CBb, 12-02-2013, nr. AWB 11/436 en 11/451

De staatssecretaris heeft bij brief van 1 juni 2011, bij het College binnengekomen op 6 juni 2011, hoger beroep ingesteld tegen voormelde uitspraak van de rechtbank Arnhem. Dit hoger beroep is geregistreerd onder procedurenummer AWB 11/436.

Bij brief van 6 juli 2011 heeft de staatssecretaris ter aanvulling van het beroepschrift beroepsgronden ingediend. Bij brief van 7 juli 2011 heeft A een aanvullend beroepschrift ingediend.

Bij brieven van 8, respectievelijk 18 augustus 2011 hebben A en de staatssecretaris reacties op elkaars hoger beroepschriften ingediend.

Op 19 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en A zijn verschenen. Voorts zijn aan de zijde van A verschenen C, werkzaam bij C B.V., D, werkzaam voor Mest- en Kalkhandel D en E, werkzaam bij Arkervaart.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

In geschil is of de staatssecretaris A terecht bestuurlijke boetes heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen, zoals die zijn neergelegd in de Meststoffenwet. In dat kader houdt partijen primair verdeeld of A het in 2007 gehuurde perceel landbouwgrond in Friesland mocht aanmerken als tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De staatssecretaris meent van niet en heeft het betreffende perceel niet betrokken in zijn “Berekening gebruik meststoffen 2007”. Na deze correctie op de oppervlakte landbouwgrond heeft de staatssecretaris geconstateerd dat de gebruiksnormen in 2007 zijn overschreden en zijn aan A meerdere bestuurlijke boetes opgelegd wegens overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en het niet naar waarheid invullen van een formulier, voor een bedrag van in totaal € 14.821,50.

Bij besluit van 29 januari 2010, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris, samengevat en voor zover van belang, gelet op hetgeen in rubriek 6 van deze uitspraak wordt overwogen, het volgende overwogen en beslist.

Doorslaggevend bij de beoordeling of sprake is van één bedrijf en of landbouwgrond bij dat bedrijf feitelijk in gebruik is, is of er ‘een samenhangend geheel van productie-eenheden’ en ‘feitelijke beschikkingsmacht over de grond in het kader van de normale bedrijfsvoering’ is. Deze beschikkingsmacht moet zodanig zijn dat teeltplan en bemestingsplan op elkaar afgestemd en in samenhang in de praktijk gerealiseerd worden overeenkomstig de in de Meststoffenwet opgenomen milieurandvoorwaarden. Ingevolge de brochure ‘Mestbeleid 2006’ moet sprake zijn van ‘landbouwgrondgrond die u daadwerkelijk gebruikt voor uw bedrijf’. Het woord daadwerkelijk impliceert dat niet alleen op papier moet blijken van grondgebruik, maar dat daarvan ook feitelijk sprake moet zijn. Het perceel was niet in het kader van de normale bedrijfsvoering bij A in gebruik. A is in 2007 niet in Friesland bij het perceel geweest. A liet er geen dieren weiden, er vond geen bemesting plaats, het gewas werd niet gebruikt binnen het bedrijf van A A had niet de beschikkingsmacht over de perceel. Het feitelijk gebruik lag bij D (hierna: D) die het perceel beheerde, het gras heeft bewerkt en in zijn eigen kuilbult heeft gedaan.

Het is aan A om aannemelijk te maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overtreden, waarin hij niet is geslaagd.

Een landbouwer dient op grond van artikel 26 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet met de ‘Gecombineerde opgave 2007’ volledig en naar waarheid gegevens over de bij het bedrijf horende oppervlakte landbouwgrond in te zenden naar de Dienst Regelingen. A heeft het betreffende perceel in Friesland ten onrechte opgegeven op de ‘Gecombineerde opgave 2007’. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het boetebedrag ad € 300 zou moeten worden afgeweken is niet gebleken.

