6.4.4 Conclusies en aanbevelingen

Aan het begin van deze paragraaf is opgemerkt dat de (subsidietitel van de) Awb doorgaans niet in de weg staat aan de eisen die de Europese subsidie-regelgeving stelt aan de totstandkoming en vormgeving van de nationale subsidieverhouding. Ook indien de regels in de (subsidietitel van de) Awb afwijken van hetgeen in de Europese subsidieregelgeving is neergelegd, hoeft dit niet altijd tot problemen te leiden. Voor zover de Europese regels zijn neergelegd in Europese subsidieverordeningen en voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn geformuleerd, werken zij immers rechtstreeks door in de nationale subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Hetzelfde geldt voor de regels over het indienen van een te late aanvraag en aanvullingen van de aanvraag die in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie zijn neergelegd in programmagidsen die jaarlijks door de Europese Commissie ter beschikking worden gesteld Omdat in de oproepen tot het indienen tot voorstellen naar deze programmagidsen wordt verwezen, zijn de aanvragers van Europese subsidies daaraan gebonden. Afwijkende bepalingen van de (subsidietitel van de) Awb blijven in dat geval buiten toepassing.

In het kader van de Europese landbouwsubsidieverordeningen, waarin doorgaans sprake is van bepalingen die rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding, rijst de vraag in hoeverre bepalingen van de (subsidietitel van de) Awb aanvullend van toepassing zijn. Doorslaggevend daarbij is of de bepalingen neergelegd in de Europese landbouwsubsidieverordeningen uitputtend zijn bedoeld. Besproken is dat ter beoordeling of ruimte bestaat voor toepassing van de (subsidietitel van de) Awb, ook acht moet worden geslagen op de jurisprudentie van het Hof van Justitie, waarin nadere eisen worden gesteld aan de totstandkoming en vormgeving van de nationale subsidieverhouding. Het verdient aanbeveling om de uitleg van het Hof van Justitie in het nationale recht te implementeren, voor zover implementatie niet heeft plaatsgevonden in de Europese subsidieverordeningen zelf. Voor zover de uitleg afwijkt van de Awb of daarover verwarring zou kunnen bestaan, dient deze implementatie plaats te vinden in de Wet inzake Europese subsidies. In deze wet zou bijvoorbeeld kunnen worden neergelegd dat voor subsidies die uit het ELGF worden bekostigd, geldt dat de aanvraag uiterlijk de laatste dag van de aanvraagperiode door het nationaal uitvoeringsorgaan moet zijn ontvangen.

De Europese landbouwsubsidieverordeningen schrijven doorgaans precies voor in hoeverre de mogelijkheid bestaat om de aanvraag te wijzigen en wat er moet gebeuren indien de aanvraag — inclusief de daarbij behorende documenten, contracten of aangiften die nodig zijn om voor de Europese subsidie in aanmerking te komen — te laat wordt ingediend. Gelet op dit uitputtend stelsel, bieden de Europese landbouwsubsidieverordeningen geen ruimte voor een op artikel 3:2 van de Awb geënt beginsel dat een aanvraag niet mag worden afgewezen, alvorens de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld om een onvolledige aanvraag aan te vullen.

Voor zover de regels omtrent de totstandkoming en vormgeving van de nationale subsidieverhouding zijn neergelegd in bepalingen die weliswaar in Europese verordeningen zijn neergelegd maar die onvoldoende nauwkeurig en niet onvoorwaardelijk zijn geformuleerd, dan wel tot de lidstaten zijn gericht, dient implementatie daarvan in het nationale recht plaats te vinden. Hetzelfde geldt indien deze regels zijn opgenomen in besluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaten. Het verschilt per Europese subsidies in hoeverre de Europese eisen in de Nederlandse regelgeving is geïmplementeerd. Soms wordt zekerheidshalve opgenomen dat de subsidieaanvraag wordt beoordeeld op de verenigbaarheid met het OP dan wel de toepasselijke Europese verordeningen. Dergelijke bepalingen hebben tot gevolg dat de aanvrager van de Europese subsidie dient na te gaan wat in het OP dan wel de toepasselijke Europese verordeningen is bepaald. Het is de vraag in hoeverre een dergelijke bepaling zich verdraagt met de beginselen van rechtszekerheid en transparantie. Voor een aanvrager van een Europese subsidie is immers allesbehalve duidelijk aan welke voorwaarden zijn aanvraag moet voldoen.

