2.7.1 Stabiele bronnen van accijnsheffing

‘Bij de oprigting van het Koningrijk der Nederlanden werd er een belastingstelsel ingevoerd, zóó vrijzinnig, dat het aan de schatkist te weinig opbragt. Daarom kwam men in 1819 tot een ander stelsel, namelijk, om zware regten te heffen op alle inkomende goederen, terwijl daaraan verbonden was eene zeer protectionistische rigting ten voordeele der fabrieken.’1

jhr. mr. J. de Bosch Kemper,

Lid van de Tweede Kamer, 24 november 1868

Ongevoeligheid in economisch goede en minder goede omstandigheden is een volgende essentiële eigenschap van accijnzen.2 Accijnzen zijn stabiele opbrengstbronnen wanneer de grondslagen bestaan uit goederen en diensten die de burger zich algemeen en met regelmaat aanschaft en waarvan hij zich het gebruik niet spoedig ontzegt, ‘zonder dat de wetgever aan een anderen kant gevaar loopt voor de misrekeningen, welke van somptuaire belastingen onafscheidelijk zijn’.3 De vraag welke objecten voor de accijnsheffing in aanmerking komen, is overwegend een vraagstuk van praktische belastingpolitiek. Van gewichtig belang is de aard van de belaste objecten; ook voor de ‘Selbstbesteuerung‘ van de burger geldt ondanks de kenmerken van onmerkbare heffing en gewenning, dat deze binnen aanvaardbare proporties moet blijven.

Appelius (1816) schrijft de accijnzen het voordeel toe van stabiliteit van opbrengsten wanneer de lasten gelegd worden op goederen en diensten met een lage prijselasticiteit. Algemeenheid in het verbruik van een goed of dienst is geen criterium om accijnsheffing achterwege te laten. Waren die algemeen gebruikt worden, kunnen schadelijk zijn en het gebruik ervan ongewenst. Die waren vormen de beste belastingobjecten: ‘Integendeel acht hij voorwerpen van algemeen gebruik, doch welker gebruik niet noodig is, zooals gedistilleerd, tabak en ook bier, de aangewezen middelen om met een matig tarief – en waar het schadelijke zaken, als gedistilleerd betreft, zelfs met een hoog tarief – een flink bedrag voor de schatkist te verkrijgen, indien deze veel geld behoeft en andere bronnen van inkomsten reeds sterk worden aangesproken’.4

Aan de kwalificatie van stabiele opbrengstbronnen is de conditie verbonden, dat de burger ‘zijne keuze op voorwerpen bepale, welke door den aard der zaak of het algemeen volksgebruik bijna met behoefte gelijk staan’.5 Belastingen op goederen en diensten met een verhoudingsgewijs hoge prijselasticiteit, belastingen op weelde- en luxegoederen en -diensten (somptuaire belastingen) zijn als stabiele belastinggrondslag minder geschikt. Hoe lager de prijselasticiteit van de vraag naar bepaalde goederen en diensten, hoe groter hun geschiktheid als belastingobject. Het ontbreken van nabij gelegen substituten voor verslavende of grotendeels onvermijdbare goederen voor tabaksproducten, alcoholhoudende dranken en energieproduct duidt al op een inelastische vraag. Dit betekent dat de potentiële verstoring van economische beslissingen door de heffing van accijnzen relatief gering is. Als goederen onderling verschillen in verbruik, kunnen de tarieven hoger zijn naarmate de vraag naar bepaalde goederen minder elastisch wordt. Volgens de Ramsey-rule (1927) voor optimale accijnsheffing moeten goederen en diensten worden belast omgekeerd evenredig aan hun prijselasticiteiten van de vraag. Goederen en diensten met de laagste elasticiteit kunnen het zwaarst worden belast, omdat efficiencyverliezen als gevolg van accijnsheffing afnemen naarmate de prijselasticiteit van de vraag naar de betreffende goederen of diensten lager is. ‘The best taxes are those on goods for which the demand is hard elastic’, aldus Little (1966).6

