18.3 Verband tussen de vertrouwensagenda en de dimensies van het vertrouwensbeginsel

Eerder bleek dat in de opeenvolgende beleidsprogramma’s van de Europese Unie na Tampere maatregelen en beleidsdoelstelling zijn geformuleerd die als ‘vertrouwensagenda’ kunnen worden getypeerd. Het gaat om de volgende agendapunten:

Met het oog op het effect van de vertrouwensagenda kunnen deze agendapunten in verband worden gebracht met de dimensies van het vertrouwensbeginsel zoals die in het tweede deel van dit boek zijn geformuleerd:

Het eerste agendapunt, de ontwikkeling van minimumnormen en procedurele waarborgen, is in elk geval in verband te brengen met het object van het vertrouwen: er worden procedurele verplichtingen geformuleerd voor de justitiële autoriteiten van de lidstaten. De procedurele waarborgen normeren de opsporing, berechting dan wel bestraffing en vormen aldus verplichtingen waarop de autoriteiten van de ene lidstaat zouden kunnen vertrouwen wanneer zij strafrechtelijk samenwerken met de andere lidstaat. Waar op deze verplichtingen wordt vertrouwd is dat een vorm van principieel vertrouwen: deze procedurele waarborgen worden gezien als sluitstuk van de gedachte dat de rechtsstelsels van de lidstaten weliswaar niet identiek, maar wel gelijkwaardig zijn. Dit kan als een vorm van equivalentie worden gezien. Dit vertaalt zich vervolgens weer in de strekking van het vertrouwen, te weten resultaatsvertrouwen aangezien het uitgangspunt is dat in elke lidstaat deze procedurele waarborgen worden nageleefd, in laatste instantie door de nationale rechter van elke lidstaat die dan optreedt als Unierechter en desnoods het Hof van Justitie kan vragen de betreffende bepalingen uit te leggen. Ook is duidelijk wat de strekking is van het voorschrift dat in het geding is: dit is expliciet geschreven met het oog op het belang van de betrokken justitiabele, veelal de verdachte of beklaagde. Buiten kijf staat derhalve dat hij in deze ‘standing’ heeft en dat zijn belang geraakt wordt door deze procedure waarborgen. Dit kan ook in verband worden gebracht de juridische grondslag van het vertrouwen en de invloed van mensenrechtelijke normen. Die grondslag is hier het EU-kader dat met dit agendapunt wordt versterkt op het vlak van minimumnormen en procedurele waarborgen in strafzaken. Deze minimumnormen en procedurele waarborgen kennen ook een relatie met de dimensie van mensenrechtelijke normen: hoewel deze minimumnormen en procedurele waarborgen niet zijn uitgedacht als grond- of mensenrechten in formele zin, is hun karakter daarmee te vergelijken en kunnen zij niet los worden gezien van enkele specifieke grond- of mensenrechten, zoals in het bijzonder het recht op een eerlijk proces dat zowel in het Handvest als in het EVRM wordt gegarandeerd.

Het eerste agendapunt, de ontwikkeling van minimumnormen en procedurele waarborgen, heeft aldus de potentie het onderling vertrouwen daadwerkelijk te versterken en in het verlengde daarvan samenwerking op grond van wederzijdse erkenning mogelijk en eenvoudiger te maken. Wel dient aan enkele voorwaarden te zijn voldaan. Ten eerste dienen deze minimumnormen en procedurele waarborgen daadwerkelijk te zijn geïmplementeerd in de lidstaten. Hoewel de betrokken burger zich ook op niet (tijdig) geïmplementeerde bepalingen kan beroepen, bieden waarborgen die wel zijn omgezet de meest directe bescherming, hetgeen weer vertrouwen wekt. Daarnaast moeten de minimumnormen en waarborgen daadwerkelijk worden nageleefd. Bij twijfel dient via een prejudiciële vraag te worden opgehelderd welke bescherming de betrokken burger aan deze normen kan ontlenen en vervolgens dienen deze ook te worden geboden. Zij veronderstellen derhalve ook een deugdelijk werkend rechterlijk systeem. In individuele gevallen is uiteraard niet uitgesloten dat minimumnormen of procedurele waarborgen te beperkt worden verleend, maar uiteindelijk moet een juiste toepassing zijn gegarandeerd. Wanneer het rechterlijk systeem niet of niet langer goed functioneert, valt het effect van dit agendapunt op het onderling vertrouwen weg. Het is derhalve zaak dat deze naleving wordt gemonitord, in het bijzonder door de Commissie, en dat bij tekortkomingen actie wordt ondernomen, bijvoorbeeld door het entameren van een inbreukprocedure of, in geval van systemische tekortkomingen, het rule of law mechanism.

