Rb. Utrecht, 30-10-2008, nr. SBR 07/3600

Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:

De beschikking tot verlening van projectsubsidie betreft de projectactiviteiten, zoals vastgelegd in de bij de subsidie-aanvraag gevoegde projectbeschrijving.

In de beschikking wordt het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien. Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF-3 komen uitsluitend voor subsidiëring in aanmerking de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht. Hierbij wordt verordening (EG)1685/2000 in acht genomen.

Beoordeling

De rechtbank stelt voorop dat het hier gaat om een besluit tot subsidieverlening, waaraan voorwaarden kunnen worden verbonden en de aanvrager verplichtingen kunnen worden opgelegd. Daarbij heeft verweerder een verregaande mate van beleidsvrijheid. Het vorenstaande brengt met zich dat de rechtbank het bestreden besluit terughoudend dient te toetsen.

Eiseres heeft namens de projectuitvoerders NS Reizigers, NS Holding en NS Nedtrain, aanvragen voor subsidie ingediend voor een drietal projecten in het kader van de Subsidieregeling ESF-3. Blijkens de bij de subsidieaanvragen gevoegde projectomschrijvingen is de doelstelling van de projecten NS Reizigers en NS Holding de scholing van medewerkers. In het kader van het project NS Reizigers zijn de activiteiten er op gericht om aan totaal 5877 deelnemers scholing in de vorm van (deel)opleidingen aan te bieden. In het kader van het project NS Holding gaat het om cursussen voor in totaal 798 werknemers. Het project binnen NS Nedtrain behelst interne opleidingen bij het bedrijf. In het kader van dat project zijn de activiteiten gericht op het aanbieden van cursussen aan in totaal 2200 deelnemers.

Alvorens door verweerder op de subsidieaanvragen is beslist, zijn van de projectkosten nieuwe ramingen gemaakt. De resultaten van die herziene ramingen zijn neergelegd in de begroting van mei 2007. Tussen partijen is thans in geschil of verweerder op basis van de herziene begroting van mei 2007 een deel van de gewijzigde projectkosten bij de bepaling van de hoogte van de subsidieverlening buiten beschouwing heeft mogen laten dan wel deze kosten op een lager bedrag heeft mogen vaststellen. De vraag dient daarbij te worden beantwoord of het verzoek tot wijziging van de projecten ingediend na bekendmaking van het subsidieplafond moet worden aangemerkt als een nieuwe aanvraag dan wel als een aanvraag tot wijziging van de projecten.

