook plaats als de ambtenaar er om hem moverende redenen voor heeft gekozen vakantieverlof niet (volledig) op te nemen (artikel 6:2:7 van de Rechtspositieregeling gemeente 's-Hertogenbosch). De Raad kan de rechtbank dan ook niet volgen in haar oordeel dat gedaagden de in 1997 niet genoten verlofdagen om redenen van dienstbelang niet hebben kunnen opnemen.

Nu appellant de verzoeken van gedaagden om vergoeding gelet op het vorenoverwogene zonder strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel kon afwijzen, zal de Raad de tegen de in het geding zijnde besluiten ingediende, als bezwaar te behandelen, beroepen ongegrond verklaren.

Nu gedaagden bij de in geding zijnde besluiten door de vermelding dat beroep kon worden ingesteld, voor wat betreft de afwijzingen van de verzoeken om vergoeding op het verkeerde been zijn gezet en de rechtbank de inleidende beroepschriften tegen die afwijzingen ten onrechte niet ter behandeling als bezwaarschrift naar appellant heeft doorgezonden, dienen de in de aangevallen uitspraak opgenomen bepalingen inzake vergoeding van proceskosten en griffierecht in stand te blijven. Voor een proceskosten-veroordeling in hoger beroep ziet de Raad geen aanleiding. Hij beslist daarom als volgt.