Het tweede agendapunt, harmonisatie van nationaal straf(proces)recht, kent een ander karakter en heeft een meer praktische functie: door harmonisatie worden de verschillen tussen de rechtsstelsels kleiner en worden deze voor de autoriteiten van de lidstaten over en weer beter kenbaar. Het vertrouwen dat men daarmee hoopt te versterken kan retrospectief of prospectief zijn, maar heeft geen duidelijke juridische grondslag anders dan bekendheid met het stelsel van de andere lidstaat. Het object van dergelijk vertrouwen lijkt breder dan het vertrouwen dat voortkomt uit minimumnormen en procedurele waarborgen. Harmonisatie van het straf(proces)recht heeft uiteraard ook te maken met de verplichtingen opgenomen in het straf(proces-) recht van de andere lidstaat, maar maakt het bijvoorbeeld ook eenvoudiger om af te gaan op beweringen van een autoriteit uit een andere staat over de concrete procedure. Dergelijke beweringen zijn voor de aangezochte autoriteit veelal beter te begrijpen en daardoor ontstaan minder snel misverstanden. De strekking van het vertrouwen is in dezen niet zonder meer die van resultaatsvertrouwen. Anders dan bij minimumnormen en procedurele waarborgen staat het karakter van ‘ondergrens’ minder op de voorgrond en krijgt de gedachte dat deze ondergrens in elke lidstaat zal worden geëerbiedigd minder nadruk. Dit werkt ook door in de dimensies van de strekking van het voorschrift dat in het geding is en de invloed van mensenrechtelijke normen. Hoewel het belang van bijvoorbeeld de verdachte veelal nog steeds gemoeid gaat met de te harmoniseren onderdelen van het straf(proces)recht van de lidstaten, staat het rechtsbeschermende karakter, laat staan het fundamenteel-mensenrechtelijke karakter veel minder op de voorgrond. Daarbij kan als theoretisch voorbeeld worden gedacht aan de betekening: sommige lidstaten staan betekening per brief toe, andere enkel door tussenkomst van de autoriteiten. Indien op dat vlak een zekere harmonisatie tot stand zou komen, wordt daarmee wordt niet zonder meer het belang van de verdachte geraakt; het gaat (in dit theoretische voorbeeld) veeleer om praktisch ingestoken uniformering van de praktijk in de verschillende lidstaten. Iets anders is dat betekeningsvoorschriften als zodanig wel zien op het belang van de verdachte, te weten in de vorm van zijn recht bij zijn berechting tegenwoordig te zijn.

Van harmonisatie van nationaal straf(proces)recht gaat dus eigenlijk geen daadwerkelijk effect uit ter bevordering van het onderling vertrouwen. Er vloeien niet per se bepaalde minimumwaarborgen uit voort. Integendeel, als harmonisatie ertoe leidt dat slechts een bepaald (maximum)niveau van waarborgen is toegestaan, kan harmonisatie zelfs ten koste gaan van onderling vertrouwen. Harmonisatie kan wel de wederzijdse erkenning bevorderen, maar dan niet (of niet per se) langs de band van het versterken van vertrouwen. Door het straf(proces)recht te harmoniseren groeien de stelsels naar elkaar toe, worden verschillen kleiner en is het praktisch eenvoudiger beslissingen te effectueren in een andere lidstaat. Men zou cynisch kunnen opmerken dat het afschaffen van alle waarborgen in het strafprocesrecht, wederzijdse erkenning garandeert: er zijn dan immers geen waarborgen meer die tot twijfel bij samenwerking leiden. Uiteraard is een dergelijke ontwikkeling niet wenselijk vanuit een rechtsbeschermend perspectief. De conclusie aangaande dit agendapunt moet dus luiden dat harmonisatie aanbevelenswaardig is, maar dan enkel voor zover het gaat om harmonisatie die het niveau van rechtsbescherming in de lidstaten naar en hoger plan tilt. Zo opgevat is minimumnormen en procedurele waarborgen.

