5.5.2 Duurzame ontwikkeling

Duurzame ontwikkeling is volgens het HvJ EG in het ADBHU-arrest (1985) ‘één van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap’, die als zodanig bepaalde beperkingen op het beginsel van het vrije verkeer van goederen kan rechtvaardigen.1 Het gebruik van alternatieve energiebronnen, hernieuwbare bronnen en WKK komen in aanmerking voor een bevoorrechte positie.2 De geharmoniseerde minimumtarieven voor energieproducten waaronder elektriciteit vormen volgens de considerans van de Richtlijn energiebelastingen een van de beschikbare instrumenten om de doelstellingen van het Kyoto-protocol te verwezenlijken.3

In het Deense flessen-arrest (1988) heeft het HvJ EG beslist, dat ingeval een communautaire regeling inzake het verhandelen van de bepaalde goederen ontbreekt, en dus moet worden volstaan met 27 verschillende nationale regelingen, mogelijke belemmeringen van het intracommunautaire verkeer als gevolg van die verschillen voor lief moeten worden genomen, voor zover een dergelijke nationale regeling, die zonder onderscheid naar herkomst van toepassing is op nationale en van elders binnengebrachte goederen, haar rechtvaardiging vindt in dwingende vereisten van het gemeenschapsrecht en evenredig is aan het beoogde doel, dat wil zeggen dat zij de maatregel is die het vrije handelsverkeer het minst belemmert. Volgens het HvJ EG in het Deense flessen-arrest (1988) behoort tot die dwingende eisen – onder meer – milieubescherming.4 Milieubescherming is zelfs een van de meest pregnante doelstellingen in het EG-verdrag. Het Europese beleid is vormgegeven te streven naar een hoog niveau van milieubescherming5 en de integratie van economische beslissingen en milieubescherming.6 De EC is expliciet opgedragen in dat hoge niveau van milieubescherming te voorzien. De bescherming van het milieu wordt aangemerkt als een van de wezenlijke doelstellingen van de Gemeenschap, die als zodanig bepaalde beperkingen op het beginsel van het vrije verkeer van goederen kan rechtvaardigen.7 In dit kader kunnen aan de vrijheden van het EG-verdrag, zoals de vrijheid van goederenverkeer, bepaalde grenzen worden gesteld ‘die worden gerechtvaardigd door de door de Gemeenschap nagestreefde doelstellingen van algemeen belang, mits de wezenlijke inhoud van dit recht niet wordt aangetast’.8 Een dwingende eis zoals milieubescherming mag echter niet betekenen dat een lidstaat zich om die reden aan specifieke op hem rustende verplichtingen onttrekt.9 Milieubeschermingsmaatregelen mogen ‘niet meer beperkingen meebrengen dan strikt noodzakelijk zijn ter bereiking van de nagestreefde doelstelling van algemeen belang, te weten de bescherming van het milieu’.10

Deze opvattingen zijn al vroeg bevestigd door de Europese Akte (1986) en thans neergelegd op diverse plaatsen in het EG-verdrag.11 Zo is bepaald, dat het optreden van de Gemeenschap onder meer tot doel heeft de kwaliteit van het leefmilieu te behouden, te beschermen en te verbeteren. Hiermee is het belang erkend van een rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen alsmede het beginsel preventief te handelen.12 Verder is bepaald, dat de lidstaten zelfs na het nemen van harmonisatiemaatregelen, onder zekere voorwaarden, zelfs het recht hebben verdergaande maatregelen te nemen die hun grondslag vinden in de noodzaak het milieu te beschermen.13

Voor fiscale bepalingen vermag dit niet te gelden.14 Het is de lidstaten in ieder geval toegestaan zelf de noodzakelijke maatregelen te nemen daar waar communautaire regelingen nog ontbreken. Uit ‘s Hofs Pentachloorfenol-arrest (1993) blijkt, dat het nemen van verdergaande maatregelen door een lidstaat aan toezicht van de EC is onderworpen: ‘Aangezien deze mogelijkheid een afwijking van een gemeenschappelijke maatregel tot verwezenlijking van een van de hoofddoelstellingen van het Verdrag betekent, te weten de opheffing van alle belemmeringen van het vrije verkeer van goederen tussen de Lid-Staten, is zij krachtens artikel 100A [artikel 95 EG], lid 4, onderworpen aan het toezicht van de Commissie en het Hof van Justitie. De procedure volgens welke de Commissie de haar door een Lid-Staat medegedeelde nationale bepalingen dient te toetsen en eventueel te bevestigen, moet in het licht van die overwegingen worden onderzocht’.15

