3.1 Inleiding

In paragraaf 2.2.2 is besproken dat de omzetbelasting moet worden beschouwd als een verbruiksbelasting die tot doel heeft het verbruik van consumenten te belasten dat een redelijke band heeft met het grondgebied van Nederland. In paragraaf 3.3 zal worden onderzocht welke verdeling van heffingsbevoegdheden het meest gerechtvaardigd is rekening houdend met deze doelstelling. Bij het onderzoek naar een rechtvaardige verdeling van heffingsbevoegdheden wordt geabstraheerd van de praktische beperkingen die zich voordoen omdat de omzetbelasting een op indirecte wijze geheven belasting is. Alleen dan kan een zuiver beeld worden gekregen van hoe een verdeling van heffingsbevoegdheden er idealiter zou moeten uitzien.

Wanneer men de vraag onderzoekt welke belastingopbrengst zou moeten toekomen aan welk land speelt naast de vraag welke verdeling het meest eerlijk/rechtvaardig is, ook de neutraliteit van belastingheffing een belangrijke rol. Belastingen mogen niet van invloed zijn op de efficiënte allocatie van productiemiddelen en bijvoorbeeld ook niet op bij welke leverancier een consument producten koopt. In paragraaf 3.4 zal worden stilgestaan bij de invloed die het neutraliteitsbeginsel heeft bij de verdeling van heffingsbevoegdheden in de omzetbelasting. Neutraliteit kan niet los worden gezien van de positie van de ondernemer en dus van de indirecte wijze van heffing van omzetbelasting. In deze paragraaf wordt dus niet langer geabstraheerd van de wijze van heffen van omzetbelasting. Een neutrale belastingheffing kan worden beïnvloed door de daarna in paragraaf 3.5 te bespreken doelmatigheidseisen. Zo kunnen te zware administratieve verplichtingen een ondernemer belemmeren om zijn activiteiten uit te breiden naar het buitenland.

Door de wijze van heffing, heffing bij de ondernemer bij wie de consument zijn bestedingen doet, moeten aan het rechtskarakter van de omzetbelasting concessies worden gedaan op basis van eisen van doelmatigheid. In de omzetbelasting kan bij dergelijke doelmatigheidsoverwegingen in de eerste plaats worden gedacht aan de praktische uitvoerbaarheid van de wetgeving voor de belastingplichtige. Zoals besproken in paragraaf 2.2.3 levert het feit dat de belastingplichtige alleen zijn eigen gedragingen kent en niet die van de consument die zijn bestedingen bij hem doet belangrijke beperkingen op voor het te bereiken doel van de omzetbelasting, heffing over het consumptieve verbruik. De praktische uitvoerbaarheid voor de belastingplichtige kan worden onderverdeeld in enerzijds de administratieve eenvoud en anderzijds de rechtszekerheid. Ondernemers worden belast met de administratieve lasten van de inning van de omzetbelasting. Dergelijke administratieve lasten zouden niet zwaarder mogen zijn dan nodig is. In sommige gevallen moet een belastingplichtige toch in zekere mate aanknopen bij feiten en omstandigheden die zijn wederpartij betreffen. Zo dient een belastingplichtige bijvoorbeeld bij de toepassing van art. 44 btw-richtlijn (tekst vanaf 2010) na te gaan waar zijn wederpartij is gevestigd. De belastingplichtige moet als hij alles heeft gedaan wat van hem kan worden verlangd om vast te stellen waar zijn wederpartij is gevestigd een zekere mate van bescherming krijgen. Ook mogen hem geen onduidelijke verplichtingen worden opgelegd of verplichtingen die praktisch niet haalbaar zijn. Niet alleen voor de belastingplichtige, maar ook voor de belastingdienst moet de wetgeving uitvoerbaar zijn. Voor een verdeling van heffingsbevoegdheden op basis van eisen van doelmatigheid zal daarom naar de controlemogelijkheden voor de belastingdienst moeten worden gekeken. Daarbij wordt zowel aandacht besteed aan de controle achteraf als de preventieve controle, het zodanig inrichten van de belastingwetgeving dat hij zo min mogelijk aanleiding geeft tot ongewenst gebruik en misbruik. Ten slotte moet een verdeling van heffingsbevoegdheden voldoende flexibiliteit hebben om ook na verloop van tijd de beoogde verdeling nog te kunnen realiseren. De flexibiliteit van de wetgeving heeft bij de regels voor de plaats van dienst voorheen te wensen overgelaten.1 Aan de uitgangspunten die voortvloeien uit de doelmatigheid zal achtereenvolgens aandacht worden besteed in paragraaf 3.5.

De uit het toetsingskader volgende uitgangspunten die aldus in de paragrafen 3.3 tot en met 3.5 worden besproken zullen in het vervolg van dit onderzoek worden gebruikt ter beantwoording van de twee in dit onderzoek centraal staande probleemstellingen, zodat een antwoord wordt gevonden op deze probleemstellingen dat in overeenstemming is met het rechtskarakter van de omzetbelasting en het neutraliteitsbeginsel rekening houdend met de heffingssystematiek van deze belasting. Aan het eind van iedere paragraaf wordt tevens alvast kort bezien welke invulling van de woon- en vestigingsplaats in de btw wenselijk is bezien vanuit het besproken uitgangspunt.

Bij de behandeling van de uitgangspunten wordt de omzetbelasting niet op zichzelf beschouwd, maar bezien als onderdeel van een belastingstelsel waarin verscheidene belastingen worden geheven. De uitgangspunten zullen over het algemeen worden benaderd vanuit de gedachte dat sprake is van een consument als afnemer. Zoals we in paragraaf 3.2 zullen zien kan namelijk onderscheid worden gemaakt tussen transacties tussen ondernemers en een ondernemer en een consument. Pas aan het einde van dit hoofdstuk (paragraaf 3.6) worden de uitgangspunten in het bijzonder bezien in het licht van een afnemer die ondernemer is. In paragraaf 3.7 zal ten slotte worden bezien hoe de besproken uitgangspunten in de regels voor de plaats van dienst tot uitdrukking zijn gekomen, nu en in het verleden.