2.25.1 Instrument van prijsbeleid

‘Ik zal ophouden erover te zeuren. Ik denk dat u toch niet verder gaat daarin. Het is natuurlijk onzin te zeggen, dat accijnsverhogingen uitsluitend per 1 januari kunnen geschieden.’1

mw. A. Jorritsma-Lebbink,

Lid van de Tweede Kamer, 12 december 1989

De accijns als prijselement maakt de accijnzen geschikt als instrument voor prijspolitiek.

Naarmate de vraag naar de belaste goederen en diensten minder prijselastisch is, heeft het desbetreffende prijsbeleid meer opbrengst als uitkomst. Zoals gezegd, hebben de accijnzen het vermogen om bestedingen te beïnvloeden: ‘Het is waar, elke accijns heeft eene strekking, om de voortbrenging van het voorwerp, hetwelk hij drukt en welks prijs hij verhoogt, meer of min te ontmoedigen’2, aldus het Tweede-Kamerlid Van Asch van Wijck (1833). Volgens de staatssecretaris kunnen accijnzen onder omstandigheden worden verhoogd of verlaagd met het doel om uit conjuncturele overwegingen bestedingen te beperken of te bevorderen.3

Veel goederen en diensten veroorzaken maatschappelijke kosten (externe kosten) wanneer zij worden vervaardigd of verbruikt. Het bestaan van externe kosten rechtvaardigt overheidsingrijpen ter regulering van het verbruik van die goederen en diensten.

Maar ook bepaalde privékosten (interne kosten) kunnen overheidsbemoeienis rechtvaardigen met betrekking tot de persoonlijke beslissing te gaan roken of drinken.

Niet iedereen is immers in staat de nadelige effecten van roken en drinken op hun eigen gezondheid of het eigen risico van nicotine- of alcoholverslaving op de juiste wijze voor ogen te zien. De alcohol- en tabaksaccijnzen spelen officieel een ontmoedigende rol met betrekking tot actueel en toekomstig gedrag4, naar onze opvatting bij de huidige veel te lage tarieven een onvoldoende ontmoedigende rol.

De politieke ratio van de meeste accijnzen ligt dan ook, naast het vergaren van opbrengst, als secundair of nevendoel in het ontmoedigen van bepaald gedrag en in de internalisering van externe kosten van het verbruik van bepaalde goederen en diensten in de prijzen daarvan om in zekere mate te voorkomen dat die externe kosten worden afgewenteld op kosten van de samenleving. Als het marktmechanisme externe kosten niet zelf internaliseert in de prijzen van goederen en diensten, is interventie door de wetgever aan de orde.5 Na deze interventie is het marktmechanisme weer aan zet om op de aldus gecreëerde quasi-markten met de kunstmatig blijvend verhoogde prijzen tegen de laagste kosten de gewenste standaarden van duurzaamheid te handhaven (financiële regulering).6 Door middel van de corrigerende politieke prijsvorming kunnen deze kosten in rekening worden gebracht bij de producenten en de consumenten die deze kosten oproepen. In die zin zijn accijnzen corrigerende belastingen, in tegenstelling tot verstorende belastingen, de loon-, inkomens- en winstbelastingen.

Een economisch efficiënte accijns moet zoveel opbrengen als de verbruikgerelateerde externe kosten belopen.

Het internaliseren van externe kosten staat bekend als de leer van Pigou (1918).7

Pigou’s leer houdt in, dat de meest doelmatige wijze van produceren en consumeren wordt bereikt door het heffen van een belasting ter zake van de besteding ter grootte van de marginale maatschappelijke kosten (netto externe kosten) die die besteding oproept. Pigouviaanse belastingen corrigeren het marktmechanisme, daar waar dat mechanisme verstoord wordt door maatschappelijke kosten van ongewenst gedrag, de zogenaamde externe effecten of externaliteiten. De externe kosten van bijvoorbeeld misbruik van alcoholhouden dranken bestaat uit de materiële en immateriële gevolgen van vandalisme, mishandeling, verkeersongevallen en arbeidsverzuim.8

Pigou is dan ook de vader van de hedendaagse belastingen met milieu- en volksgezondheidsratio’s.

De groep veroorzakers (rokers, drinkers, en bovenmatige water- en energieverbruikers) worden geconfronteerd met de door henzelf opgeroepen maatschappelijke kosten in de vorm van accijns, in evenredigheid berekend naar de maatstaf van de externe kosten van extra gezondheidszorg, politie en justitie en vermijdingkosten van CO₂-emissies en watervervuiling, uitgedrukt in eenheden product. Ook informatieachterstanden met betrekking tot roken en drinken bij de jeugd, ten aanzien van wie, volgens Cnossen (2005), de prijsinelasticiteiten dubbel zo hoog zijn als bij volwassenen, kunnen een rechtvaardiging vormen voor accijnsheffing van tabaksproducten en alcoholhoudende dranken. Vele jonge mensen onderschatten de risico’s van roken en drinken voor hun toekomstige gezondheid.9

