2.14.1 Verdeling van belastingdruk

‘het terrein, waar de Staat rechtstreeks ingrijpt in de verdeeling der voortbrengselen, d.i. op de belastingen’1

mr. S. van Houten,

Lid van de Tweede Kamer, 1869

De Staat besteedt jaarlijks door middel van belastingheffing een deel van de nationale productie aan de gemeenschappelijke uitgaven, niet alleen ter bescherming van de burger, maar ook tot toeneming van diens kennis, zedelijke verheffing en welvaart.2

Ter realisering van het ideaal van welvaart en rechtvaardigheid wordt gestreefd naar offerevenredigheid; er behoort voor een ieder evenredigheid te bestaan tussen het totale nut van het inkomen vóór de belastingamputatie en het nut, dat deze laatste voor het subject doet verloren gaan.3 Daarnaast behoort het ‘tot de vereischten van een goed belastingstelsel (…) dat naast de belastingen, die meer uitsluitend op de vermogenden in den lande en op den middenstand drukken, ook enkele zoodanige gevonden worden, waartoe ieder ingezeten zonder onderscheid eene geringe bijdrage levert’.4 Vanuit het beginsel van de verdelende rechtvaardigheid (justitia distributiva) heft de overheid daartoe belastingen, waaronder accijnzen, in een zodanige veelsoortigheid en verscheidenheid dat naarmate de burger meer geniet, hij meer bijdraagt.

Een eerlijke, maar ook handige verdeling van de belastingdruk is het meest fundamentele criterium dat aan fiscale politiek en de werking van belastingen wordt gesteld.5 De accijnzen dragen – veelal ongemerkt – substantieel bij aan spreiding van de belastingdruk.6 Bij de gelijkelijke spreiding van de belastingdruk over de ingezetenen heeft het beginsel van de verdelende rechtvaardigheid het primaat. Belastingen moeten in verhouding staan tot het vermogen van de burger deze te kunnen dragen. Daarbij behoort de druk gelijk te zijn voor degenen die zich in gelijke sociaal-economische omstandigheden verkeren (horizontale gelijkheid) en ongelijk naar de mate van ongelijkheid voor degenen die in verschillende sociaal-economische omstandigheden verkeren (verticale gelijkheid). Horizontale gelijkheid wordt geassocieerd met het denkbeeld van gelijke behandeling voor de wet, naar het beginsel égalité devant les charges publiques. Verticale gelijkheid omvat inkomensherverdeling waarmee de verschillen in de primaire inkomensverdeling die opkomen als gevolg van marktwerking, worden getemperd. De verdeling van de accijnsdruk hangt af van verbruikspatronen van accijnsgoederen en -diensten, zodat accijnsheffing zich niets kan aantrekken van horizontale of verticale gelijkheid. Belastingheffing is een economisch verschijnsel. De justitia distributiva, ‘eene regtvaardige gelijkmatige verdelingen der belastingen’7 en het welvaartsbeginsel, brengen mee de voortbrengende kracht, dat wil zeggen productieve bestedingen, zoals het verbruik van accijnsgoederen als grond- of hulpstoffen, zoveel mogelijk te ontzien8: ‘vrijheid van alle takken van nijverheid, van landbouw en fabriekwezen, van handel en scheepvaart, met één woord, vrijheid van arbeid’.9

De accijnzen van energieproducten vormen echter wel een kostenpost voor ondernemers met als rechtsgrond energiebesparing, mobiliteitsbeperking en verlaging van de winstbelastingen. Hierbij wordt volledige afwenteling in een groot scala eindproducten en vervoersdiensten verondersteld. Door de wijde spreiding van het verbruik is de accijnsdruk breed verdeeld.10

De accijnzen dragen bij aan een rechtvaardige verdeling van de totale belastingdruk, die gelijkelijk dat wil zeggen naar evenredigheid ofwel draagkracht over de burgers behoort te zijn gespreid. Geheven van goederen en diensten met een geringe prijselasticiteit vormen de accijnzen solide en stabiele belastingbronnen. Een deel van de draagkracht dient volgens Pierson (1881) met behulp van correctieve verbruiksbelastingen gestalte te krijgen.11 Zo is met de keuze voor de vier accijnzen op milieugrondslag een verhoging van andere belastingen, met minder gewenste effecten, voorkomen.12 Een van deze vier, de EB, dient met zijn forse opbrengst uitdrukkelijk als financieringsinstrument voor de verlaging van de directe lasten op arbeid en ondernemen.13

Lastenverzwaringen worden dikwijls daar neergelegd, waar die lasten een gunstig effect kunnen hebben op energiebesparing, werkgelegenheid en volksgezondheid, vanuit de visie, dat belastingpolitiek niet alleen gericht is op verkrijging van financiële middelen, maar ook instrumenten biedt op andere beleidsterreinen. Accijnzen drukken op bestedingen en appelleren daarmee aan bestedingsdraagkracht.14 Het belastingstelsel is dan ook een gemengd stelsel, gegrondvest op drie pijlers: (1) zakelijke belastingen op onroerende zaken, (2) verbruiksbelastingen, en (3) belastingen naar inkomsten en vermogen. De accijnzen vormen tezamen met de andere verbruiksbelastingen de hoeksteen van het beste belastingstelsel.15 Verscheidenheid van grondslagen helpen bepaalde doelgroepen in de samenleving te bereiken. Sommige accijnzen zijn noodzakelijk, deels om het begrip van verscheidenheid van grondslagen, deels omdat bepaalde groepen in de samenleving alleen daarmee te bereiken zijn. Wanneer een natie zich in een toestand van enige welvaart bevindt, verspreidt de accijnsdruk zich ongemerkt over de bevolking.16

Belastingen worden van oudsher op hun gevolgen beoordeeld ter sturing van onder meer de collectievelastendruk, de koopkracht en de inkomensherverdeling. Tot halverwege de 20^e eeuw worden accijnzen met name ook geheven vanuit het beginsel dat iedere ingezetene gehouden is zijn bijdrage aan de samenleving te leveren.17 Later wordt door verschuiving van belastingdruk naar de accijnzen, de belasting- en premiedruk op inkomen uit arbeid en ondernemen verlicht in het belang van de werkgelegenheid en ondernemen.18