Het derde agendapunt, evaluatie van en toezicht op Europeesrechtelijke maatregelen, heeft hier vooral een accessoir karakter: door die evaluatie en dat toezicht wordt het vertrouwen op bijvoorbeeld geformuleerde minimumnormen en procedurele waarborgen versterkt. Het kan daarbij zowel om retrospectief als om prospectief vertrouwen gaan: door gebleken naleving van minimumnormen in algemene zin wordt het vertrouwen versterkt dat deze ook in een concrete casus zijn (retrospectief) of zullen worden (prospectief) nageleefd.

Zoals ook al naar voren kwam bij de bespreking van het eerste agendapunt hiervoor, zijn structurele evaluatie van en structureel toezicht op de uitvoering van het Europees recht op JBZ-terrein van groot belang voor het versterken van het vertrouwen. Zij vormen als het ware het niet-rechterlijk sluitstuk van een coherent stelsel van samenwerkingsinstrumenten enerzijds en rechtsbescherming anderzijds. Evenals het rule of law mechanism en de sanctieprocedure van artikel 7 VEU maken zij bij een consequente toepassing het vertrouwen wel kwetsbaar. Indien immers blijkt dat in een bepaalde lidstaat de naleving van waarborgen te wensen overlaat of zelfs dat er bedreigingen zijn voor de werking van de rechtsstaat, dan zal het onderling vertrouwen daar vanzelfsprekend onder lijden. En dat zal de samenwerking op grondslag van het beginsel van wederzijdse erkenning vervolgens bemoeilijken. Hoewel te betreuren, is dat nu eenmaal het gevolg wanneer een lidstaat het minder nauw neemt met rechtsstatelijke en strafprocessuele principes. Tegelijkertijd kan een consequent stelsel van evaluatie en toezicht goedwillende lidstaten ook helpen orde op zaken te stellen en aldus het vertrouwen te bevorderen. Ook zorgt het ervoor dat de discussie over en de beoordeling van de gang van zaken in de lidstaat zakelijker kan plaatsvinden. Geruchten of vermoedens die bijvoorbeeld door de verdediging worden aangedragen, maar die niet worden onderbouwd met de uitkomst van (onafhankelijke) evaluaties kunnen door de betrokken rechter eenvoudiger terzijde worden geschoven.

Het is al met al aanbevelenswaardig dat de Commissie structureel werk maakt van evaluatie van en toezicht op de verlichtingen die onder meer op het JBZ-terrein op lidstaten rusten. Zij zou zich moeten profileren als ‘hoedster van de Verdragen’ zoals zij zichzelf in de Communicatie aangaande het rule of law mechanism noemt,1 en zich daarin actief moeten opstellen.

Het vierde agendapunt, gemeenschappelijke gehechtheid aan mensenrechten en fundamentele vrijheden en de ontwikkeling van een Europese justitiële cultuur, is onmiskenbaar principieel van aard. De grondslag van het vertrouwen dat daarop zou worden gebaseerd is te vinden in de Europese basisverdragen of zelfs in fundamentele waarden die deze verdragen zelf nog overstijgen. Nu het agendapunt vooral lijkt te zien op een attitude of normenstelsel bij de diverse justitiële beroepsbeoefenaren in de lidstaten, ligt het accent sterker op het vertrouwen op de gedragingen van deze beroepsbeoefenaren, zoals officieren van justitie en rechters. Daarbij gaat het weer meer om inspanningsvertrouwen: niet zozeer is sprake van vertrouwen op concrete normen waarvan de aanname is dat deze worden nageleefd, veel meer gaat het om een (gezamenlijke) inspanning om de waarden die aan de Unie ten grondslag liggen hoog te houden. Tegelijkertijd gaat het om mensenrechtelijke en rechtsstatelijke waarden die onmiskenbaar passen in de mensenrechtelijke dimensie van het vertrouwensbeginsel en daarmee ook zien op het belang van (onder anderen) de verdachte of beklaagde in het strafproces.