De leer van Pigou laat ondernemers zelf de vrijheid het moment te kiezen te investeren in nieuwe en preventieve technologieën.10 Het doel is niet de totale belastingopbrengsten te verhogen, maar om de druk op arbeid en ondernemen te verleggen naar de factor duurzame ontwikkeling. De wetgever heeft tegen dit principe overigens zwaar gezondigd door bij de belastingherziening 2001 de totale belastingopbrengst met € 6,5 miljard te laten stijgen om de inkomstenbelasting 2001 ten opzichte van de inkomstenbelasting 1964 te verlagen, substantieel gefinancierd uit een forse tariefsverhoging van de EB.11 In de kern komt het erop neer dat het draagkrachtbeginsel geheel of ten dele wordt vervangen door het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ ofwel het veroorzakings-, voorkomings- of preventiebeginsel.12 Naar de politieke besluitvorming in de ‘90-er jaren van de 20^e eeuw zou deze drukverschuiving, die in een aantal achtereenvolgende fasen heeft plaatsgehad, tot minder vervuiling en meer werkgelegenheid hebben moeten leiden.

Dit doelmatigheidscriterium is een van de leidende principes achter de EG-harmonisatie van de accijnzen van alcohol-, energie- en tabaksproducten.13 Met behulp van deze accijnzen als prijsinstrument wordt energiebeleid, mobiliteitsbeperkingsbeleid en volksgezondheidsbeleid gevoerd. Nadrukkelijk wordt met de EB energiebeleid gevoerd met de drieledige doelstelling van vermindering van CO₂-emissies, de realisering van energiebesparingdoelstellingen en de financiering van de verlaging van de lasten op arbeid en ondernemen ter bevordering van bedrijvigheid en werkgelegenheid.14 Gegeven de al jaren voortgaande verschuiving van lasten van directe naar indirecte belastingen geldt deze financieringsfunctie impliciet ook voor andere accijnzen.

Verbruikers met een meer dan gemiddeld energieverbruik worden extra aangespoord om meer aan energiebesparing te doen. Door de keuze van het banderollensysteem voor de heffing van de tabaksaccijns heeft de wetgever zich begeven op het gebied van prijsbeïnvloeding van tabaksproducten.15 Met betrekking tot het wegvervoer is de hoogte van de accijns een van de meest wezenlijke punten van het prijsbeleid.16 De inzet van accijnzen om milieuschade te bestrijden, energiebesparing en overigens duurzame ontwikkeling te bevorderen staat nog in de kinderschoenen.17

Accijnzen en accijnsverhogingen zijn tevens te bezien tegen de achtergrond van het zoveel mogelijk voorkomen van inflatie. Inflatie heeft twee gedaanten: bestedingsinflatie en prijsinflatie. Bestedingsinflatie is een te sterke stijging van bestedingen welke loon- en prijsstijgingen kan veroorzaken. Prijsinflatie wordt gevormd door de prijsstijgingen op zichzelf. Accijnsverhogingen zelf kunnen een inflatoir effect op de prijzen hebben. Bestrijding van bestedingsinflatie is zeker zo belangrijk als het bestrijden van prijsstijgingen op zich zelf. Prijsstijgingen kunnen immers een gevolg van bestedingsinflatie zijn. Als zich een bestedingsinflatie kan ontwikkelen, wordt daardoor een klimaat geschapen waarin het afwentelingsproces dat loon- en prijsstijgingen veroorzaakt sterker kan gaan werken. Dit klimaat bepaalt de mate waarin die afwenteling mogelijk is. Naarmate spanningen in de economie toenemen, wordt dat gevaar progressief groter. Voor het bestrijden van de prijsinflatie is het dus van belang om, als zich spanningen beginnen te ontwikkelen, terstond een zo sterk mogelijk beleid te voeren dat een verdere stijging van de bestedingen afremt. Het aspect van de bestedingsinflatie mag dus bepaald niet ten achter worden gesteld aan dat van de prijsinflatie.

In wezen is bestedingsinflatie belangrijker. Accijnsverhogingen hebben een prijsverlagend effect wanneer de druk die daarmee op de bestedingen wordt gelegd groter is dan hun directe prijsverhogende effect. Het dekken van overheidsuitgaven uit de opbrengst van accijnsverhogingen is dan uiteindelijk gunstig voor de bestrijding van de prijsinflatie.18

Gelijkstelling van prijsverhogingen door de marktsector en accijnsverhogingen door de budgetsector is onjuist. Het is uiteraard zeer begrijpelijk dat indirecte belastingen, die prijsverhogend werken, vergeleken worden met prijsverhogingen door het bedrijfsleven. Deze worden vaak min of meer gelijkgesteld en bij voorkeur min of meer gelijk behandeld gezien. De consument ondergaat nu eenmaal dezelfde uitwerking van die maatregelen. Het gaat hierbij om geheel verschillende zaken. Bij accijnsverhogingen gaat het om belastingen, die zich, nadat zij zijn geheven, als politiekkunstmatig prijsbestanddelen nestelen in de marktprijzen van de ermee belaste goederen en diensten. Lonen en prijzen aan de ene kant en belastingen aan de andere kant zijn geheel verschillende zaken. Lonen en prijzen vormen de inkomens van individuen of van groepen van individuen in de samenleving. Het streven om lonen en prijzen te verhogen betekent dus een streven van die individuen en groepen om zelf een hoger inkomen te krijgen, om zelf verder te kunnen gaan bij de bevrediging van eigen behoeften, om zelf een groter aandeel in het nationale inkomen te verkrijgen.

