Rb. Noord-Nederland, 23-12-2013, nr. 13/535

De rechtbank gaat voor haar oordeelsvorming uit van de volgende – tussen partijen niet betwiste – feiten.

Eiseres beschikte in verband met haar lichamelijke beperkingen over een voorziening hulp bij het huishouden (HH1) in het kader van de Wmo. Bij besluit van 5 maart 2008 is deze voorziening voor gemiddeld 5 uur per week in de vorm van zorg in natura (hierna: zin) aan haar toegekend. De voorziening werd geboden door TSN Thuiszorg BV.

In 2012 heeft het bestuur van de gemeente Emmen besloten dat bezuinigingen op de voorziening hulp bij het huishouden noodzakelijk is. Redengevend was dat deze voorziening een forse kostenpost voor verweerder vormt en een grote inzet van eigen middelen vraagt daar de rijksbijdrage in dit opzicht in hoge mate tekortschiet. Verweerder tracht de bezuinigingen te realiseren door enerzijds middels nieuwe normen te (her)indiceren en anderzijds door de invoering van de avs. Verweerder gaat daarbij uit van de principes van de landelijk ingevoerde Kanteling, van waaruit primair wordt gekeken naar de eigen kracht en mogelijkheden van belanghebbenden. Hulpvragen worden op een individuele manier vertaald in een concreet te behalen resultaat.

Bij besluit van 13 februari 2012 heeft verweerder eiseres in het kader van het nieuwe (normen)beleid opnieuw geïndiceerd en haar met ingang van 22 februari 2012 hulp bij het huishouden (HH1, zware en lichte huishoudelijke werkzaamheden en wasverzorging) toegekend voor gemiddeld 2 uur en 45 minuten per week voor de duur van 5 jaar.

Tegen dit besluit is namens eiseres een bezwaarschrift ingediend. Volgens eiseres is het aantal toegekende uren huishoudelijke hulp onvoldoende.

Bij besluit van 2 juli 2012 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het aantal uren huishoudelijke hulp in voornoemde zin opgehoogd tot 4 uur en 30 minuten per week ingaande 16 juli 2012.

Tegen dit besluit is namens eiseres beroep ingesteld bij de rechtbank. Zij acht de toegekende voorziening qua aantal uren onvoldoende compenserend.

Op 7 mei 2013 heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraak van de meervoudige kamer van de Rechtbank Noord-Nederland van 14 maart 2013 (ECLI:NL:RBNNE:BZ4141) nader onderzoek verricht en met eiseres een gesprek gevoerd.

Bij herzien besluit op bezwaar van 28 mei 2013 heeft verweerder overwogen dat aan eiseres met ingang van 22 februari 2012 gemiddeld 5 uur en 30 minuten per week hulp bij het huishouden moet worden toegekend. Verweerder heeft voorts overwogen dat de schoonmaakondersteuning vanaf 1 januari 2013 vorm wordt gegeven vanuit de avs, dat de noodzakelijke resultaten middels de avs worden bereikt en dat de inzet van een individuele voorziening daarom niet noodzakelijk is. Voornoemde urenindicatie geldt daarbij als toegangsbewijs voor de avs. Verder heeft verweerder overwogen dat er geen aanleiding bestaat om de tot 1 januari 2013 niet genoten uren als huishoudelijke hulp dan wel schoonmaakondersteuning te vergoeden vanwege het feit dat de hulp van eiseres deze uren onbetaald heeft verricht.

Namens eiseres is bij brieven van 25 mei 2013 en 3 juni 2013 gereageerd op het besluit van 28 mei 2013. Daaruit blijkt dat eiseres zich niet kan verenigen met de invoering van de avs met ingang van 1 januari 2013.

Op 6 juni 2013 is het beroep ter zitting behandeld. Blijkens het proces-verbaal van de zitting is het beroep, voor zover het zich richt tegen de (herziene) indicatie voor het jaar 2012, ingetrokken. Het beroep is gehandhaafd voor zover het is gericht tegen de aan eiseres met ingang van 1 januari 2013 toegekende avs. Ten aanzien hiervan heeft de rechtbank vastgesteld dat sprake is van een primair besluit en dat verweerder nog een besluit op bezwaar dient te nemen.

Bij besluit van 12 juli 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder daaraan gevolg gegeven en het bezwaar van eiseres tegen het aan haar toekennen van de avs met ingang van 1 januari 2013 ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit is namens eiseres bij brief van 16 juli 2013 beroep ingesteld bij de rechtbank.

Ter beoordeling ligt voor de vraag of de wijze waarop aan de avs vorm is gegeven in overeenstemming is met hetgeen in de Wmo is bepaald. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vragen of sprake is van een algemene of een individuele voorziening, of de keuzemogelijkheid voor een persoonsgebonden budget (pgb) mag worden uitgesloten en of een tariefsbijdrage mag worden geheven. Verder is in geschil de vraag of de zorgaanbieders gemandateerd dienen te worden voor de taken die zij in het kader van de avs verrichten. Tenslotte zijn namens eiseres nog een aantal meer individuele gronden tegen de aan haar toegekende voorziening ingebracht.

De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de avs in het kader van de Wmo als een individuele voorziening of als een algemene voorziening moet worden beschouwd. Dit met name in het licht van het standpunt van verweerder dat hij bij toekenning van een algemene voorziening niet gehouden is een belanghebbende de keuze te bieden voor een pgb.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat de avs als een individuele voorziening moet worden aangemerkt nu bij de bepaling van de noodzakelijke ondersteuning een afweging wordt gemaakt op basis van individuele kenmerken. Dit blijkt volgens eiseres ook uit de gesprekken die de zorgaanbieder met de zorgvrager voert en waarbij wordt gevraagd naar de (medische) beperkingen die worden ondervonden, de behoeften, persoonskenmerken en eigen mogelijkheden.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de avs een algemene voorziening is waarbij de te bereiken resultaten voorop staan. Anders dan voorheen wordt niet meer gedetailleerd vastgelegd welke beperkingen er zijn, maar wordt met een lichte toets volstaan en met name gekeken naar de te bereiken resultaten. In het merendeel van de gevallen houdt de avs het verrichten van lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden en de was- verzorging in, waarbij het gemiddeld aantal uren dat daaraan wordt besteed 3,1 per week bedraagt. Dat de avs qua toegekende uren en te verrichten taken per persoon verschillend kan zijn doet daaraan niet af, nu deze verschillen binnen het systeem van de avs kunnen worden opgevangen. Verweerder heeft het verlenen van de avs zodanig aanbesteed dat een zorgaanbieder binnen een vooraf bepaald bedrag verantwoordelijk is voor het verlenen van deze voorziening aan alle personen in een bepaalde regio of stadswijk die daarop recht kunnen doen gelden.

De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat voor de uitleg van het begrip individuele voorziening in de (artikelen 5 en 6 van de) Wmo niet de in artikel 1.1. onder n gegeven definitie in de Verordening bepalend is. Vervolgens overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraken van de Centrale Raad van beroep (CRvB) van 15 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM3583) en 28 oktober 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009: BK3321) dat, ter beantwoording van de vraag of een voorziening als een individuele voorziening of een algemene voorziening moet worden aangemerkt, van belang is of al dan niet sprake is van een in beginsel voor een ieder toegankelijke voorziening op basis van een beperkt toelatingskader aan de hand van een aantal algemeen geformuleerde maatstaven. Voorts is van belang of bij die beoordeling acht geslagen wordt op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en of de voorziening naar haar aard daarop is afgestemd.

De rechtbank is gelet op vorenstaande van oordeel dat de avs in de gemeente Emmen aangemerkt moet worden als een individuele voorziening. Daarvoor is redengevend dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de aangeboden voorziening tot stand komt naar aanleiding van onderzoek dat van de zijde van verweerder naar de individuele situatie van de belanghebbende wordt gedaan. Dit onderzoek wordt vorm-gegeven door middel van een gesprek met de belanghebbende, waarbij zijn of haar (on)mogelijkheden worden verkend en waarbij de (medische) beperkingen van een belanghebbende, gelet op hetgeen in de Toelichting op artikel 7.3 van de Verordening, gedetailleerd met behulp van de International Classification of Functions, Disabilities and Impairments (ICF) in kaart worden gebracht. Naar aanleiding van dat onderzoek wordt een indicatie gesteld die is afgestemd op de tijdens het onderzoek naar voren gekomen (on)mogelijkheden en beperkingen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voorts gebleken dat de toegekende voorziening avs voor alle belanghebbenden naar de inhoud sterk verschillend kan zijn, zowel voor wat betreft de te verrichten taken als ten aanzien van het aantal uren dat nodig is om het noodzakelijk geachte resultaat te bereiken. Aldus is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een beoordeling waarbij acht wordt geslagen op de specifieke (persoons)kenmerken van de individuele aanvrager en van een voorziening die naar haar aard is afgestemd op de kenmerken van de individuele aanvrager. Anders dan verweerder meent is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake van een algemene voorziening die in essentie voor een ieder die is aangewezen op hulp bij de huishouding gelijk is. Dat, zoals namens verweerder ter zitting is aangevoerd, de in het kader van deze voorziening te verrichten taken in het merendeel van de gevallen dezelfde taken betreffen, waaronder het verrichten van lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden en de wasverzorging en waarbij het gemiddeld aantal uren dat daaraan wordt besteed 3,1 per week bedraagt, kan daaraan niet af doen.

Indien een belanghebbende aanspraak heeft op een individuele voorziening dient hem ingevolge artikel 6 van de Wmo de keuze te worden geboden tussen het ontvangen van een voorziening in natura en het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat haar ten onrechte niet de keuzemogelijkheid is geboden voor een persoonsgebonden budget (dan wel een andere zorgaanbieder in natura). Volgens eiseres verdraagt het standpunt van verweerder, dat het bieden van een pgb alleen plaatsvindt indien zorg in natura niet haalbaar is, zich niet met het wettelijke keuzerecht.

Voorts acht eiseres het argument van verweerder dat het handhaven van de avs voor een ieder die daarop is aangewezen (financieel) niet mogelijk zal zijn indien belanghebbenden mogen kiezen voor een pgb, niet steekhoudend, nu er in verhouding weinig belanghebbenden voor die mogelijkheid kiezen.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, mocht de avs wel als een individuele voorziening moeten worden aangemerkt, deze niet in stand te houden is indien belanghebbenden voor een pgb kunnen kiezen. Verweerder heeft daartoe een kostenoverzicht overgelegd. Volgens verweerder bestaan daarom overwegende bezwaren tegen het aanbieden van een keuzemogelijkheid. Onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Raad heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze overwegende bezwaren ook algemeen van aard kunnen zijn. Verweerder meent daarom dat terecht is besloten om de in artikel 6 van de Wmo opgenomen keuzemogelijkheid uit te sluiten.

Onder verwijzing naar de uitspraken van de CRvB van 10 december 2008

(ECLI:NL:CRVB:2009:BG6612) en 28 oktober 2009, alsmede naar de uitspraken van de CRvB van 19 oktober 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BU2129) en 18 april 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012: BW3259), overweegt de rechtbank dat, om de in artikel 6 van de Wmo neergelegde keuzevrijheid voor een pgb te beperken in verband met bezwaren van algemene aard, er sprake moet zijn van overwegende bezwaren die zodanig ernstig zijn dat het voortbestaan van het in geding zijnde systeem van individuele voorzieningen gevaar loopt. Een beperking van de keuzevrijheid zal concreet en verifieerbaar onderbouwd met feitelijke gegevens over de risico’s voor het voortbestaan van het systeem, gemotiveerd dienen te worden.

De rechtbank stelt voorop dat, zoals de CRvB in zijn uitspraak van 10 december 2008

(ECLI:NL:CRVB:2009:BG6612) heeft geoordeeld, het - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van de Wmo - aan het College is om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.

Ter zitting is door verweerder aangevoerd dat hij voor dubbele kosten komt te staan

indien naast het systeem van de avs de keuzemogelijkheid voor een pgb wordt geboden. Daartoe is aangegeven dat middels een (openbare) aanbesteding voor een geschat aantal belanghebbenden in een bepaalde regio of stadswijk zorg is ingekocht bij een aantal met name genoemde zorgaanbieders. Indien een belanghebbende aangeeft geen gebruik te willen maken van deze zorgaanbieder en verweerder dan gehouden zou zijn de noodzakelijk geachte voorziening in de vorm van een pgb te verlenen, worden voor deze belanghebbende dubbele kosten gemaakt. Uitgaande van de door verweerder in kaart gebrachte groep van belanghebbenden die voor de in 2012 doorgevoerde herindicaties in aanmerking kwamen voor een op hun verzoek toegekend pgb, leidt dit volgens verweerder tot de conclusie dat de dubbele kosten bij ongewijzigde voortzetting van vorenbedoelde pgb’s zodanig zijn dat voortzetting van de avs niet mogelijk is. Verwezen wordt in dat verband naar de zich onder de gedingstukken bevindende ‘financiële gegevens algemene voorziening schoonmaakondersteuning (AVS) gemeente Emmen", waarin onder meer is neergelegd dat de dubbele kosten in voornoemde zin op jaarbasis ongeveer € 2.337.000,- bedragen. Dat is het verschil tussen het in 2012 betaalde bedrag aan pgb’s voor huishoudelijke hulp ad

€ 2.687.000 en het bedrag dat daaraan in 2013 naar verwachting zal worden betaald, te weten € 350.000. Bij dit laatste gaat het dan niet om voorzieningen in de vorm van de avs, maar om individuele voorzieningen op het vlak van huishoudelijke hulp waarbij de belanghebbende niet zelf de regie kan voeren over zijn of haar huishouding en de avs om die reden niet tot de mogelijkheden behoort.

Onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van de CRvB van 18 april 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW3259) overweegt de rechtbank dat de vrees om voor dubbele kosten te worden gesteld in beginsel een deugdelijke onderbouwing kan vormen voor het standpunt dat sprake is van overwegende bezwaren als bedoeld in artikel 6 van de Wmo, die in de weg kunnen staan aan het bieden van een keuze tussen een individuele voorziening in natura of een pgb.

Met de door verweerder overgelegde financiële gegevens acht de rechtbank voldoende aangetoond dat het voortbestaan van de avs gevaar loopt, indien daarnaast nog de keuzemogelijkheid voor een pgb wordt geboden. Er bestaat geen aanleiding om aan deze gegevens te twijfelen, te meer nu van de kant van eiseres deze gegevens niet in essentie zijn weersproken. Ten aanzien van de stelling, dat door de in 2012 doorgevoerde herindicaties het bedrag dat aan pgb’s moet worden verleend indien de keuzemogelijkheid gehandhaafd blijft, naar beneden moet worden bijgesteld, overweegt de rechtbank als volgt.

Met eiseres constateert de rechtbank dat door de in 2012 verrichte herindicaties in een aanmerkelijk aantal gevallen tot een lager aantal uren aan benodigde huishoudelijke hulp wordt gekomen. Dat neemt echter niet weg dat door verweerder aan de hand van de ingebrachte financiële gegevens terecht wordt gewezen op het feit dat het aantal rechthebbenden in de jaren 2013 en volgende aanzienlijk toeneemt, onder meer door de vergrijzing van de bevolking in de gemeente Emmen, en daardoor bij het in stand laten van de keuzemogelijkheid voor een pgb de totale uitgaven daaraan in 2013 en met name de jaren daarna voornoemd bedrag aan dubbele kosten ad € 2.337.000 ten minste evenaart, zo niet aanzienlijk overstijgt. Dit wordt ondersteund door de overgelegde prognoses waaruit blijkt dat bij een ten opzichte van 2012 ongewijzigd beleid aangaande het verstrekken van voorzieningen voor huishoudelijke hulp, het bedrag aan uitgaven op dat vlak stijgt van

€ 23.800.000 in 2011 tot € 29.400.000 in 2014. In die periode stijgt de rijksbijdrage van

€ 13.300.000 tot € 14.200.000, wat eveneens een duidelijke indicatie is voor een toenemend beroep op de mogelijkheid van een pgb en een hoger daaraan uit te keren bedrag indien die keuzemogelijkheid zou blijven bestaan.

Ten slotte overweegt de rechtbank in dit verband dat door verweerder terecht naar voren is gebracht dat bij meergenoemd bedrag aan dubbele kosten nog niet is betrokken dat bij het bieden van de keuze voor een pgb de administratieve lasten voor verweerder toenemen. Uit het door verweerder overgelegde overzicht blijkt in dit verband dat daarop een bezuiniging is gerealiseerd van 9,11 fte, overeenkomend met een bedrag van afgerond € 600.000. Alhoewel dit bedrag niet alleen ziet op de administratieve lasten die gemoeid zijn met het bieden van de pgb-mogelijkheid, maar op het introduceren van de avs als geheel, mag ook dit worden betrokken bij de door de rechtbank te beantwoorden vraag of door het bieden van de keuze voor een pgb de instandhouding van de avs redelijkerwijs niet valt te realiseren. De rechtbank wijst er daarbij op dat in de gemeente Emmen het bedrag aan uitgaven voortvloeiende uit de verstrekking van de hier aan de orde zijnde voorzieningen in 2012 € 7.100.000 meer bedroeg dan de hiervoor toegekende rijksbijdrage ad € 13.400.000.

