7.3 Actieplannen geluid

De artikelen 3.6, 3.8 en 3.9 van de wet stellen ter uitvoering van artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai actieplannen verplicht voor belangrijke verkeersinfrastructuur en agglomeraties. Deze actieplannen zijn programma's in de zin van de Omgevingswet. Doel van de richtlijn omgevingslawaai is, om op basis van prioriteiten, de schadelijke gevolgen en hinder van blootstelling aan omgevingslawaai te vermijden, voorkomen of verminderen. Daarnaast beoogt de richtlijn een grondslag te bieden voor het ontwikkelen van Europees bronbeleid voor onder andere weg- en spoorweginfrastructuur, voertuigen en industrieel en ander materieel.

De richtlijn kent een vijfjaarlijkse beleidscyclus, die geïnstrumenteerd wordt met geluidbelastingkaarten en actieplannen. Geluidbelastingkaarten moeten worden opgesteld voor agglomeraties en voor belangrijke wegen, spoorwegen en luchthavens. Deze kaarten geven de geluidbelasting weer die wordt ondervonden ter plaatse van geluidgevoelige gebouwen en geven daarmee een feitelijk beeld van de geluidsituatie in de lidstaten. Ook op basis van de informatie van de geluidbelastingkaarten worden vervolgens actieplannen gemaakt voor de agglomeraties en voor de omgeving van eerdergenoemde belangrijke geluidbronsoorten. De actieplannen omvatten ten minste een beschrijving van het te voeren beleid om de geluidbelasting te beperken en van de voorgenomen maatregelen voor de op het actieplan volgende periode van vijf jaar.

Het actieplan kent twee onderdelen: een beleidsmatig en een concreet deel. Het beleidsmatige deel behelst een beschrijving van het te voeren beleid om geluidbelasting L_den en geluidbelasting L_night te beperken. Het concrete deel omvat de voorgenomen in de eerstvolgende vijf jaar te treffen maatregelen om overschrijding van geluidbelasting L_den of geluidbelasting L_night te voorkomen of ongedaan te maken en de te verwachten effecten van die maatregelen.

Het actieplan is op zichzelf geen besluit in de zin van de Awb, omdat het niet op rechtsgevolgen is gericht. Het bevat ten minste beleidsvoornemens en voorgenomen maatregelen. Het actieplan bevat niet de daadwerkelijke besluiten tot het treffen van die maatregelen, soms hoogstens voorgenomen besluiten. Daarom staat tegen het actieplan geen beroep open. Als burgers tijdens de duur van het actieplan vaststellen dat de voorgenomen maatregelen niet in overeenstemming met het actieplan worden uitgevoerd, kunnen zij zich richten tot de gemeenteraad.

Dat wil overigens niet zeggen dat het actieplan geen juridische betekenis heeft. Het zal soms dienen ter onderbouwing van uitvoeringsmaatregelen waarbij wel bezwaar en beroep open staan. Ook zal het vaststellend bestuursorgaan, gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bij bevoegdheidsuitoefening over bijvoorbeeld nieuwe ontwikkelingen rekening moeten houden met het beleid dat is vastgelegd in het actieplan. Eventuele afwijkingen van dat beleid bij concrete beslissingen vergen een gedegen motivering.

De richtlijn omgevingslawaai geeft in het eerste lid van artikel 8 aan dat de actieplannen zich vooral moeten richten op prioritaire problemen. De bestuursorganen kunnen zelf bepalen vanaf welke mate van geluidbelasting het wenselijk is een planmatig beleid te voeren voor het terugdringen daarvan en daarmee voor het treffen van maatregelen. Dat is de plandrempel. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van de plandrempel ligt bij de gemeentebesturen en de andere aangewezen actoren. Dit houdt in dat de agglomeratiegemeente zelf een of meer drempelwaarde(n) mag vaststellen waar ze zich met het actieplan op richt. De plandrempel kan voor de verschillende bronsoorten verschillend worden vastgesteld, afhankelijk van het belang dat de gemeente hecht aan de geluidbelasting van haar inwoners. Ook een differentiatie naar gebiedssoorten (gebiedsgericht beleid) is mogelijk. Die beleidsruimte wil de regering behouden. Voor het afwegen van maatregelen in het actieplan wordt dikwijls ook een cumulatieve kaart gemaakt, waarop de gecumuleerde L_den en L_night waarden van alle bronnen gezamenlijk worden aangegeven. Dat is echter niet verplicht. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de plandrempel alleen van betekenis is voor de vaststelling van het actieplan en de te treffen maatregelen en geen directe juridische doorwerking heeft naar omgevingsplannen of omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten.

