Rb. Noord-Holland, 03-06-2022, nr. HAA 21/437

Op 22 augustus 2020 in de avond heeft de voorzitter mondeling onmiddellijk een tijdelijke sluiting bevolen van enige hallen die bij de Beverwijkse Bazaar in gebruik zijn voor de door haar daar geëxploiteerde markt. De volgende ochtend heeft de voorzitter de last onder bestuursdwang tot sluiting van die hallen schriftelijk aan de Beverwijkse Bazaar bevestigd bij op 22 augustus 2020 gedateerd en aldus op 23 augustus 2020 uitgereikt besluit (hierna aan te duiden als het primaire besluit 1). De voorzitter baseert het besluit op overtreding van artikel 2.2 van de Noodverordening1..

Op 26 augustus 2020 heeft de voorzitter het primaire besluit 1 aangevuld en aanvullend gemotiveerd (het primaire besluit 2). Aan de grondslag van de last onder bestuursdwang heeft de voorzitter de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening toegevoegd.

Bij besluit op het bezwaar van de Beverwijkse Bazaar tegen de primaire besluiten 1 en 2 van 17 december 2020 (het bestreden besluit) heeft de voorzitter de grondslag van de primaire besluiten gewijzigd naar (uitsluitend) artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening en de primaire besluiten 1 en 2 met inachtneming van deze wijziging overigens in stand gelaten.

De Beverwijkse Bazaar heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De voorzitter heeft een verweerschrift ingediend.

Op verzoek van de rechtbank heeft de voorzitter een stuk nagezonden dat op 11 april 2022 aan de Beverwijkse Bazaar in kopie is doorgezonden.

De rechtbank heeft het beroep op 12 april 2022 op zitting behandeld. De Beverwijkse Bazaar is ter zitting vertegenwoordigd door [naam 1] , (enig) bestuurder (algemeen directeur) van de Beverwijkse Bazaar, bijgestaan door haar gemachtigde, en vergezeld van mr. I. Thomassen, bedrijfsjurist in dienst van de Beverwijkse Bazaar. De voorzitter heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam 2] , ambtenaar in dienst van de veiligheidsregio en de gemeente Beverwijk.

Feiten en omstandigheden

Tussen 13 maart 2020 en 16 mei 2020 is de markt van de Beverwijkse Bazaar (hierna: de Bazaar) vanwege de coronacrisis gesloten geweest voor publiek. Voor de heropening van de Bazaar heeft de Beverwijkse Bazaar overleg gevoerd met de gemeente Beverwijk en de veiligheidsregio Kennemerland (hierna: de veiligheidsregio) en een protocol opgesteld met te nemen maatregelen om het besmettingsrisico van het coronavirus/COVID-19 op de Bazaar te minimaliseren.

In het weekend van 30 en 31 mei 2020 heeft een toezichthouder van de gemeente Beverwijk geconstateerd dat in de hallen van en de ruimte rondom de Bazaar maatregelen ter voorkoming van besmetting met het coronavirus/COVID-19 niet of onvoldoende nageleefd werden. Bij brief van 3 juni 2020 aan de Beverwijkse Bazaar heeft het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk een “Vooraankondiging voor een waarschuwing” gedaan en er onder verwijzing naar de constateringen op 30 en 31 mei 2020 op aangedrongen dat de Beverwijkse Bazaar de overtreding van de (toen geldende) noodverordening zou doen staken.

In een brief van 28 juli 2020 heeft de voorzitter aan de Beverwijkse Bazaar meegedeeld dat toezichthouders van de veiligheidsregio in de weekenden van 17 t/m 19 juli 2020 en 24 t/m 26 juli 2020 wederom hebben geconstateerd dat in de hallen van en rondom de Bazaar de eerder gemaakte afspraken ter voorkoming van infectie met het coronavirus/ COVID-19 niet nageleefd werden. De voorzitter deelt mee dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat de 1,5 meter afstand tussen bezoekers niet mogelijk was en dat deze regel überhaupt niet of nauwelijks werd nageleefd. Bij de brief van 28 juli 2020 heeft de voorzitter aan de Beverwijkse Bazaar een officiële waarschuwing gegeven en een vooraankondiging gedaan voor het opleggen van een last onder bestuursdwang.

Op 21 augustus 2020 heeft overleg plaatsgevonden tussen de voorzitter, de loco-burgemeester van de gemeente Beverwijk en de Beverwijkse Bazaar waarin de situatie is besproken en waarin de voorzitter heeft uitgesproken dat de laatste optie sluiting zou zijn indien er geen verbetering in de nakoming van de regels zou komen.