Het optimaliseren van meer dan één economisch of sociaal beleidsoogmerk in één belastingregeling brengt overigens risico’s met zich mee. Ondanks dat de doelstelling van milieubescherming voluit werd erkend, kon deze in het Strassenbenutzungsgebühr- arrest (1992) niet als rechtvaardigingsgrond worden gehonoreerd toen werd vastgesteld dat deze Duitse belastingregeling in wezen in de eerste plaats tot doel had de mededingingsvoorwaarden van Duitse vervoerders te verbeteren.16

In de Tuindersaardgas-arresten (1988) speelt milieubescherming als objectieve rechtvaardigingsgrond ook een essentiële rol, maar haalt het niet vanwege het nadrukkelijk aanwezige steunkarakter van de Nederlandse maatregel de aardgasprijs voor grootverbruik op een bepaald niveau vast te stellen. De vaststelling van het tarief voor een energiebron ten gunste van een categorie ondernemingen op een lager niveau dan normaal kan als staatssteun worden beschouwd, wanneer de vaststelling ervan plaatsvindt door een onder de controle en volgens de aanwijzingen van de overheid handelend lichaam en derhalve aan de betrokken lidstaat is toe te rekenen en deze staat in tegenstelling tot een gewone marktdeelnemer zijn bevoegdheden gebruikt om de energieverbruikers een geldelijk voordeel te verschaffen door af te zien van winst die hij normalerwijze zou kunnen maken.17 De maatregelen waren niet meer in overeenstemming met de bepalingen van het EG-verdrag inzake het vrije verkeer van goederen.18

Naar vaste rechtspraak van het HvJ EG in bijvoorbeeld het arrest-Campus Oil (1984) beperkt een afnameverplichting voor elektriciteitsmaatschappijen van een lidstaat om een bepaald product tot een vastgesteld percentage van een nationale leverancier te betrekken, in zoverre de mogelijkheden om dit product in te voeren doordat die verplichting deze marktactoren verhindert een deel van hun behoeften te dekken bij branchegenoten in andere lidstaten en om die reden het intracommunautaire handelsverkeer ten minste potentieel belemmert.19 Mutatis mutandis kan hetzelfde effect worden bereikt met een vrijstelling of verlaagd tarief in de EB. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een dergelijke verplichting met het MGW-verbod, moet, aldus het HvJ EG, rekening worden gehouden met enerzijds het doel van de betrokken regeling, en anderzijds de bijzonderheden van de betreffende markt. Het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor de elektriciteitsproductie die door een regeling met een dergelijke afnameverplichting wordt aangemoedigd komt de milieubescherming ten goede. Zo wordt bijgedragen tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, waartegen de Gemeenschap heeft besloten maatregelen te nemen. De ontwikkeling van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen maakt immers deel uit van de hoofddoelstellingen van de Gemeenschap bij de uitvoering van de verbintenissen die zij zijn aangegaan bij het Kyoto-verdrag.20 Een dergelijk beleid kan ook de bescherming van de gezondheid en van het leven van personen en dieren beogen, evenals het behoud van plantensoorten.21 Het EG-verdrag schrijft voor dat de eisen ter zake van milieubescherming in het bepalen en uitvoeren van gemeenschapsbeleid op andere gebieden moeten worden geïntegreerd.22 Bovenal volgt uit de Richtlijn betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, dat de lidstaten uit milieubeschermingsoverwegingen voorrang mogen geven aan de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.23 Volgens de considerans ervan vormt deze richtlijn slechts een nieuwe fase van de liberalisatie van de elektriciteitsmarkt en zullen na haar inwerkingtreding toch nog bepaalde belemmeringen met betrekking tot de handel in elektriciteit tussen de lidstaten blijven bestaan.24 Verder is het vanwege de kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen, lastig om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd, vast te stellen. Daarom acht de EC in haar voorstel voor een richtlijn betreffende de bevordering van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt de invoering in elke lidstaat van een systeem voor certificering van de oorsprong van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen noodzakelijk om de handel in dit soort elektriciteit in de praktijk mogelijk en betrouwbaar te maken.25 Met het arrest-PreußenElektra (2001), in de casus waarvan een afnameplicht van uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit tegen minimumprijzen die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit aan de orde is, heeft het HvJ EG beslist, dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht inzake de elektriciteitsmarkt de wettelijke regeling met de afnameverplichting niet onverenigbaar is met het MGW-verbod of met het staatssteunverbod.26