Uiteraard kan uitvoering van dit agendapunt bijdragen aan onderling vertrouwen, maar de effecten daarvan zijn minder juridisch en meer intermenselijk van aard. Gemeenschappelijke gehechtheid aan mensenrechten en fundamentele vrijheden en de ontwikkeling van een Europese justitiële cultuur zijn niet of nauwelijks inzichtelijk te maken, laat staan dat dergelijke ontwikkelingen goed meetbaar zijn. De effecten zullen zich al met al geleidelijk aan laten gevoelen: in concrete gevallen van samenwerking zullen autoriteiten van verschillende lidstaten na verloop van tijd wellicht merken dat hun collega’s steeds meer op één lijn komen op dit vlak. Het is echter een proces van lange adem, waar geen onmiddellijke effecten voor het vertrouwensbeginsel van zijn te verwachten. Tegelijkertijd is een bepaalde attitude, want daar gaat het in wezen om, misschien wel de meest fundamentele factor is in het versterken van vertrouwen. Het heeft om die reden toegevoegde waarde om op dit agendapunt in te zetten, zij het dat de verwachtingen op korte en middellange termijn niet onrealistisch moeten zijn.

Het vijfde agendapunt, het bevorderen van Europese netwerken van en contact tussen justitiële organisaties, maar ook het zesde agendapunt, opleiding en uitwisseling van functionarissen, zien vooral op de persoonlijke kant van de justitiële autoriteiten binnen de EU. Zij hebben een vooral praktische inslag, waarbij het vertrouwen op gedragingen van deze autoriteiten het sterkst de nadruk krijgt. In het verlengde hiervan ligt de strekking van het vertrouwen dat men daarmee beoogt te versterken: dat is vooral inspanningsvertrouwen, het vertrouwen op de inspanningen die deze autoriteiten zich zullen getroosten om op correcte wijze samen te werken.

Evenals hetgeen ik hiervoor opmerkte in het kader van het vierde agendapunt gaat het hier om het bevorderen van vertrouwen in intermenselijke zin. Deels gaat het ook hier om attitude, maar daarnaast ziet dit agendapunt op concretere vaardigheden en kennis. De aanname is dat het daaraan schort. Het is bepaald niet uit te sluiten dat die aanname juist is en als dat zo is, draagt uitvoering van deze agendapunten bij aan het functioneren van de rechtssystemen van de lidstaten, in elk geval in de toepassing van Europees recht. Daarnaast kunnen het bestaan van Europese netwerken en contacten tussen justitiële organisaties de informatie-uitwisseling in concrete gevallen bevorderen, hetgeen tot sterker onderling vertrouwen kan leiden. Eventuele onduidelijkheden over een bepaald aspect van de rechtspleging in de andere lidstaat kunnen wellicht eenvoudig worden opgehelderd, waardoor ook twijfels bij het al dan niet samenwerken kunnen worden weggenomen. Dit bevordert het onderling vertrouwen en vooral de samenwerking. Daarbij is het vooral van belang dat de beroepsbeoefenaar die in de praktijk met dergelijke vragen te maken krijgt, bekend is met deze organisaties en de bestaande contacten kan aanspreken. Waar het om meer juridische inzichten gaat, kan dat zowel de rechter als de officier van justitie zijn, terwijl het bij meer feitelijke vraagstukken vooral op het pad van de officier van justitie ligt om informatie in te winnen.

