CBb, 02-07-2019, nr. 16/1009 en 17/1347

Op 29 januari 2016 heeft appellante zich door middel van een digitaal formulier bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van het destijds geldende, op 1 januari 2016 in werking getreden Besluit van 26 september 2015 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, 344, AMvB grondgebondenheid).

Bij brief van 19 mei 2016 heeft verweerder appellante medegedeeld dat haar verzoek om vrijstelling is afgewezen.

Bij besluit van 23 september 2016 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 16/1009.

Verweerder heeft dat besluit bij besluit van 20 april 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellante alsnog niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 19 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om ontheffing van de grondgebondenheidsvereisten van artikel 70a, eerste lid, van het Uitvoeringbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringbesluit) op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) afgewezen.

Bij besluit van 20 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 17/1347.

Verweerder heeft in beide beroepen één verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2019. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden.

1. Appellante heeft het beroep in zaak 16/1009, dat zich gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede richt tegen het besluit van 20 april 2018, ter zitting ingetrokken. Verweerder heeft toegezegd de proceskosten van appellante en het door haar betaalde griffierecht van € 334,- te vergoeden. Ter beoordeling staat dus uitsluitend het beroep in zaak 17/1347.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder dd,van de Msw wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder het verwerken van dierlijke meststoffen verstaan het behandelen van dierlijke meststoffen tot een eindproduct dat voldoet aan de bij regeling van Onze Minister vast te stellen specificaties of het exporteren van dierlijke meststoffen.

Artikel 38, tweede lid, van de Msw bepaalt dat Onze Minister ontheffing kan verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

Artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit luidde als volgt:

‘1. Het melkveefosfaatoverschot dat in enig jaar voor mestverwerking als bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, van de wet in aanmerking komt is het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan, vermeerderd met:

a. ten hoogste 100% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare lager is dan 20 kg/ha;

b. ten hoogste 75% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare gelijk is aan of hoger is dan 20kg/ha en gelijk is aan of lager is dan 50 kg/ha;

c. ten hoogste 50% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare hoger is dan 50 kg/ha.

2. Het overschot per hectare, bedoeld in het eerste lid wordt berekend door de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf in kilogrammen fosfaat in het voorgaande kalenderjaar, verminderd met de fosfaatruimte van het bedrijf in het voorgaande kalenderjaar te delen door het aantal hectaren tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in het voorgaande kalenderjaar.

3. Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf dat:

a. voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid leidt tot disproportionele financiële last en

b. het bedrijf binnen drie maanden na afloop van elk kalenderjaar aantoont dat het melkveefosfaatoverschot is verwerkt door degene met wie de financiële verplichtingen, bedoeld in onderdeel a, is aangegaan.’

Per 1 januari 2018 is artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit omgezet in artikel 21, derde tot en met vijfde lid, van de Msw.

Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van appellante om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet afgewezen, omdat er in het geval van appellante geen sprake is van mestverwerking als bedoeld in de Msw. De belangen van appellante bij het verlenen van een ontheffing zien op de door haar gedane investeringen voor het realiseren van mestbewerking en/of de omstandigheid dat zij zonder ontheffing moet investeren in landbouwgrond. Deze individuele (financiële) belangen bij het verlenen van een ontheffing zijn niet zodanig zwaarwegend dat deze prevaleren boven het algemeen belang van verantwoorde groei van de melkveehouderij op basis van grond, aldus verweerder.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.

In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw heeft kunnen komen.

Verweerder heeft op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw de bevoegdheid om ontheffing te verlenen. Deze ontheffing dient in het voorliggende geval te worden verleend indien appellante, hetzij voldoet aan de uitzonderingsgrond van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, hetzij anderszins aannemelijk maakt dat de gevolgen van toepassing van de grondgebondenheidseis zo zwaarwegend voor haar zijn dat deze niet opwegen tegen het algemeen belang dat is gediend met de grondgebondenheidseis. Daarbij geldt dat artikel 38, tweede lid, van de Msw is bedoeld voor uitzonderlijke individuele situaties, zie de uitspraak van het College van 7 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:53).

Op grond van artikel 21, vijfde lid, van de Msw, is het derde lid van dat artikel niet van toepassing op een bedrijf dat voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid zou leiden tot een disproportionele financiële last. Appellante heeft naar haar zeggen investeringen gedaan ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor de bouw van een zogeheten monovergister met bijbehorende voorzieningen en in diverse vooronderzoeken. De vergunning is op 31 augustus 2015 verleend. De monovergister met bijbehorende voorzieningen zijn naar appellante stelt gericht op de volledige verwerking van mest. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de investeringskosten van appellante niet kunnen worden aangemerkt als zijnde financiële verplichtingen in de zin van artikel 70a, derde lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit (thans artikel 21, vijfde lid, van de Msw). Met het verkrijgen van de omgevingsvergunning is appellante immers niet met handen en voeten gebonden aan het (laten) verwerken van haar gehele melkveefosfaatoverschot. De door appellante overgelegde financiële bescheiden van de Rabobank zien volgens verweerder op de algemene mestverwerkingsplicht en niet op verwerking van het gehele melkveefosfaatoverschot. In het verweerschrift heeft verweerder tenslotte nog opgemerkt dat het gebruik van de monovergister en warmtekrachtkoppeling leidt tot mestbewerking en niet tot mestverwerking als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder dd, van de Msw.

Dit laatste is door appellante niet weersproken. Nu voorts niet is gebleken dat (wel) sprake zou zijn van export van (al dan niet door appellante bewerkte) dierlijke meststoffen en van daartoe aangegane financiële verplichtingen, volgt het College verweerder in het oordeel dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan teneinde haar gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken. Verweerder heeft daarom terecht geoordeeld dat appellante niet binnen de reikwijdte van artikel 21, vijfde lid, van de Msw valt. Ook uit het door appellante anderszins aangevoerde is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot afwijzing van het verzoek om ontheffing. Het belang van appellante bij het verlenen van een ontheffing is gelegen in de investeringen voor het realiseren van een mestverwerkingsinstallatie (inclusief vergunningen). Dit belang is niet zodanig zwaarwegend dat zij moet prevaleren boven de belangen die de Msw dient, te weten het algemeen belang van mestverwerking in combinatie met grondgebondenheid in het kader van verantwoorde groei van de melkveehouderij. De stelling dat appellante financieel niet in staat zou zijn om extra grond te verwerven en de afwijzing desastreuze gevolgen voor haar bedrijfsvoering zal hebben is, alleen al door het gebrek aan een nadere onderbouwing van deze stelling, in dat verband onvoldoende.

5. Gelet op het bovenstaande zal het College het beroep van appellante ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling in zaak 17/1347 bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. I.M. Ludwig en mr T.L. Fernig- Rocour, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juli 2019.

w.g. M. van Duuren w.g. W.M.J.A. Duret