Op 22 augustus 2020 hebben buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: boa’s) van de gemeente Beverwijk proces-verbaal opgemaakt van hun constatering dat (wederom) de 1,5 meter afstand niet of nauwelijks in acht werd genomen door de bezoekers in de hallen 30 t/m 33 van de Bazaar. Naar aanleiding hiervan heeft de voorzitter het primaire besluit 1 genomen.

Op 23 augustus 2020 hebben handelaren die kramen uitbaatten op de Bazaar, nadat het primaire besluit 1 was bekend gemaakt, marktkramen geplaatst op het gedeelte van de openbare weg ter hoogte van de hallen 30 t/m 33 van de Bazaar om een buitenmarkt te improviseren. Volgens de politie en boa’s namen ook hier bezoekers de 1,5 meter afstand niet of nauwelijks in acht. Naar aanleiding hiervan heeft de voorzitter bij het primaire besluit 2 de reikwijdte van de opgelegde last aangevuld.

Op 28 augustus 2020 heeft de voorzitter de primaire besluiten 1 en 2 gewijzigd. De wijziging hield een gedeeltelijke intrekking van de last onder bestuursdwang in. Tegen dit besluit heeft de Beverwijkse Bazaar geen rechtsmiddel ingesteld.

Op 1 september 2020 heeft de Beverwijkse Bazaar na overleg met het bevoegd gezag een nieuw protocol “herziene maatregelen 1,5 meter tussen huishoudens” vastgesteld.

Op 3 september 2020 heeft de voorzitter de gehele, resterende last onder bestuursdwang ingetrokken. De rechtsmiddelen die de Beverwijkse Bazaar heeft ingesteld, zijn ook niet tegen dit besluit gericht.

Standpunt voorzitter

Bij het primaire besluit 1 heeft de voorzitter aan de Beverwijkse Bazaar een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende de sluiting van hallen 30 t/m 33 op de Bazaar met ingang van 23 augustus 2020 voor de duur van twee weken (tot zondag 6 september 2020 06:00 uur). Aan dat besluit had de voorzitter - uitsluitend - herhaaldelijke overtreding van artikel 2.2 van de Noodverordening ten grondslag gelegd.

Bij het primaire besluit 2 heeft de voorzitter het primaire besluit 1 aangevuld en aanvullend gemotiveerd. De voorzitter heeft onder de last ook de activiteiten gebracht, die normaliter in de hallen 30 t/m 33 plaatsvinden en die op 23 augustus 2020 op het buitenterrein van de Bazaar plaatsvonden. Aan de grondslag van de last onder bestuursdwang heeft de voorzitter de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening toegevoegd.

Bij het bestreden besluit heeft de voorzitter, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften, de grondslag van de primaire besluiten 1 en 2 gewijzigd naar - uitsluitend - artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening en de primaire besluiten 1 en 2 met inachtneming van deze wijziging in stand gelaten. Het bestreden besluit motiveert de voorzitter - voor zover thans van belang - met de stelling dat er stromen personen in de Bazaar door elkaar heen bewogen waarbij de 1,5 meter afstand niet werd gewaarborgd en dat de ingangen en gangpaden niet ruim genoeg waren om de 1,5 meter afstand tot anderen te bewaren. De maatregelen die de Beverwijkse Bazaar had getroffen, waren volgens de voorzitter onvoldoende om de 1,5 meter afstand te bewaren. Ook had de Beverwijkse Bazaar nagelaten om de door haar getroffen maatregelen te handhaven. Van effectieve maatregelen was daarom geen sprake. Het alleen vaststellen van maatregelen acht de voorzitter onvoldoende om aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening te voldoen.

Standpunt Beverwijkse Bazaar

3. De Beverwijkse Bazaar heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat zij voldoende maatregelen heeft getroffen en de Noodverordening dus niet heeft overtreden. De door de boa’s geconstateerde feiten heeft de Beverwijkse Bazaar weersproken. Daar heeft de voorzitter onvoldoende rekenschap van gegeven. De opgelegde lasten zijn onevenredig. Er was geen sprake van onmiddellijke spoed die de sluiting rechtvaardigde, aldus steeds de Beverwijkse Bazaar.

