2.26.1 Verbruikseffecten

‘Het is op zichzelf al niet eenvoudig de verbruiksreacties op maatregelen als de onderhavige te kwantificeren op macroniveau. Dit bemoeilijkt ook de raming van de gevolgen van de eventuele verbruiksreactie voor de opbrengst.’1

W. Kok en drs. M.J.J. van Amelsvoort,

Bewindslieden van Financiën, 4 juni 1991

De effecten van accijnsheffing op het verbruik van goederen en diensten zijn in de eerste plaats afhankelijk van de prijsgevoeligheid ofwel de prijselasticiteit van die goederen en diensten.2 De prijselasticiteit van de vraag geeft aan met hoeveel procent de gevraagde hoeveelheid wijzigt, indien de prijs met 1% verandert. Als bijvoorbeeld bij een prijsstijging van 10% de gevraagde hoeveelheid met 5% afneemt, bedraagt de prijselasticiteit -0,5. De vraag naar het betreffende product is dan inelastisch, omdat de factor kleiner is dan 1. Een prijselasticiteit van -0,2 betekent dat een prijsstijging van 10% leidt tot een vraagdaling met 2%. Of dan ook de belastingopbrengst zal toenemen, hangt mede af van de omvang van de relatieve tariefverhoging.3 Indien met de heffing de aanwending van alternatieve (meer spaarzame, meer zuinige of meer gezonde) goederen en diensten wordt beoogd, dan is de kruisprijselasticiteit van belang; deze grootheid laat zien met hoeveel procent de gevraagde hoeveelheid van een goed of dienst verandert wanneer de prijs van een ander goed of andere dienst met 1% verandert.

Het staat niet vast dat een accijnsverhoging altijd geheel op het verbruik van het betrokken accijnsgoed zal drukken. Prijselasticiteiten zijn steeds schattingen en geen harde wiskunde. Als de tabaksaccijnsopbrengst niet wordt gerealiseerd, komt dat in ieder geval doordat er minder veraccijnsde tabak wordt gerookt.4 De verbruiksreactie op de lange termijn is juist van belang voor de structurele opbrengst van accijnsverhogingen.

Het gaat er daarbij om welke prijsverhoging door de markt kan worden geabsorbeerd en tot hoeveel vraaguitval die leidt. In de berekening van de structurele opbrengst van de accijnsverhoging wordt van kortetermijnreacties geabstraheerd. Wel wordt bij de raming van de totale opbrengst voor de algemene middelen rekening gehouden met de exogene mutaties, de kortetermijnreacties van de consumenten op de veranderde tarieven.5 Het schatten van endogene mutaties is een ware kunst.

Hiervoor wordt, zo legt minister Zalm (2003) uit, een zekere elasticiteit gebruikt om er rekening mee te houden dat accijnsverhogingen ook effect hebben op het verbruik. Als de accijnzen eenmaal zijn verhoogd en vervolgens wordt vastgesteld dat de endogene ontwikkeling van de accijnzen beter of slechter uitvalt dan geraamd, behoeft dat niet alleen het effect van de accijnsverhoging te zijn. Een effect is ook dat de inkomensontwikkeling en de economische ontwikkelingen beter of slechter zijn uitgevallen.

Achteraf kan niet meer worden getraceerd wat precies het effect van de maatregel en dat van andere omstandigheden is geweest. Wel kan daaraan een kwalitatieve duiding worden gegeven.6

De realisering van aanvankelijk met een maatregel beoogde doelstellingen en ex ante geraamde effecten zijn ook volgens achtereenvolgende bewindslieden met evaluaties ex post moeilijk empirisch aan te tonen. Vaak zijn de mogelijkheden voor een evaluatie ex post van de economische effecten beperkt, omdat het lastig is de effecten van een maatregel te scheiden van andere effecten die het gevolg zijn van gewijzigde omstandigheden, zoals conjuncturele ontwikkelingen en andere maatregelen die nadien zijn ingevoerd.7

Over de effecten van accijnsverhogingen voor tabak en brandstoffen bestaat in de literatuur een zekere consensus. Uit Europees en Amerikaans onderzoek blijkt / een prijsstijging van 10% voor tabak een daling van 3 – 6% veroorzaakt in de tabaksconsumptie.

Naar het effect van brandstofaccijnsverhogingen op brandstofverbruik zijn vele studies uitgevoerd. Er blijkt een vrij grote mate van overeenstemming te bestaan over een prijselasticiteit van rond -0,8 op de lange termijn. Een prijsstijging van 10% resulteert dus op lange termijn in een besparing van 8%. De effecten op de automobiliteit zijn veel kleiner. In de literatuur zijn uiteenlopende waarden te vinding voor de prijselasticiteit, variërend van -0,1 tot -0,3.8

De vraag naar alcoholhoudende dranken is in het algemeen vrijwel niet gevoelig voor prijswijzigingen.9 De maatschappelijke problemen van drankmisbruik en roken blijken hardnekkig.10 In de maanden november en december van 2002 is sprake van een omvangrijk hamstergedrag vanwege de voorgenomen verhoging van de alcoholaccijns.

In de twee maanden vóór de accijnsverhoging stijgen de alcoholaccijnsopbrengsten met 21%. In de maanden juli en augustus 2003 is de opbrengst van de alcoholaccijns weer in lijn met de opbrengsten in juli en augustus 2002. De voorgenomen verhoging van de accijnzen heeft dus gezorgd voor aanzienlijke anticipatieaankopen in de maanden november en december 2002. Vervolgens is daarop ingeteerd in de eerste helft van 2003, en is de opbrengst van de accijnzen weer teruggekeerd op het niveau van 2002. Er moet dus, aldus staatssecretaris Wijn (2003), niet zozeer belang worden gehecht aan de kortetermijneffecten, als wel aan de bestedingseffecten op de langere termijn.11 Dit betekent dat de bewindslieden zich niet al te veel zorgen maken om het absorpsievermogen van de markt. Als de berekeningen voor de korte termijn niet juist blijken te zijn, wordt dat geen groot probleem geacht.

De verbruiksreacties op verhogingen van de motorbrandstoffenaccijnzen zijn vaak louter tijdelijk. Het brandstofverbruik pleegt dikwijls na een tijdelijk schokeffect weer op het oude peil terug te komen.12 Accijnsverhogingen van motorbrandstoffen hebben in het verleden niet verhinderd dat de groei van de mobiliteit zich gestaag heeft doorgezet.

De vraag is dan tevens op welk niveau de mobiliteit zou zijn uitgekomen zonder deze prijsverhogingen. Een prijsverandering als gevolg van een wijziging van het accijnstarief leidt in theorie tot een verandering van de vraag en de directe accijnsopbrengst. Dat dit zich feitelijk niet altijd voordoet, hangt samen met de omstandigheid dat de vraag door meer factoren wordt beïnvloed dan door alleen de accijnstarieven.13