De rechtbank heeft het beroep van A gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van de staatssecretaris van 29 januari 2010 vernietigd, voor zover daarbij de hoogte van de boetes tot een bedrag van € 14.521,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet is gehandhaafd, de boete vastgesteld op € 6.875 en bepaald dat de betreffende uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. De desbetreffende overwegingen van de rechtbank zijn neergelegd in rechtsoverwegingen 3.9 tot en met 3.17 van de uitspraak, waarnaar wordt verwezen.

Standpunten A

Standpunten staatssecretaris

In reactie op de vorenstaande grieven van A in hoger beroep heeft de staatssecretaris het volgende, kort weergegeven, naar voren gebracht. Het hoger beroep van A is ongegrond. De rechtbank heeft met de staatssecretaris geoordeeld dat in 2007 geen sprake was van feitelijk gebruik van landbouwgrond van het betreffende perceel. Er was geen sprake van beschikkingsmacht, noch van een perceel dat in het kader van de normale bedrijfsvoering tot het bedrijf behoort. In hoger beroep heeft A geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren gebracht op basis waarvan de staatssecretaris aan dit oordeel zou moeten twijfelen. A heeft op papier getracht zijn mestruimte te vergroten, feitelijk was geen sprake van meer ruimte.

Er is sprake van verwijtbaar handelen. A wist immers dat van daadwerkelijk gebruik van de via C ‘gepachte’ landbouwgrond geen sprake was en dat daardoor onvoldoende dierlijke mest van het bedrijf is afgevoerd. De staatssecretaris heeft bij het berekenen van de boetes in aanmerking genomen dat A zijn overtreding heeft willen verdoezelen, door ‘op papier’ bij de staatssecretaris een grotere gebruiksruimte te melden. Ook heeft hij verschillende documenten ter ondersteuning van die ‘papieren situatie‘ opgesteld of laten opstellen. De staatssecretaris heeft dus de nodige moeite moeten doen om de overtredingen te kunnen vaststellen. Daarnaast is in het oordeel betrokken dat de geconstateerde overtredingen fors zijn en dat gedurende een langere periode in het kalenderjaar overtredingen zijn ontstaan door stelselmatig geen dierlijke mest af te voeren naar het betrokken perceel. Dat er geen oogmerk op overtreden was is niet aannemelijk geworden. A heeft bewust te veel dierlijke meststoffen op de eigen landerijen gebracht en aldus niet conform de doelstelling van de wet gehandeld.

De staatssecretaris heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden met de beroepsgrond dat de aan A opgelegde boetebedragen ten onrechte zijn gematigd. A heeft de juistheid van deze stellingname van de staatssecretaris gemotiveerd betwist. Gelet op hetgeen hierna in rechtsoverweging 6 wordt overwogen, worden de over en weer aangevoerde argumenten hier niet weergegeven.

Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.

Gelet op de inhoud van de door partijen ingenomen standpunten ziet het College aanleiding allereerst de gronden van het hoger beroep van A te behandelen.

Algemeen

Op 1 januari 2006 is de Meststoffenwet ingrijpend gewijzigd. De bepalingen van de Nitraatrichtlijn inzake de beperking van onder meer het gebruik van dierlijke mest zijn geïmplementeerd via het stelsel van gebruiksnormen. Kernbepaling van het stelsel van gebruiksnormen is artikel 7 Meststoffenwet, dat het verbod bevat in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8 geldt het in artikel 7 gestelde verbod niet indien de betrokken landbouwer aannemelijk maakt dat hij geen van de drie in dat artikel genoemde gebruiksnormen heeft overtreden. De gebruiksnormen zijn jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De hoogte van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is bepaald in artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet en bedraagt 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, behoudens derogatie (artikel 9, tweede lid, Meststoffenwet). De hoogte van de derogatie is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 24, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet) en heeft uitsluitend betrekking op mest afkomstig van graasdieren (artikel 24, tweede lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet).

Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond

De rechtbank heeft onder meer overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of de door A gehuurde landbouwgrond kan worden gerekend tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, bepalend is of deze grond daadwerkelijk bij het bedrijf van A in gebruik is. Volgens A biedt de Meststoffenwet geen grondslag voor deze nader door rechtbank gestelde eis. Deze beroepsgrond slaagt. Het College overweegt daartoe het volgende.

Artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“ 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

Feitelijke beschikkingsmacht

Naar het oordeel van het College is genoegzaam komen vast te staan dat A het exclusieve gebruiksrecht van het betreffende perceel had, dat hij dat recht met uitsluiting van ieder ander heeft uitgeoefend en dat hij derhalve ook de feitelijke beschikkingsmacht had. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het AID-rapport nr. 50156 blijkt dat A beschikte over een gebruiksovereenkomst voor het gebruik van grond in 2007 met perceelnummer 1752353999 van grondeigenaar F, groot 5 hectare, een factuur van C B.V. betreffende 5 hectare huur grasland met perceelnummer 1752353999 gefactureerd aan A tegen een prijs van € 475 per hectare, een analyseverslag, een factuur van Mest- & Kalkhandel D voor A, waarop onder andere staat vermeld: ‘saldo gemaakte kosten en gewasopbrengsten voor u: 0,00 Euro’ en een kaartje waarop de ligging is aangegeven van het door A gehuurde perceel, met de aantekening: “Dit is het perceel 175.23.540.00”. Uit het rapport volgt dat laatstbedoeld perceel het naastliggende perceel is van het perceel met perceelnummer 175235999 dat A via de ?Gecombineerde opgave 2007' als zijn perceel heeft opgegeven. A heeft hieromtrent verklaard dat hij contact heeft gehad met D over de onduidelijkheid van de perceelsgrootte, dat hij hierop een kaartje heeft ontvangen waarop het door hem gehuurde perceel was ingetekend, met de mededeling dat het perceel 1752354000 betrof en dat dit perceel 5 hectare groot was, en dat hij zich er niet van bewust was dat hij het verkeerde perceel had opgegeven. Nu eigenaar F blijkens het als bijlage 12 bij het AID-rapport gevoegde rapport van bevindingen heeft bevestigd dat hij het naastliggende perceel (met nummer 1752354000) in 2007 heeft verhuurd aan D en D heeft verklaard dat hij het betreffende perceel voor A heeft bewerkt, acht het College genoegzaam aangetoond dat A over het betreffende perceel de feitelijke beschikkingsmacht had.

Voor zover de staatssecretaris heeft betoogd dat A niet het economisch risico van het perceel droeg ziet hij er aan voorbij dat A onbestreden heeft aangevoerd dat het, gelet op de kosten van transport en het prijsniveau van ruwvoer in het betreffende jaar, economisch de meest verantwoorde beslissing was om met D overeen te komen dat de gewasopbrengst zou worden verrekend met de door hem voor zijn werkzaamheden in rekening te brengen kosten.

Het College merkt nog op dat artikel 2, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld waaraan landbouwgrond moet voldoen om te worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.

Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van A in zoverre gegrond is en dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Hetgeen overigens nog door A is aangevoerd behoeft geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen wordt het beroep van A gegrond verklaard, het bestreden besluit van 29 januari 2010 wordt vernietigd en de besluiten van 2 april 2009, respectievelijk 24 juni 2009 (abusievelijk gedateerd: 24 juni 2007) worden herroepen.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt het College niet toe aan een oordeel over het hoger beroep van de staatssecretaris.

Het College ziet aanleiding voor een veroordeling van de staatssecretaris in de proceskosten van A in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het hoger beroep vastgesteld op € 303,43. Daarbij is uitgegaan van 3 punten (hoger beroepschrift, schriftelijke reactie naar aanleiding van het door de staatssecretaris ingestelde hoger beroep en het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 472 per punt, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5) van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1). Aangezien in totaal sprake is van zeven bestreden uitspraken waartegen door zowel de landbouwers als door de staatssecretaris hoger beroep is ingesteld, waarop het College in zeven afzonderlijke uitspraken beslist, wordt in iedere afzonderlijke zaak € 2.124 : 7 = € 303,43 toegekend.

Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, welk artikel ingevolge het bij de Wet aanpassing bestuursrecht behorende overgangsrecht op dit geding van toepassing is gebleven, wordt van de staatssecretaris een griffierecht van € 466 geheven.

Het College: