Rb. Den Haag, 15-03-2024, nr. SGR 23/4773

Eiser voert primair aan dat de minister ten onrechte niet aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst. Eiser heeft in de periode van 1 augustus 2013 tot en met 31 december 2014 dubbele premies afgedragen, maar de Regeling voorziet niet in een tegemoetkoming omdat eisers werkgever in Liechtenstein was gevestigd. Over het jaar 2017 heeft eiser ook dubbele premies afgedragen, maar voorziet de Regeling niet in een tegemoetkoming over deze periode. De Regeling pakt daarom voor eiser onevenredig uit en hij wordt hiermee in een schrijnende situatie gebracht. Eisers belang als rijnvarende is zwaarwegend, zoals ook uitvoerig is besproken in de Tweede Kamer. De Regeling baseert zich op onduidelijkheden die er voor rijnvarenden en werkgevers waren op grond van de Rijnvarendenovereenkomst (Rvo) in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. In dit geval doen zich dezelfde onduidelijkheden voor, omdat op grond van de beleidsregels SB2266 van de Sociale verzekeringsbank de Rvo ook op eiser van toepassing is verklaard in de in geding zijnde periodes. Het argument voor de Regeling dat de Rvo met terugwerkende kracht is ingevoerd, kan volgens eiser niet van doorslaggevend belang zijn omdat de Regeling ook geldt voor de periode na publicatie van de Regeling op 25 februari 2011. Eiser doet in dat verband een beroep op exceptieve toetsing en verzoekt de rechtbank om de voorwaarden in de Regeling dat het moet gaan om de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 én om dat Liechtenstein in die periode geen rijnoeverstaat is buiten toepassing te verklaren.

Eiser beroept zich verder op het vertrouwensbeginsel en verwijst naar de stukken van de Tweede Kamer waaruit volgt dat het vanaf het begin af aan ging om rijnvarenden die met dubbele heffingen premie volksverzekeringen werden geconfronteerd. Dat de tegemoetkoming nog nader diende te worden uitgewerkt en verdere afstemming behoefde, betekent niet dat eiser, die tot de groep rijnvarenden met dubbele heffingen behoort, niet op de uitlatingen van de Staatssecretaris van Financiën en de minister mocht vertrouwen, alleen omdat zijn werkgever in Liechtenstein is gevestigd en het om de periode 2017 gaat.

Verder is er volgens eiser sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat voor andere rijnvarenden met de Regeling wel een oplossing is geboden, terwijl voor eiser – ondanks dat er sprake is van eenzelfde schrijnende positie – geen oplossing wordt geboden.

Verweer

Namens de minister stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat eiser in de periode van 1 augustus 2013 tot en met 31 december 2014 geen recht heeft op een tegemoetkoming op grond van de Regeling, omdat zijn werkgever gevestigd is in Liechtenstein en Liechtenstein geen rijoeverstaat is. Wat betreft de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017 stelt de minister zich op het standpunt dat de tegemoetkoming op grond van de Regeling enkel beperkt is voor de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Bovendien is eisers werkgever in die periode ook gevestigd in Liechtenstein. Volgens de gemachtigde volgt uit de toelichting bij de Regeling dat dit een bewuste keuze van de minister is geweest. Verder stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat aan de gemandateerde inspecteur van de Belastingdienst, gelet op artikel 7, onder b, van de Regeling, geen discretionaire bevoegdheid toekomt, zodat de inspecteur niet kan afwijken van de voorwaarden die zijn gesteld in de Regeling en ook niet aan het evenredigheidsbeginsel kan toetsen.

Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel wijst de gemachtigde op de brief aan de Tweede Kamer van 8 februari 2021 waarin staat vermeld dat het gaat om “een specifieke groep rijnvarenden”, maar waarin niet wordt aangegeven wie tot die groep behoort en verder wordt er aangegeven dat de unilaterale maatregel nog nadere uitwerking en verdere afstemming behoeft. Volgens de gemachtigde zijn daarmee geen concrete toezeggingen gedaan waaraan eiser het vertrouwen kon ontlenen dat hij in aanmerking komt voor een tegemoetkoming.

Verder stelt de gemachtigde zich op het standpunt dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat toepassing van de Regeling is beperkt tot situaties waarin sprake is van directe toepassing van de Rvo omdat in die situaties geen meldplicht is voorgeschreven van werken in meer dan één lidstaat en geen overlegprocedure of premieverrekening van toepassing is. Hiervan is bij eiser geen sprake. Dat de Rvo op eiser van toepassing zou zijn verklaard wegens beleidsregels van de Sociale verzekeringsbank is volgens de minister niet relevant, omdat in dat geval geen sprake is van directe toepassing van de Rvo.