In deze paragraaf is ook ingegaan op de in sommige Europese subsidieregelingen neergelegde bepaling dat een beschikkingvervangende overeenkomst moet of kan worden gesloten tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Voor zover een dergelijke bepaling is neergelegd in een Europese verordening, zoals bij de voorlichtings- en afzetbevorderingsacties, is duidelijk dat de subsidietitel van de Awb — op grond waarvan de beschikkingvervangende overeenkomst niet is toegestaan — hieraan niet in de weg kan staan. In andere gevallen ontstaan echter problemen. Daarom is de aanbeveling gedaan om in de Wet inzake Europese subsidies neer te leggen dat het bestuursorgaan dat is belast met de verstrekking van Europese subsidies voor zover de Europese subsidieregelgeving dit vereist bevoegd is om een beschikkingvervangende overeenkomst te sluiten. Belangrijk is wel dat voor de bepalingen in eventueel voorgeschreven standaardovereenkomsten van de Europese Commissie die verder gaan dan de subsidietitel van de Awb, zoals het opleggen van boetes, een grondslag dient te bestaan in de Wet inzake Europese subsidies.

Wat betreft Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie is geconcludeerd dat de in de jaarlijkse programmagidsen neergelegde keuzemogelijkheid tussen het nemen van een subsidiebesluit en het sluiten van een subsidieovereenkomst niet betekent dat daarmee de bevoegdheid bestaat voor het nationaal uitvoeringsorgaan om de Europese subsidies bij beschikkingvervangende overeenkomsten te verstrekken. Nu de op grond van deze programma's verstrekte Europese subsidies kwalificeren als Awb-subsidies, dient voor het sluiten van een beschikkingvervangende overeenkomst een grondslag te bestaan in een wet in formele zin. Zolang deze grondslag niet bestaat, zijn de beschikkingvervangende subsidieovereenkomsten die in het kader van Jeugd in Actie worden gesloten dan ook onrechtmatig. De praktijk dat de Europese Commissie standaardovereenkomsten voorschrijft die moeten worden gebruikt door de nationale agentschappen, heeft in het kader van Een Leven Lang Leren ertoe geleid dat de toekenningsbrieven als besluiten tot subsidieverlening en de vervolgens te sluiten standaardovereenkomsten als uitvoeringsovereenkomst in de zin van artikel 4:36 van de Awb worden aangemerkt. In deze paragraaf is geconcludeerd dat zich daarbij een aantal problemen voordoet. Gelet hierop, verdient het aanbeveling dat in de Wet inzake Europese subsidies alle bepalingen worden neergelegd die nodig zijn om de in de standaardovereenkomst voorgeschreven verplichtingen van het nationaal agentschap te kunnen uitvoeren.

Ten slotte is vastgesteld dat het systeem van subsidieverstrekking dat voortvloeit uit de subsidietitel van de Awb zich op een aantal punten niet verdraagt met de uitgangspunten van de Europese subsidieregelgeving. Dit heeft in de praktijk tot gevolg dat de subsidietitel van de Awb door het nationaal uitvoeringsorgaan en met instemming van de nationale rechter wordt opgerekt om aan de Europese verplichtingen te kunnen voldoen. Het is de vraag of dit wel verstandig is. Het risico bestaat immers dat de bepalingen ook in nationale subsidiezaken worden opgerekt en zodoende in strijd met de wil van de Nederlandse wetgever voor alle subsidieontvangers minder rechtsbescherming bestaat.