Daartegenover staat, dat het er bij belastingverhoging, ook in de vorm van indirecte belastingen, niet om gaat de inkomens van een bepaalde groep, zoals bijvoorbeeld de ambtenaren te verhogen. Een accijnsverhoging heeft doorgaans vrijwel onmiddellijk tot gevolg dat de prijzen van de betreffende accijnsgoederen worden verhoogd. Vervolgens presenteren de vakorganisaties looneisen. Een verhoging van de IB geeft onmiddellijk een lager netto loon en moet worden afgewacht hoe de prijzen zich ontwikkelen.

Die zullen wellicht eveneens stijgen, doch in de tijd later dan bij een accijnsverhoging.

Een afwenteling van accijnzen heeft voor loontrekkenden hoogstens tot gevolg dat hun welvaart ongewijzigd blijft, veelal zullen zij een tijdelijk verlies lijden.

Een belastingverhoging vindt plaats om een bepaalde besteding van het nationale inkomen te verkrijgen, om het mogelijk te maken een bepaald deel van het nationale inkomen te besteden in de collectieve sfeer. Of deze belasting dan direct of indirect wordt geheven maakt in wezen geen verschil. Een accijnsverhoging die tegenover bepaalde extra overheidsuitgaven staat, kan niet worden vergeleken met een hogere prijs die een onderneming gaat rekenen voor een bepaald product. Vraagt een onderneming een hogere prijs, dan is dat een hogere prijs voor een gelijk gebleven product.

Maar tegenover een verhoging van een accijns staat, afhankelijk van de opbrengst of het gedragseffect van die verhoging, een verruiming van overheidsvoorzieningen.

Voor de marktsector moet dit worden vergeleken met het verschijnsel dat de consument van een bepaald product meer koopt, voor welke hoeveelheid zij dan ook meer betaalt, of dat er nieuwe producten op de markt worden gebracht, waarvoor dan uiteraard ook nieuwe prijzen worden berekend. Daar komt dan nog bij dat het streven om lonen en prijzen te verhogen een strijd om de inkomensverdeling impliceert. Dit stuk belasting bereikt degene op wie deze drukt in de vorm van een politiek prijselement, dat een geheel ander karakter heeft dan het overige gedeelte van de prijs dat uit bedrijfseconomische elementen is opgebouwd.19 Verhoging van belastingtarieven om collectieve bestedingen te dekken, is geen kwestie van inkomensverdeling, maar van verdeling van bestedingen over de particuliere en de collectieve sector.

Belastingverhoging, ook verhoging van indirecte belastingen, is een wezenlijk andere kwestie dan een prijsverhoging die in de marktsector wordt doorgevoerd. Verhoging van indirecte belastingen is op zichzelf geen aanleiding voor inflatie. Bij het aanbrengen van een inflatiecorrectie mag de verhoging van de indirecte belastingen daarin niet worden meegerekend. Niettemin kan verhoging van indirecte belastingen tot inflatie leiden, wanneer niet de bereidheid bestaat de consequenties van deze belastingverhoging voor de eigen reële bestedingen te aanvaarden en getracht wordt de consequenties af te wentelen door middel van echte prijsverhogingen en loonsverhogingen.

Cruciaal is dan de consistentie van de politieke besluitvorming, enerzijds de consistentie tussen meerderheidsbeslissingen over collectieve bestedingen en daartegenover noodzakelijke belastingregelingen, en anderzijds de bereidheid in de samenleving bij individuen en groeperingen om de consequenties daarvan voor de reële inkomensbesteding in de eigen particuliere sfeer ook te aanvaarden. Om aan inconsistenties te ontkomen, moet ervoor worden gezorgd, dat in het debat over de inkomensvorming in de samenleving voldoende draagvlak bestaat voor de noodzaak om de consequenties van politieke beslissingen te aanvaarden. Bij beslissingen over collectieve bestedingen, derhalve over de belastingdruk, zal de wetgever zo verstandig zijn rekening te houden met de mate waarin de burger bereid is om de eigen particuliere welvaartsgroei, het individuele belang, voor een stukje ten achter te stellen bij de collectieve bestedingen, het collectieve belang. De begrotingspolitiek van achtereenvolgende regeringen is op zo’n evenwicht gericht.