Bij een verzoek om wijziging van een project waarvoor subsidie is verleend brengt het systeem van subsidieverlening en -vaststelling met zich dat dient te worden beoordeeld of het kader van de subsidieverlening hierdoor wordt gewijzigd. Indien dat zo is, dient het wijzigingsverzoek ten volle inhoudelijk aan de toepasselijke regelgeving, waarvan ook een ingesteld subsidieplafond deel uitmaakt, te worden getoetst. Een na de bekendmaking van het subsidieplafond ingediend verzoek tot wijziging van een project kan dan ook slechts worden gehonoreerd, indien deze wijziging volledig valt binnen de kaders van een vóór de bekendmaking van het plafond verleende subsidie en de wijziging de hoogte van de verleende subsidie niet te boven gaat. Gelet op de strenge eisen die ingevolge de Subsidieregeling ESF-3 aan aanvragen worden gesteld, waarbij projecten nauwkeurig dienen te zijn beschreven en die beschrijving het kader voor de subsidieverlening vormt, zal veelal geen sprake zijn van een wijziging die dat kader niet te buiten gaat. De enkele wijziging van de naam van een project of van een daarin opgenomen opleiding, of een andere administratieve wijziging die geen inhoudelijke betekenis heeft, kan echter wel worden geaccepteerd. Naar het oordeel van de rechtbank is deze beoordelingssystematiek ten aanzien van een wijzigingsverzoek niet anders indien eerst ná de inwerkingtreding van het subsidieplafond wordt beslist op een daarvóór ingediende aanvraag om verlening van subsidie.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank zal moeten beoordelen of de na de inwerkingtreding van het subsidieplafond ingediende wijzigingen in de vorm van herziene kostenramingen van de projecten passen binnen het kader van de oorspronkelijke aanvraag. Daaromtrent overweegt de rechtbank als volgt. De herziene begroting van mei 2007 bevat, anders dan de begroting van de oorspronkelijke aanvraag, een gespecificeerd overzicht van de kosten per opleiding. Daarbij zijn de projecten NS Reizigers, NS Holding en NS Nedtrain onderverdeeld in afzonderlijke activiteiten (opleidingen), die in de overzichten op afzonderlijke regels zijn weergegeven. Per regel zijn de geraamde kosten van de opleidingen weergegeven. Deze gespecificeerde kostenraming per activiteit, ook wel aangeduid als regel, laat zien dat bij sommige sprake is van een toename van deelnemers of kosten ten opzichte van de begroting ingediend bij de oorspronkelijke aanvraag. De rechtbank stelt vast dat voor zover het gaat om kennelijke fouten in de oorspronkelijke begroting verweerder deze per regel heeft geaccepteerd en heeft meegenomen in het bedrag van de verleende subsidie. Het gaat daarbij om 17 opleidingen met een bedrag van in totaal € 410.777 aan opleidingskosten, waarvoor in de oorspronkelijke aanvraag abusievelijk geen kosten maar wel deelnemers waren opgenomen als ook om opleidingen waarbij abusievelijk geen verletkosten of externe kosten waren opgenomen. Substantiële wijzigingen, zowel opwaartse als neerwaartse, ten opzichte van de begrote aantallen deelnemers en de kosten per opleiding heeft verweerder per regel teruggebracht tot het nominale bedrag uit de oorspronkelijke begroting. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geconcludeerd dat verweerder die substantiële wijzigen in de kosten van opleidingen (directe kosten) in redelijkheid niet heeft mogen afwijzen. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is voor de rechtbank voorts voldoende inzichtelijk geworden welke opwaartse en neerwaartse wijzigingen door verweerder zijn geaccepteerd en waarom. Daarbij merkt de rechtbank op dat wijzigingen in de kosten van opleidingen tot een bedrag van € 5000,- in nagenoeg alle gevallen zijn geaccepteerd. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de onder punt 2.1 genoemde projecten als geheel als subsidiabele activiteit hebben te gelden, met als gevolg dat alle verschuivingen van posten binnen dat project zonder meer aanvaardbaar zouden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank dient de op iedere afzonderlijke regel weergegeven activiteit te worden beschouwd als de subsidiabele activiteit en heeft verweerder derhalve terecht per afzonderlijke regel bezien of de wijziging van kosten – in het licht van het ingestelde subsidieplafond – acceptabel is. Dat de realisatie van alle drie projecten achter blijft bij de oorspronkelijke aanvraag veronderstelde realisatie en totaal (per saldo) sprake is van een afname, maken het voorgaande niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het licht van de sluiting van het ESF-loket, de in geding zijnde substantiële wijzigingen in de kosten van de opleidingen als nieuwe aanvragen mogen aanmerken.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet in strijd met vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel gehandeld door wijzigingsverzoeken die zijn ingediend na de instelling van het subsidieplafond af te wijzen. Eiseres kan aan het feit dat verweerder wijzigingsverzoeken ingediend vóór de instelling van het subsidieplafond wel in behandeling heeft genomen en na inhoudelijke behandeling heeft gehonoreerd, niet het vertrouwen ontlenen dat dit na het instellen van het subsidieplafond ook zou gebeuren. Immers op het moment van de instelling van het subsidieplafond is er een nieuwe situatie ontstaan, waarin voor een dergelijke handelwijze geen ruimte meer aanwezig was. Eiseres heeft er dan ook niet op mogen vertrouwen dat wijzigingen binnen de totale projectkosten van de begroting van oktober 2005, na instelling van het subsidieplafond, zonder meer subsidiabel waren.

Met betrekking tot de overheadkosten (indirecte kosten) overweegt de rechtbank als volgt.

De HPA 2005 is een door het Agentschap SZW uitgebrachte praktische uitwerking van onder meer de bepalingen die in de Subsidieregeling ESF-3 zijn opgenomen. De HPA 2005 behandelt blijkens de daarbij behorende toelichting de minimale administratieve vereisten die gesteld worden aan projecten die in aanmerking komen voor subsidie op grond van genoemde subsidieregeling. In hoofdstuk 4.2.4.9 van de HPA 2005 is als indicatie voor de maximale aanvaardbare hoogte van de indirecte kosten (incl. kosten na afloop) in geval van projectkosten van € 0 tot € 100.000,- een maximum van 20% vermeld. Bij projectkosten van € 100.000 tot