Gelet op vorenstaande overwegingen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat tegen het bieden van een keuzemogelijkheid voor een pgb overwegende bezwaren in de zin van artikel 6 van de Wmo bestaan. Dit betekent dat verweerder in beginsel niet gehouden is om, indien met de toekenning van de avs voldaan is aan de compensatieplicht, aan de persoon in kwestie de keuzemogelijkheid te bieden tussen die voorziening in natura en een persoonsgebonden budget. Het betekent tevens, dat verweerder eiser niet de keuze tussen verschillende zorgaanbieders hoeft te bieden. De beroepsgrond slaagt niet.

Wel of niet tariefsbijdrage verschuldigd

Aan het recht op een avs heeft verweerder de verplichting tot het betalen van een

"tariefsbijdrage" gekoppeld. Voor eiseres is die vastgesteld op €12,- per vier weken.

Eiseres stelt zich op het standpunt dat het heffen van deze bijdrage zich niet verdraagt met het wettelijk systeem van eigen bijdragen. Daarbij is irrelevant of de avs wel of niet in stand kan worden gehouden zonder het heffen van een tariefsbijdrage.

Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat de Wmo niet uitsluit dat bij het aanbieden van een algemene voorziening een tariefsbijdrage wordt gevraagd. Nu het is toegestaan om bij individuele voorzieningen eigen bijdragen te vragen en het op grond van de wet niet is uitgesloten is het volgens verweerder logisch dat in het kader van de avs ook een bijdrage wordt gevraagd. Deze mogelijkheid is ook opgenomen in artikel 23 van de Verordening en artikel 3.2 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning Emmen 2013. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 juli 2013, gericht aan de Stichting Alphatrots.

De rechtbank overweegt onder verwijzing naar de uitspraken van de CRvB van 19

december 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BU7263) en 18 januari 2012 (ECLI:NL:CRVB:2011:BV1309) dat, gelet op de parlementaire geschiedenis, het mede in verband met inkomenseffecten de bedoeling van de wetgever is om artikel 4, tweede lid, van de Wmo, waarin het draagkrachtprincipe is verankerd, te interpreteren in het licht van de artikelen 15 en 19 van de Wmo. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat alleen rekening kan worden gehouden met de draagkracht van belanghebbenden in het kader van de eigenbijdrageregeling bij het verstrekken van individuele voorzieningen, zoals neergelegd in het Besluit maatschappelijke ondersteuning. Daarnaast mogen gemeenten geen inkomensbeleid voeren. Gelet hierop bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen wettelijke grondslag voor het heffen van een tariefsbijdrage bij toekenning van de avs als individuele voorziening. Overigens heeft de gemachtigde van verweerder vorenstaande conclusie ter zitting erkend, zodat tussen partijen in zoverre geen verschil van mening meer bestaat.

Verweerder heeft subsidiair het standpunt ingenomen dat de in het bestreden besluit onder de noemer tariefsbijdrage geheven bijdrage moet worden beschouwd als een eigen bijdrage in de zin van artikel 15 van de Wmo.

De rechtbank volgt verweerder hierin niet, aangezien een tariefsbijdrage op een geheel andere wijze wordt vastgesteld en geïnd. In dat verband overweegt de rechtbank dat de eigen bijdrage door het Centraal Administratiekantoor Bijzondere Ziektekosten (CAK) wordt vastgesteld en geïnd, die daarbij anticumulatie toepast ten aanzien van de eveneens door het CAK vast te stellen en te innen eigen bijdragen op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten.

De verwijzing in de toelichting van de Verordening naar de uitspraak van de CRvB van 26 november 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BK4611) leidt niet tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat, reeds nu deze uitspraak betrekking had op de toekenning van collectief vervoer, geen sprake is van vergelijkbare gevallen.

De beroepsgrond slaagt.

Gelet op het voorgaande behoeft de stelling van eiseres, dat zij niet in aanmerking komt voor bijzondere bijstand ter voldoening van de haar opgelegde tariefsbijdrage geen bespreking meer. Overigens overweegt de rechtbank dat de vraag of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand niet een vraag is die in het kader van deze procedure aan de orde kan komen.