Bij afwegingen voor de in het actieplan op te nemen maatregelen geldt in de lijn van de richtlijn omgevingslawaai dat eerst wordt bezien of bronmaatregelen te treffen zijn. Blijkt dat niet mogelijk of weinig effectief of weinig efficiënt, dan is de volgende stap het treffen van overdrachtsmaatregelen (bijvoorbeeld een geluidscherm). Tot slot zijn, als dat nog nodig is, maatregelen bij de geluidgevoelige gebouwen aan de orde. In de praktijk zullen actieprogramma's een combinatie van dergelijke maatregelen te zien geven. De uitvoerbaarheid en het succes van maatregelen hangen af van tal van factoren. Waar werk met werk gemaakt wordt, zorgt dit voor een grotere kosteneffectiviteit. Op basis van uitvoerbaarheid en doelmatigheid krijgen maatregelen een hoge prioritering. Het ligt voor de hand om nog niet gesaneerde saneringssituaties in het kader van de Wet geluidhinder in elk geval te begrijpen onder de prioritaire problemen.1. Deze situaties zijn namelijk ook in het Nederlandse beleid altijd al als prioritair gezien. Het bestuursorgaan dat het actieplan opstelt, bepaalt zelf welke situaties het aanmerkt als prioritaire problemen.

De praktijk van de actieplannen in de agglomeraties laat zien dat de desbetreffende overheden goed in staat zijn een samenhang aan te brengen en waar maatregelen op gericht worden. De eisen die dit besluit stelt aan de inhoud van de actieplannen zijn gebaseerd op de richtlijn.

Op de geluidbelastingkaarten voor agglomeraties wordt het geluid door een reeks van geluidbronnen weergegeven. Daartoe behoren ook geluidbronnen die buiten de gemeentelijke zeggenschap vallen. Voorbeelden daarvan zijn luchthavens en in het kader van de Wet geluidhinder gezoneerde defensieactiviteiten. Voor het beperken van de hoeveelheid geluid die deze bronnen voortbrengen, zullen in het actieplan van de gemeente dan ook geen gemeentelijke maatregelen te vinden zijn. Wel is het mogelijk dat de gemeente andere maatregelen ontwikkelt. Te denken valt bijvoorbeeld aan maatregelen voor de toedeling van functies om een toename van het aantal door een dergelijke geluidbron belaste geluidgevoelige gebouwen en locaties te voorkomen.

De actieplannen worden ten minste om de vijf jaar opnieuw bezien en zo nodig herzien. De richtlijn omgevingslawaai schrijft verder voor dat een actieplan moet worden herzien bij belangrijke tussentijdse ontwikkelingen. Voorbeelden van belangrijke ontwikkelingen worden in de richtlijn omgevingslawaai niet gegeven. Hiermee wordt gedoeld op belangrijke ontwikkelingen als de aanleg van een nieuw wegtracé, een nieuwe spoorlijn, een nieuw woonwijk of een industrieterrein. Het voorbereiden van dergelijke ontwikkelingen vergt doorgaans enige jaren en is daardoor goed voorzienbaar. Zulke ontwikkelingen kunnen daarom tijdig worden opgenomen in het eerstvolgende actieplan.

In artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai wordt verder voorgeschreven dat de actieplannen voor agglomeraties ook tot doel hebben stille gebieden in agglomeraties tegen een toename van geluidhinder te beschermen. Een stil gebied kan worden omschreven als een gebied waar ongewenste, door menselijke activiteiten veroorzaakte geluiden niet overheersend zijn en zo laag zijn dat ze gemaskeerd worden door (lage) niveaus van overig (gewenst of passend) geluid. Een grote groep mensen hecht belang aan het (kunnen) ervaren van stilte en heeft ook behoefte aan het bezoeken van stille gebieden. Stille gebieden zijn bijvoorbeeld de groene gebieden buiten de stad, maar ook groene gebieden binnen de stad, zoals parken, of stille bebouwde plekken in de stad, zoals hofjes en verkeersluwe pleinen. Stille gebieden verdienen aandacht en bescherming, niet alleen omdat ze van belang kunnen zijn voor de gezondheid, maar ook omdat ze los daarvan een grote maatschappelijke waarde hebben. Over stille gebieden heeft de Gezondheidsraad in 2006 het advies ‘Stille gebieden en gezondheid’2. uitgebracht dat voor de beleidspraktijk nog steeds actueel is.