€ 1.000.000 geldt volgens de staffel een maximum van 10 % tot 20 % aan indirecte kosten en voor kosten boven de € 1.000.000 een maximum van 10%. Op grond van dit hoofdstuk uit de HPA 2005 heeft verweerder voor het project NS Holding subsidiabele indirecte kosten gemaximeerd tot 20%.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, en toegelicht ter zitting, op het standpunt gesteld dat voor de vraag of de indirecte kosten noodzakelijk zijn de hiervoor genoemde staffel opgenomen in de HPA 2005 het uitgangspunt is. Indien de hoogte van de indirecte kosten afwijkt van hetgeen in de HPA 2005 is beschreven, is dat in de visie van verweerder een indicatie dat de kosten niet meer als noodzakelijk zijn aan te duiden. Aldus tracht verweerder te verzekeren dat minstens 90% (voor projectkosten tot € 100.000 geldt 80%) van de subsidiabele kosten worden aangewend voor het doel waarvoor de subsidie wordt verleend, te weten scholing van werkenden.

De rechtbank overweegt dat artikel 7, tweede lid en artikel 9 van de Subsidieregeling ESF 3 aan verweerder, anders dan door zijn gemachtigde ter zitting is betoogd, geen beoordelingsruimte laat op grond waarvan alle kostenposten die vallen onder indirecte kosten kunnen worden gemaximeerd op een bepaald percentage zonder per kostenpost te motiveren waarom deze niet of slechts gedeeltelijk subsidiabel is.

De rechtbank is van oordeel dat de gehanteerde norm om de indirecte kosten slechts te subsidieren voor zover deze niet hoger zijn dan 20 procent van de totale projectkosten niet valt aan te merken als een voorwaarde als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Subsidieregeling ESF-3. Genoemd artikellid geeft verweerder de bevoegdheid om aan de beschikking nadere voorwaarden te verbinden "voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project". Een algemene maximering van de indirecte kosten valt daar naar het oordeel van de rechtbank niet onder. De rechtbank is van oordeel dat de 20%-regel evenmin opgelegd kan worden uit hoofde van de artikelen 4:37, eerste lid aanhef en onder a, en 4:38 van de Awb. Op grond van deze Awb-bepalingen kunnen aan de subsidie-ontvanger verplichtingen worden opgelegd ten aanzien van de aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend respectievelijk met het oog op de verwezenlijking van het doel van de subsidie. Het beperken van de hoogte van het subsidiebedrag voor indirecte kosten is niet aan te merken als een verplichting voor de subsidie-ontvanger in vorenbedoelde zin, doch betreft toepassing van een aan verweerder toekomende bevoegdheid.

Het voorgaande leidt in het onderhavige geval evenwel niet tot de conclusie dat het beroep om die reden gegrond is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende met concrete gegevens onderbouwd waarom de maximering van de indirecte kosten tot 20% voor het project NS Holding in het onderhavige geval zal leiden tot een te laag subsidiebedrag voor deze kosten. De rechtbank stelt vast dat eiseres in mei 2007 een herziene begroting heeft ingediend met een bedrag aan indirecte kosten dat hoger is dan 20% van de totale projectkosten. In beroep heeft eiseres echter uiteengezet dat gedurende de periode waarin de subsidieverlening onzeker was, de strenge discipline die nodig is voor de administratie conform de regels van de Subsidieregeling EFS-3 niet altijd is aangehouden. Dit laatste kan ertoe leiden dat kosten onvoldoende kunnen worden verantwoord en niet subsidiabel zijn. Eiseres heeft vervolgens niet met concrete gegevens onderbouwd dat desondanks de indirecte kosten het percentage van 20% te boven zullen gaan. De rechtbank concludeert dan ook dat er thans geen concrete aanwijzingen zijn dat het maximum percentage van 20% voor de te vergoeden indirecte kosten van het project NS Holding voor eiseres te laag zal zijn. De rechtbank verwerpt dan ook deze beroepsgrond.

Gezien het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder voldoende heeft onderbouwd, dat de verzochte wijzigingen, in de vorm van herziene kostenramingen van mei 2007, niet passen binnen het kader van het oorspronkelijk project. Verweerder heeft deze wijzigingen dan ook in redelijkheid op één lijn kunnen stellen met een nieuwe aanvraag en onder verwijzing naar het subsidieplafond kunnen afwijzen.

Het beroep is ongegrond.

Gelet op het vorenstaande behoeft hetgeen overigens door partijen is aangevoerd geen nadere bespreking. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslist wordt als volgt.