Wettelijk kader

4. De Noodverordening luidt voor zover van belang:

Artikel 2.1 Verboden samenkomsten

1. Het is verboden een samenkomst in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behoren erf, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder:

a. maatregelen te treffen waarmee de stromen van de personen die samenkomen worden gescheiden, ook voor zover het gebruik van sanitaire voorzieningen betreft;

b. (…);

c. maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden;

d. ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden; en

e. (…). (…)

Artikel 2.2 Verbod niet houden veilige afstand

1. Het is verboden zich in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behorend erf, op te houden zonder tot de dichtstbijzijnde persoon een afstand te houden van ten minste 1,5 meter.

2. Het verbod is niet van toepassing: (hierna volgt een lijst van personen en situaties waarin het verbod van het eerste lid niet geldt) (…)

Beoordeling rechtbank

In geschil is het antwoord op de vraag of de voorzitter de last onder bestuursdwang mocht opleggen in verband met (herhaaldelijke) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening.

De Beverwijkse Bazaar heeft aangevoerd dat de voorzitter de door haar genomen preventieve maatregelen ten onrechte in strijd met de Noodverordening heeft geacht. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank licht dat als volgt toe.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening is het verboden een samenkomst in een publieke ruimte als de Bazaar te organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder maatregelen te treffen waarmee de stromen van de personen die samenkomen worden gescheiden en zonder maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden. Voorafgaand aan de heropening van de Bazaar in mei 2020 heeft de Beverwijkse Bazaar een protocol opgesteld waarin maatregelen zijn opgenomen waarmee de stromen van de personen die samenkomen worden gescheiden en waarin maatregelen zijn opgenomen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden. De voorzitter heeft dit protocol voorafgaand aan de heropening goedgekeurd en derhalve geconcludeerd dat de maatregelen op zichzelf voldoende waren om de Bazaar te heropenen. De voorzitter stelt nu wel dat de maatregelen onvoldoende zijn, maar heeft onvoldoende onderbouwd dat de Beverwijkse Bazaar met het treffen van deze maatregelen niet voldaan heeft aan de vereisten die zijn gesteld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening. Uit de beschrijving van de Beverwijkse Bazaar volgt onder meer dat het aantal toegelaten bezoekers werd gedoseerd en dat op (te) smalle gangpaden éénrichtingsverkeer was voorzien. Voorts had de Beverwijkse Bazaar handelaren geïnstrueerd over het houden van afstand. Weliswaar heeft de voorzitter na de heropening van de Bazaar herhaaldelijk geconstateerd - en dit blijkt ook uit het overgelegde en ter zitting bekeken beeldmateriaal - dat bezoekers aan de Bazaar de 1,5 meter afstand niet steeds in acht namen, maar het feit dat bezoekers ondanks de door de Beverwijkse Bazaar getroffen maatregelen niet te allen tijde 1,5 meter afstand hielden, betreft op zichzelf geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening. De constateringen van de voorzitter gaan in wezen over de handhaving van de maatregelen. Daarvoor is een afzonderlijke gebodsbepaling opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Noodverordening. Daarin staat immers dat het verboden is een samenkomst in de publieke ruimte te organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden. De voorzitter heeft dit artikelonderdeel echter niet aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegd. De last is immers opgelegd omdat de door de Beverwijkse Bazaar genomen preventieve maatregelen niet zouden voldoen aan de eisen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Noodverordening. Gezien het voorgaande, is er echter geen reden om de maatregelen in strijd met die eisen te achten, zodat de voorzitter niet bevoegd was om wegens de maatregelen een last onder bestuursdwang op te leggen. Reeds daarom kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Hetgeen de Beverwijkse Bazaar verder heeft aangevoerd behoeft dan ook geen bespreking.

Conclusie

5. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, herroept de primaire besluiten van 22 augustus 2020 en 26 augustus 2020 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.

6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de voorzitter aan de Beverwijkse Bazaar het door haar betaalde griffierecht vergoeden.

7. Omdat het beroep gegrond is, krijgt de Beverwijkse Bazaar een vergoeding voor de proceskosten die zij in bezwaar en beroep heeft gemaakt. De voorzitter moet die vergoeding betalen. De vergoeding berekent de rechtbank met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt. De bijstand door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener levert 4 punten op (punten voor het indienen van het bezwaarschrift, het beroepschrift en voor het verschijnen ter hoorzitting in bezwaar en op de zitting in beroep, met een waarde per punt van € 541,- voor de proceshandelingen in bezwaar en € 759,- voor de proceshandelingen in beroep, bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt € 2600,-.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2022.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U moet het beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.