Het zevende agendapunt, het bevorderen van de efficiëntie en de coördinatie van strafrechtelijke procedures, ziet ten eerste op de efficiëntie en coördinatie van het verkeer tussen de lidstaten. Het is derhalve bij uitstek een op praktisch vertrouwen gericht agendapunt, welk vertrouwen kan zien op gedragingen, beweringen en verplichtingen, eigenlijk op alle aspecten van de strafrechtelijke procedures. Het belang van de justitiabele staat daarbij niet per se voorop, maar kan er uiteraard wel bij betrokken zijn.

Daarnaast gaat het ook om de verbetering van de rechtsstelsels van de lidstaten zelf. Dit kan in verband worden gebracht met een cultuur van rechtsstatelijkheid. Aldus is er ook een raakvlak met de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen. Voor een deel ziet die verbetering van de efficiëntie op een eenvoudigere toegang tot de rechter. Voor zover het daarop ziet, kan het worden gezien als grondslag voor vertrouwen op de beoordeling door die rechter en op de verplichtingen waarop die beoordeling is gebaseerd. Dat kunnen ook mensenrechtelijke normen of procedurele waarborgen zijn. Die normen en de toegang tot de rechter om die te effectueren, zien zeker of zelfs primair op het belang van de verdachte. En waar de toegang tot de rechter voldoende is gewaarborgd, lijkt de samenwerking, zoals hiervoor ook al is uiteengezet, zich te bewegen naar een zeker resultaatsvertrouwen: waar de EU minimumnormen, procedurele waarborgen en een grondrechtelijk kader biedt, is de aanname dat de rechter in elke lidstaat, als Unierechter, die individuele rechten afdoende zal waarborgen.

Zo bezien ligt dit agendapunt deels in het verlengde van evaluatie en toezicht en deels in het verlengde van het bevorderen van een Europese justitiële cultuur. Zoals ook al eerder bleek, is een goed functionerend rechterlijk systeem de belangrijkste factor in het waarborgen van de rechtspositie van de betrokken burger en daarmee het versterken van onderling vertrouwen. Dit onderdeel van het zevende agendapunt verdient derhalve alle aandacht, al is het niet eenvoudig daartoe concrete maatregelen te benoemen. Al met al is evaluatie van en toezicht op het functioneren van het rechterlijk systeem de belangrijkste ingang die met name de Commissie daarin heeft.

Dat is anders voor het onderdeel van dit agendapunt dat ziet op de efficiëntie en coördinatie van het verkeer tussen de lidstaten. Die kunnen door de Unie, met de Commissie als initiator, daadwerkelijk worden verbeterd. Het komt de betrouwbaarheid van de strafrechtspleging in de EU ten goede wanneer het voor de betrokken burger voorspelbaar en inzichtelijk is, welke gedraging in welke lidstaat onderwerp kan zijn van strafrechtelijk onderzoek. Dit voorkomt dat ruime rechtsmachtregelingen ertoe leiden dat meer repressief ingestelde lidstaten hun strafrechtelijk systeem als het ware exporteren naar andere lidstaten van de Unie inclusief de diverse vormen van samenwerking die juist in die gevallen benodigd zijn. Dit zou, zonder daarover uitputtend of concludent te willen zijn, kunnen geschieden door een beperking van het uitoefenen van vormen van extraterritoriale rechtsmacht in combinatie met een ruimere ne bis in idem-bescherming van vervolgingsbeslissingen (met name in geval van de beslissing om niet te vervolgen of om een zaak anders dan strafrechterlijk af te doen).