Wet- en regelgeving

6. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan onderdeel uitmaakt.

Beoordeling door de rechtbank

Tussen partijen is niet in geschil dat eisers aanvraag betrekking heeft op periodes waarin hij werkzaam was voor een Liechtensteinse werkgever en dat Liechtenstein op grond van de Regeling geen rijnoeverstaat is. Verder is tussen partijen ook niet in geschil dat eisers aanvraag over het jaar 2017 buiten de relevante periode (1 mei 2010 tot en met 31 december 2015) van de Regeling valt.

Eisers beroepsgronden komen erop neer dat hij verzoekt om artikel 1, eerste lid en onder i, van de Regeling buiten toepassing te laten, waardoor de toekenning van een tegemoetkoming ook ziet op eiser met een werkgever gevestigd in Liechtenstein. Eisers beroepsgronden komen er ook op neer dat hij verzoekt om de artikelen 2 en 7, aanhef en onder b, van de Regeling buiten toepassing te laten, waardoor de toekenning van een tegemoetkoming in dit geval niet langer beperkt is tot de relevante periode.

De rechtbank ziet zich daarom geplaatst voor de vraag of de in de Regeling gedefinieerde rijnoeverstaten en de in de Regeling neergelegde relevante periode in de situatie van eiser in strijd komt met het doel van de Regeling en zo ja, of er grond bestaat om de in de Regeling gedefinieerde rijnoeverstaten en de in de Regeling opgenomen relevante periode in dit geval buiten toepassing te laten dan wel daaraan bij wijze van maatwerk een andere invulling te geven.

De rechtbank kan in een zaak als de onderhavige een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals de Regeling, buiten toepassing laten indien de uitkomst van die toepassing in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel. Dit is de zogenoemde exceptieve toetsing. De rechtbank ziet daartoe echter geen aanleiding en overweegt in dat verband als volgt.

De Regeling is, zo blijkt uit de daarbij behorende Toelichting,2.een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een tegemoetkoming door de Staat aan een specifieke groep rijnvarenden voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De Regeling is onderdeel van een door de Tweede Kamer in een motie verzochte oplossing voor de zogenoemde rijnvarendenproblematiek. De specifieke groep bestaat uit rijnvarenden die ten onrechte via hun werkgevers in een andere rijnoeverstaat premies hebben afgedragen maar in Nederland premies moeten afdragen omdat Nederland op basis van de directe toepassing van de Rijnvarendenovereenkomst de aangewezen lidstaat is. Het doel van de Regeling is, aldus de Toelichting, om voor de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 de specifieke groep rijnvarenden zo veel als mogelijk in dezelfde socialezekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden staan indien hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het loon zouden hebben ingehouden.

De Regeling vindt zijn grondslag in artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Die wet geeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de bevoegdheid om spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. Het spoedeisende karakter komt tot uitdrukking in de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor deze groep.3.De Regeling, zo blijkt al uit de benaming, heeft een tijdelijk karakter. Het gaat om een maatregel die in het leven is geroepen voor een afgebakende groep rijnvarenden en ziet op een reeds enige tijd geleden gelegen periode. Als gevolg daarvan is volstaan met een tijdelijke regeling, die inmiddels is vervallen.

De rechtbank overweegt dat de minister bij de totstandkoming van een besluit van algemene strekking zoals de Regeling veel beslissingsruimte heeft. De Regeling heeft een spoedeisend karakter, is tijdelijk, unilateraal en onverplicht, en regelt een tegemoetkoming voor een specifieke groep rijnvarenden voor een specifieke periode. Dit alles betekent dat de rechtbank de Regeling terughoudend moet toetsen.

De minister heeft bewust gekozen voor de specifieke periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 en een specifieke groep rijnvarenden. Met de brief van 8 februari 20214.heeft de minister de Voorzitter van de Tweede Kamer als volgt ingelicht over de unilaterale oplossing die hij voor ogen heeft:

“De oplossing houdt in dat Nederland vooruitlopend op een bilaterale afspraak met Luxemburg een specifieke groep rijnvarenden unilateraal tegemoetkomt, voor het deel waarvoor dat nog niet is gebeurd, met een bedrag ter hoogte van de door hen betaalde – dat wil zeggen op het salaris ingehouden – Luxemburgse premies in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015.”

In die brief van 8 februari 2021 staat ook het volgende:

“De inwerkingtreding van Verordening 883/2004 met ingang van 1 mei 2010 kan tot onduidelijkheid hebben geleid bij werkgevers en werknemers in de Rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rijnvarendenovereenkomst6. Mogelijk nog bestaande twijfel over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rijnvarendenovereenkomst is overigens weggenomen met de arresten van de Hoge Raad van 10 juli 2020 en de recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 22 oktober 20207.”

Uit de Toelichting op de Regeling blijkt hetzelfde:5.

“Het gaat overigens nadrukkelijk om de situaties vanaf 1 mei 2010 omdat tot die tijd al jarenlang het Rijnvarendenverdrag gold en over de werking daarvan geen onduidelijkheid kon bestaan. Situaties na 31 december 2015 vallen ook niet onder het bereik van deze regeling. De achtergrond van deze regeling is gelegen in de rijnvarendenproblematiek die in het geval van de rijnoeverstaten vooral in relatie tot Luxemburg speelt. Betoogd kan worden dat rijnvarenden met een Luxemburgse werkgever, gedupeerd zijn door het gedrag van hun werkgever, dat zij tegelijkertijd grotendeels afhankelijk zijn van hun werkgever voor het vinden van een oplossing (premies worden in tegenstelling tot veel andere landen door Luxemburg niet aan werknemers in persoon gerestitueerd), dat het voor hen in feite niet meer mogelijk is om hun werkgever aan te spreken en dat het systeem niet voorziet in een oplossing voor deze groep vanwege de verjaringstermijn van vijf jaar in Luxemburg. Deze regeling strekt zich niet uit tot 2016 en latere jaren omdat met de Kamerbrief van 8 februari 2021 reeds bekend was dat premierestitutie in Luxemburg nog mogelijk was.6.”

Tenslotte heeft de Regeling een spoedeisend karakter en gaat het om een tussenoplossing, zoals blijkt uit hetgeen de minister heeft toegelicht over de grondslag ervan:7.

“Het spoedeisende karakter komt tot uitdrukking in de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor deze groep vooruitlopend op de uitkomsten van overleg met Luxemburg over een bilaterale oplossing”.

Uit de Toelichting bij de Regeling blijkt verder het volgende:8.

“De rijnoeverstaten zijn volgens de definitie Luxemburg, België, Frankrijk, Duitsland en, vanaf 1 april 2012, Zwitserland.11 Zoals in het algemene deel van deze toelichting is omschreven, rechtvaardigen de afwijkingen van de regels onder de Rijnvarendenovereenkomst ten opzichte van de Verordening (EG) 883/2004, in combinatie met andere factoren, dat de tegemoetkoming in de basis wordt beperkt tot deze landen. Nederland is geen rijnoeverstaat onder het bereik van deze definitie. Hiermee komt tot uitdrukking dat de tegemoetkoming alleen aan de orde is indien in Nederland premie volksverzekeringen verschuldigd is.”

In voetnoot 11 (na Zwitserland) staat het volgende:

“Liechtenstein is op 1 september 2018 toegetreden tot de Rijnvarendenovereenkomst en valt daardoor niet onder de reikwijdte van deze regeling.”

De rechtbank vindt het niet onredelijk dat in de Regeling een tegemoetkoming voor een beperkte periode en een specifieke groep rijnvarenden is vastgelegd. Weliswaar betekent dat voor eiser met een Liechtensteinse werkgever in de periode van 1 augustus 2013 tot en met 31 december 2014 en dat voor het jaar 2017 geen tegemoetkoming kan worden toegekend, maar de minister heeft dat onderkend en onderbouwd als hiervoor onder 7.8.1 tot en met 7.8.4 weergegeven. De rechtbank kent doorslaggevende betekenis toe aan de uitdrukkelijke bedoeling van de minister, het onverplichte karakter van de Regeling die is bedoeld als tijdelijke tussenoplossing en de in dat verband dwingend vastgestelde toekenningsvoorwaarden, die de in dezen slechts terughoudende toets kunnen doorstaan.

Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de minister een andere periode had moeten kiezen dan wel dat de minister ook voor rijnvarenden met een Liechtensteinse werkgever had moeten kiezen, is de rechtbank op grond van het voorgaande dan ook van oordeel dat de in de Regeling gedefinieerde rijnoeverstaten en de vastgestelde periode niet in strijd komen met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank acht het vasthouden aan die rijnoverstaten en die periode in het geval van eiser evenmin onevenredig. Immers, de minister heeft voor de vastgestelde rijnoeverstaten als onderbouwing gegeven dat Liechtenstein pas vanaf 1 september 2018 als partij tot de Rvo is toegetreden. Wat betreft de vastgestelde periode heeft de minister als onderbouwing gegeven dat de Regeling zich niet uitstrekt tot 2016 en latere jaren omdat mogelijk nog bestaande twijfel over de geldende regels rondom procedure aspecten ten aanzien van de Rvo is weggenomen met de uitspraken van de Hoge Raad van 10 juli 2020 en van de CRvB van 22 oktober 2020. Na die uitspraken was premierestitutie in Luxemburg (vanwege de verjaringstermijn van vijf jaar) over 2016 en latere jaren nog mogelijk en dit is met de Kamerbrief van 8 februari 2021 reeds bekend gemaakt, nog daargelaten dat eisers werkgever ook in 2017 in Liechtenstein gevestigd was en Liechtenstein ook toen nog geen partij was bij de Rvo.

De rechtbank wijst daarbij nog op het volgende. Eiser heeft gesteld dat de toepassing van de Regeling in zijn geval onevenredig uitpakt, omdat dit hem in een schrijnende situatie brengt. Eiser heeft zich in dat verband echter slechts beroepen op de algemene behandeling van de rijnvarendenproblematiek in de Tweede Kamer. Eiser heeft op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat hij in zijn concrete situatie in een schrijnende positie verkeert. Eiser heeft evenmin aangetoond dat hij zijn Liechtensteinse werkgevers heeft aangesproken op de onverplichte inhouding van premies, terwijl hij evenmin stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij bij de Liechtensteinse overheid de onverschuldigd betaalde premies heeft teruggevraagd en dat zijn verzoek is afgewezen. De enkele opmerking van eiser - zonder enige onderbouwing - dat de Sociale verzekeringsbank op 2 april 2020 aan Liechtenstein heeft verzocht om de in Liechtenstein afgedragen premies aan Nederland te betalen maar dat dit nog niet is gebeurd, is onvoldoende om te kunnen aannemen dat eiser in een schrijnende positie verkeert. Het is de rechtbank overigens niet gebleken dat Liechtenstein - net als Luxemburg - een verjaringstermijn van vijf jaar kent voor premierestitutie en dat voor eiser premierestitutie door Liechtenstein over de in geding zijnde periodes niet mogelijk is.

Alhoewel de Regeling in dit geval voor eiser negatief uitpakt, ziet de rechtbank, zoals hiervoor overwogen, geen aanleiding de uitdrukkelijke keuzes van de minister terzijde te stellen. De Regeling noch de Kaderwet SZW-subsidies bevatten voorts een hardheidsclausule en bieden de minister en de Belastingdienst dan ook geen ruimte voor een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3).

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser geenszins aannemelijk gemaakt dat van de zijde van de minister uitlatingen zijn gedaan als bedoeld in stap 1. De omstandigheid dat in de Tweede Kamer is gesproken over de rijnvarendenproblematiek en eiser - naar hij stelt - onder diezelfde groep valt, maakt niet dat de minister een uitlating zou hebben gedaan waaruit eiser redelijkerwijs mocht afleiden dat hij ook in zijn concrete situatie recht zou hebben op een tegemoetkoming op grond van de Regeling. De rechtbank leest in de onder 7.8.1 geciteerde brief ook niet dat de minister tijdens de Kamerbehandeling voor de concrete situatie waarin eiser verkeert in de periode van 1 augustus 2013 tot en met 31 december 2014 met een Liechtensteinse werkgever en over het jaar 2017 toezeggingen zou hebben gedaan over het recht op een tegemoetkoming. De rechtbank acht derhalve de weigering om een tegemoetkoming toe te kennen in het geval van eiser niet in strijd met het vertrouwensbeginsel.

9. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel en eisers stelling dat twijfel over de procedurele aspecten van de Rvo ook in zijn geval geldt vanwege toepassing van de Rvo op grond van beleidsregel SB2266 van de Sociale verzekeringsbank, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank volgt het standpunt van de gemachtigde van de minister dat geen sprake is van gelijke gevallen, omdat de Regeling ziet op situaties waarin sprake is van directe toepassing van de Rvo en in die situaties is geen meldplicht voorgeschreven van werken in meer dan één lidstaat en is geen overlegprocedure of premieverrekening van toepassing. In het geval van toepassing van de Rvo op grond van beleidsregel SB2266 is geen sprake van directe toepassing van de Rvo, zodat dit een ander geval betreft - nog daargelaten dat eiser in het geheel niet heeft onderbouwd dat de Rvo op grond van beleidsregel SB2266 in de in geding zijnde periodes is toegepast. De rechtbank acht de weigering van de minister om een tegemoetkoming toe te kennen in het geval van eiser daarom evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.