Denkbaar is dat binnen een gemeente een inhoudelijke samenhang bestaat tussen een actieplan geluid en een lokaal programma luchtkwaliteit. Zo zouden bepaalde maatregelen (te denken is aan snelheidsmatiging, regulering van verkeersstromen) voor beide programma's dienstig kunnen zijn. Het ligt voor de hand dat gemeenten alleen al uit kostenefficiëntie van de te treffen maatregelen inhoudelijke verbanden leggen tussen die programma's. Dit besluit legt daaraan geen beperkingen in de weg.

Een agglomeratie omvat steeds het grondgebied van meer dan één gemeente. Elk van de tot een agglomeratie behorende gemeenten maakt een actieplan. Samen moeten die actieplannen een samenhangend beleid en een samenhangend geheel van maatregelen voor de agglomeratie als geheel bieden. De betrokken bestuursorganen zullen dus voor de noodzakelijke afstemming moeten zorg dragen. Soms kan ook afstemming nodig zijn met een buiten de agglomeratie gelegen gemeente, omdat die gemeente de gevolgen van maatregelen uit een actieplan ondervindt of omdat binnen die gemeente een geluidbron is gelegen die binnen de agglomeratie geluidbelasting veroorzaakt.

Binnen een agglomeratie is ook belangrijke verkeersinfrastructuur gelegen. Die komt zowel aan de orde in de actieplannen voor de agglomeratie als in het actieplan dat specifiek voor die infrastructuur door gedeputeerde staten of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt vastgesteld. Ook in dat geval is afstemming nodig, bijvoorbeeld over een keuze tussen maatregelen aan de infrastructuur (bijvoorbeeld stil asfalt, snelheidsverlaging of intensiteitvermindering) en maatregelen op het terrein van de gemeente (woningisolatie of afscherming).

De belangrijke verkeersinfrastructuur loopt ook door gemeenten die niet tot een agglomeratie behoren. Over het actieplan voor deze verkeersinfrastructuur is ook met die gemeenten afstemming nodig, bijvoorbeeld omdat op hun grondgebied maatregelen getroffen moeten worden. Dit besluit bevat voor deze afstemming geen bijzondere voorzieningen. Die afstemming is afdoende vormgegeven door de eerste twee leden van artikel 2.2 van de wet.

De bedoeling van de richtlijn omgevingslawaai is dat het actieplan een belangrijke rol speelt in de communicatie met de burger. In de minimumeisen staat verwoord dat het actieplan een overzicht moet bevatten van de op grond van artikel 8, zevende lid, van de richtlijn georganiseerde openbare raadplegingen. Het actieplan bevat dus ook een hoofdstuk hoe met de uitkomsten van deze raadplegingen is omgegaan. Dit sluit aan op motiveringsplicht voor vroegtijdige participatie die is geregeld in artikel 10.8 van het Omgevingsbesluit.

Een conceptactieplan van een gemeente moet volgens artikel 8, zevende lid, van de richtlijn vroegtijdig aan het publiek worden voorgelegd, zodat het reële mogelijkheden krijgt voor inspraak en toetsing van de actieplannen. Bovendien moeten de resultaten van de inspraak in aanmerking genomen worden in de actieplannen en moet het publiek over de besluiten geïnformeerd worden. Daarom bepaalt artikel 16.27 van de wet dat het actieplan wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Actieplannen geluid zijn een programma in de zin van hoofdstuk 3 van de wet en daarmee op grond van artikel 16.2, eerste lid, van de wet een omgevingsdocument. De bestuursorganen die het actieplan vaststellen, dragen er ook zorg voor dat deze ter opname aan de landelijke voorziening omgevingsdocumenten als bedoeld in artikel 16.3 van de wet wordt aangeboden. De opneming van het actieplan in die voorziening maakt het mogelijk dat iedereen daarvan kennis kan nemen.

Als gezegd bevatten de actieplannen zowel beleid als concrete maatregelen. Aan deze maatregelen kunnen voor de betrokken autoriteit financiële consequenties zijn verbonden. De bevoegde autoriteit heeft in de lijn van de eerder bestaande wetgeving hier de mogelijkheid tot het maken van afwegingen, waarbij deze ook rekening zal houden met de aan deze autoriteit ter beschikking staande financiële middelen en de te bereiken beleidsdoelstellingen.

Opgemerkt wordt dat bij het voorziene Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet nadere bepalingen zullen worden ingevoegd die betrekking hebben op geluid door wegen, spoorwegen en industrieterreinen. Daarbij zal ook een verband gelegd worden met de in deze afdeling opgenomen regels voor de actieplannen geluid. Niet uitgesloten is dat de in deze afdeling opgenomen bepalingen dan aan wijziging onderhevig zullen zijn.