Het laatste agendapunt, verbetering van de detentiepraktijk, staat meer op zichzelf dan de andere agendapunten. Het vertrouwen dat men met dit agendapunt beoogt te versterken, ziet deels op principieel vertrouwen, zoals waar het gaat om mensenrechtelijke aspecten van de detentiepraktijk zoals het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling, deels op praktisch of zelfs ordenend vertrouwen, bijvoorbeeld waar het gaat om verschillen of onduidelijkheden in de stelsels van vervroegde of voorwaardelijke invrijheidstelling. Waar het agendapunt op dat eerste aspect ziet, is het verband met de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen gegeven. De chronologie van het vertrouwen dat samenhangt met dit agendapunt is doorgaans prospectief: veelal gaat het om vertrouwen in verband met detentie die nog zal plaatsvinden na de strafrechtelijke samenwerking en de naleving van normen waarmee die detentie, bijvoorbeeld na overlevering of overdracht van executie, is omringd. Aldus betreft het vertrouwen ten dele verplichtingen, maar kan het ook zien om gedragingen rond de detentiesituatie of om beweringen, bijvoorbeeld aangaande het stelsel van vervroegde om voorwaardelijke invrijheidstelling. Hoewel de normen waarmee de detentie is omringd doorgaans primair het belang van de gedetineerde betreffen, gaat het ook vaak om meer feitelijke situaties of gedragingen. Dat maakt dat het vertrouwen eerder het karakter zal hebben van inspanningsvertrouwen, bijvoorbeeld dat al het mogelijke wordt gedaan om een onmenselijke behandeling te voorkomen. Ook de mensenrechtelijke dimensie verhindert dan een vorm van (zeer sterk of zelfs absoluut) resultaatsvertrouwen. Waar het om meer juridische aspecten gaat, zoals het moment van vervroegde of voorwaardelijke invrijheidstelling, is er meer ruimte voor dergelijk resultaatsvertrouwen.

Voor die vormen van samenwerking waarbij de detentiepraktijk relevant is, kan dit agendapunt van grote toegevoegde waarde zijn. Het gaat dan primair om overdracht van tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende sanctie en overlevering ter executie van een dergelijke sanctie. Ook vervolgingsoverlevering kan, bij een veroordeling, uitmonden in detentie en aldus vragen over de detentiepraktijk oproepen. Zeker naarmate de overdracht van tenuitvoerlegging van een sanctie vaker mogelijk is zonder instemming van de veroordeelde, hetgeen binnen de EU de leidende gedachte is, zullen vaker vraagtekens worden gezet bij de detentiepraktijk. Tot weigering lijdt dit slechts in bijzondere gevallen.2 Tenzij de detentieomstandigheden zelf in algemene zin zeer erbarmelijk zijn in een lidstaat, zo erbarmelijk dat deze reeds als onmenselijk of vernederend moeten worden betiteld, zal van weigering slechts sprake kunnen zijn vanwege de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene. Zo kunnen detentieomstandigheden die weliswaar niet florissant zijn, maar op zichzelf niet de drempel van artikel 3 EVRM of artikel 4 Hv halen, wel als onmenselijk of vernederend worden gekwalificeerd als bijvoorbeeld sprake is van een gebrekkige gezondheidstoestand die in de andere lidstaat onvoldoende kan worden geadresseerd, of wanneer de betrokkene tot een kwetsbare groep behoort die onvoldoende bescherming geniet. Daadwerkelijke verbetering van de detentiepraktijk in de lidstaten van de EU, draagt bij aan een soepeler rechtshulpverkeer tussen lidstaten. In die gevallen waarin zonder een dergelijke verbetering de verzochte rechtshulp had moeten worden geweigerd, is dat evident. Maar ook in gevallen waarin die consequentie niet zou volgen, zal het rechtshulpverkeer soepeler verlopen. Soms zal het zelfs zo zijn dat de betrokkene zich tegen bijvoorbeeld overlevering of overdracht van executie verzet enkel vanwege (al dan niet terechte) vrees voor de detentiepraktijk in de andere lidstaat. In dergelijke gevallen kan een verbetering van de detentiepraktijk er zelfs toe leiden dat een verkorte procedure kan worden gevolgd. Maar ook in andere gevallen is er veel te winnen. De detentieomstandigheden in een andere lidstaat lenen zich immers bij uitstek voor garanties die de voornaamste zorgen wegnemen. Hoewel dan de samenwerking uiteindelijk wel tot stand kan komen, gaat daar een tijdrovend traject van bedingen en verkrijgen van garanties aan vooraf. Dat traject is niet langer noodzakelijk indien de detentiepraktijk in de lidstaten zodanig is verbeterd dat garanties overbodig zijn, omdat die in wezen al zijn ingebakken in de detentiepraktijk.