De afgenomen vraag als gevolg van prijsverhoging door accijnsheffing, drukt de afzet van de betreffende goederen en diensten7, zodat het, aldus Bordewijk (1930), ‘praktisch en uit economisch oogpunt redelijk moet heten alleen zaken met accijns te belasten waarvan mag worden aangenomen, dat de belasting weinig vraag zal vernietigen, dus artikelen met een taaie vraag’8, derhalve goederen en diensten met een minder elastische vraagcurve.9 Accijnzen van dergelijke objecten treffen praktisch iedereen. Het tarief kan dan laag zijn en vrijwel onmerkbaar blijven, de druk is breed gespreid, de opbrengst van jaar tot jaar gelijkmatig en weinig afhankelijk van economische pieken en dalen. Pierson (1885) heeft die kenmerken als volgt samengevat: ‘Belastingen die door hare ruime opbrengst en vatbaarheid voor tijdelijke verhooging aan de fiscus uitnemende diensten bewijzen, die daarenboven de voortbrenging niet hinderen en het verkeer vrij laten, dus uit een algemeen sociaal oogpunt goedkeuring verdienen, moeten niet worden prijs gegeven, zodra het blijkt, dat zij niet in den vollen zin des woords belastingen zijn naar den welstand’.10

De productvolumes waarmee de accijnzen van alcohol-, energie- en tabaksproducten zich moeien zijn omvangrijk. De vraag naar deze accijnsgoederen is inelastisch, zodat een prijsverhoging als gevolg van een accijnsverhoging een minder dan evenredige afname van het volume veroorzaakt en de accijnsopbrengsten stabiel blijven.

Bezien over de afgelopen periode van zo’n twintig jaar zijn de prijselasticiteiten van de vraag naar aardgas -0,1711, naar benzine: -0,3 (algemeen)12, -0,15 tot -0,28 (korte termijn) en -0,23 tot -1,05 (lange termijn)13, naar elektriciteit: -0,414, naar energie: -0,3 (algemeen)15, -0,13 tot -0,26 (korte termijn) en -0,37 tot -0,46 (lange termijn)16, naar bier: -0,3517, naar wijn: -0,68, naar gedistilleerd: -0,9818, naar frisdranken: -0,2519, naar grondwater: -0,05 tot -0,3020, naar kerftabak (shag): -0,4321, naar sigaretten: -0,4 (algemeen)22, -0,223 (korte termijn) en -0,5 (lange termijn)24, naar water: -0,225, en naar wegverkeerbrandstoffen: -0,3.26

De opbrengsten zijn substantieel en stabiel.27 Accijnzen kunnen, aldus minister Betz (1861), in geen enkel belastingstelsel ontbreken: ‘Integendeel, sommige accijnsen zijn noodzakelijk, deels om het begrip van verscheidenheid van grondslagen, deels omdat enkele klassen der maatschappij alleen door accijnsen te treffen zijn, deels omdat sommige accijnsen, bijv. die op het gedistilleerd, in zich zelve wenschelijk zijn’.28 Ter spreiding van lasten en het extra treffen van bepaalde meer draagkrachtige of profiterende groepen, dient een gemengd stelsel van diverse soorten belastingen.

Verbruiksbelastingen vormen, aldus Pierson (1881) ‘de hoeksteen van het beste stelsel’29 waarin, volgens het Tweede-Kamerlid Baron Sloet tot Oldhuis (1856), ‘de accijnsen niet kunnen gemist worden’, met uitzondering van die van eerste levensbehoeften.30 Voor de accijnzen, die opbrengsten moeten leveren, wordt steeds gezocht naar goederen en diensten die breed in de samenleving worden gebruikt en waarvan het volgens staatssecretaris Van Amelsvoort (1991) ‘niet zo erg is als daarvan minder geconsumeerd wordt’.31 Iedere landsbestuurder zoekt en vindt graag brede en prijsinelastische, en daarmee stabiele belastinggrondslagen. Het gaat om opbrengstgenererende belastingen die politiek goed liggen en welk object in relatie daarmee het minst bezwaarlijk is te belasten.

Bordewijk (1930) acht bij de keuze van accijnsheffingsobjecten het element willekeur zo overheersend, dat hij de voorkeur geeft aan een algemene verbruiksbelasting waardoor niet langer enkele, maar alle bestedingen worden belast, nu in het verbruik van goederen en diensten, aldus Bordewijk, het belangrijkste criterium van individuele draagkracht te zien is.32 Veel eerder al benadrukte Pieter de la Court (1662) de noodzaak van meer algemeenheid in de verbruiksbelastingen: ‘De Imposten moeten niet swaar, maar veelvoudig zijn’, hetgeen een vooruitblik is op de omzetbelasting, die ruim 350 jaar later het licht zou zien: ‘ ‘t Is alle menschen kennelik, dat de Staat sonder veele onkosten niet kan bestaan; en daarom wil een ygelik wel dat er eenige Imposten werden opgesteld, soo nogtans, dat se weinig bezwaarlik zijn. ‘t Selven sal geschieden, soo de Overheid liever deese Imposten in alle manieren, en op alles steld, als op weinige waaren, en des te swaarder, want de koopers en verkoopers van die waaren, voelende dat die swaare lasten de koopmanschap en haar onderhoud vernietigen, lasteren de Overheid, en soeken, soo veel in haar is, verandering in den Staat te brengen; maar als de Imposten gelikelik de consumtie, vaste en roerende goederen beswaaren; dan is hun de reeden van nijd, op deese, of op die waaren en koopluiden, benomen en ‘t geene over ontelbare schijven en schouders gedragen werd, kan niet seer beswaarlik zijn, om dat men tijd heeft zijn huishouding allengs daar naar te fatsoeneren’.33

Een gangbare accijnsdefinitie in de 19^e eeuw is: ‘Belasting die geheven wordt van levensmiddelen en andere waren van dagelijksch gebruik; hetzij reeds dadelijk bij de vervaardiging, hetzij als ze verbruikt zullen worden’.34 Vanaf het midden van de 19^e eeuw worden goederen en diensten van eerste levensbehoeften (levensmiddelen en energieproducten) als accijnsheffingsgrondslag als zeer bezwarend gezien. Zoals gezegd, worden tot aan die periode op basis van de visie van Appelius, de grondlegger van de Stelselwet 1821, en de twee eerdere nationale belastingstelsels, eerste levensbehoeften belast om louter budgettaire redenen, omdat zekere inkomsten voor de schatkist ‘het best te verwezenlijken zijn’, wanneer de wetgever ‘zijn keuze op voorwerpen bepale, welke door den aard der zaak of het algemeen volksgebruik bijna met behoefte gelijk staan’.35 Dit verleden toont de belastinggevoeligheid van eerste levensbehoeften en de weerstand tegen accijnsheffing van eerste levensbehoeften.

Allengs vestigt zich de visie van Thorbecke op belastingheffing, die met de minste verstoring voor de voortbrenging behoort te worden vormgegeven. Kapitaal en arbeid mogen fiscaal alleen worden aangesproken in de vruchten daarvan.36 Dit beginsel houdt in de 19^e eeuw ook in, dat ‘vrijstelling van de eerste levensbehoeften van alle belastingen voor de algemeene welvaart noodzakelijk is’37, hetgeen ‘gelijkstelling der voeding van den arbeider met de grondstoffen’38 impliceert, opdat ‘men om de vruchten den boom spare’.39 Accijnsheffing kan onverkort plaatsvinden, ‘mits men inderdaad belast verteringen, die de productieve kracht van het volk niet verhoogen, mits men belast de weelde’.40

Het hieruit naar Thorbecke‘s gedachtegoed voortgevloeide zogenoemde onthoudingsbeginsel beoogt het leggen van lasten op eerste levensbehoeften te voorkomen.41

Verder terug kan worden waargenomen dat het leggen van lasten op eerste levensbehoeften op grond van de Staatsregeling 1798 al verboden is: ‘Er kan geenerlei belasting gelegd worden op levensmiddelen van de eerste noodzaaklykheid’.42 Wie zich goederen en diensten van eerste levensbehoeften aanschaft, manifesteert daarmee geen fiscaal draagvermogen.43 Na de afschaffing van de accijnzen die op eerste levensbehoeften drukken, treffen zij nog slechts niet-noodzakelijk en vermijdbaar verbruik.44 Na het revolutiejaar 1848 is het politiek riskant de gewone burger nog langer uit te melken met zware belastingen. De rechtsgrond van onmerkbaarheid was al aan de heffing ontvallen.45 De accijnzen van eerste levensbehoeften kunnen op dat moment ook al lange tijd niet meer voldoen aan het beginsel dat een belastingregeling verankerd behoort te zijn in een gemeenschappelijk gevoel van behoren, in het rechtsgevoel dat die regeling goed doet en er toe doet.

Nauwelijks bezwarend zijn volgens minister Zalm (2002) de accijnzen van verslavende waren. Die waarborgen in goede en in slechte tijden inkomsten voor de schatkist en blijven ‘altijd redelijk goed overeind. Daar gaan mensen mee door, zelfs als de totale consumptie tegenvalt. Het gestelde op dat punt is niet met elkaar in strijd. Als de btw-inkomsten dus tegenvallen, dan kun je de zaak met behulp van de alcohol- en de tabaksaccijns nog een beetje overeind houden’.46