Accountantsaansprakelijkheid (R&P nr. CA20) 2019/2.2:2.2 Geschiedenis wetgeving

Accountantsaansprakelijkheid (R&P nr. CA20) 2019/2.2

2.2 Geschiedenis wetgeving

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Vanaf het ontstaan van het accountantsberoep omstreeks 1880 werd gestreefd naar een wettelijke regeling voor het accountantsberoep.1 De reden hiervoor is dat de situatie rond de accountant in Nederland lange tijd onduidelijk was, omdat -bij gebreke aan wetgeving- iedereen zich accountant mocht noemen. Reeds in 1918 is de eerste staatscommissie ten behoeve van een wettelijke regeling van het accountantsberoep in het leven geroepen. Er zouden echter nog de nodige commissies volgen. Dit leidt pas in 1962 tot een wet. Tot dan, een periode van circa 80 jaar na het ontstaan van het accountantsberoep, was het beroep privaatrechtelijk geregeld.2 In deze periode van 80 jaar was er ook sprake van een veelheid aan organisaties van accountants.3 Op 1 januari 1895 wordt de eerste beroepsorganisatie van accountants opgericht, het Nederlandsch Instituut van Accountants (NIvA).4 Het NIvA is erg belangrijk geweest voor de ontwikkeling van het accountantsberoep. Met deze beroepsorganisatie wilde men de ‘wildgroei’ van het beroep tegengaan. Daarna ontstonden (en verdwenen) nog vele beroepsorganisaties, zoals de Nederlandse Accountants Vereniging (‘NAV’) van Limperg, de Nederlandse Bond van Accountants en de Nederlandse Academie van Accountants. Vanaf 1938 was sprake van een situatie waarbij (slechts) vier beroepsorganisaties naast elkaar bestonden: Het NIvA, de Vereniging van Academisch Gevormde Accountants (VAGA), de Nederlandse Unie van Accountants en de Nederlandse Broederschap van Accountants.5 Na de oprichting van de NOvA in 1948 is sprake van vijf beroepsorganisaties.

1962: Wet RA

De wettelijke vastlegging van het accountantsberoep vindt plaats in de Wet RA van 28 juni 1962, die op 6 maart 1967 volledig in werking is getreden.6 Het NIvA, de VAGA, de Nederlandse Unie van Accountants en de Nederlandse Broederschap van Accountants7 gaan alsdan op in een nieuwe publiekrechtelijke beroepsorganisatie: het NIVRA.

Door de Wet RA wordt de titel registeraccountant (RA) beschermd. In de Wet RA kreeg de RA voorts de unieke bevoegdheid om ‘verklaringen van getrouwheid’ af te leggen. Een mijlpaal in de ontwikkeling van het accountantsberoep. Vanaf de inwerkingtreding van de Wet RA hadden slechts leden van het NIVRA8 de bevoegdheid om wettelijke controles te verrichten.9

Er is vanaf de inwerkingtreding van de Wet RA sprake van één beroepsgroep; leden van sommige organisaties van accountants werden toegelaten na aanvullende eisen. Andere leden vielen vooralsnog buiten de boot.10 De Wet RA brengt daardoor een tweedeling teweeg tussen RA’s en niet registeraccountants. De RA’s krijgen een forse voorsprong op hun vakbroeders, die geen wettelijke bescherming genieten.

1972: Wet AA

Bij de totstandkoming van de Wet RA blijkt ook een duidelijke behoefte te bestaan aan een regeling voor het grote aantal accountants dat niet als registeraccountants kon worden ingeschreven. Op 12 december 1972 komt voor deze groep de Wet AA tot stand. Op 1 maart 1974 treedt de Wet AA volledig in werking. Hiermee wordt de wettelijke regeling van het accountantsberoep voltooid. Door de Wet AA is de titel van Accountants-administratieconsulenten (AA) nu ook beschermd. Personen die niet als RA of AA zijn ingeschreven mogen zich vanaf dat moment niet meer als accountant presenteren. De benaming ‘accountant’ is door deze wet een exclusief recht geworden van RA’s en AA’s.11

Op 12 december 1972 wordt ook een nieuwe beroepsvereniging opgericht: de NOvAA, zulks onder auspiciën van de reeds in 1948 opgerichte NOvA.

Met de Wet AA blijft de tweedeling in het accountantsberoep, die is ontstaan door de Wet RA, bestaan. Er ontstaat in feite een driedeling door het verschil in bevoegdheden tussen de RA en de AA: de AA is namelijk niet bevoegd tot de wettelijke controle van jaarrekeningen.

1993: Wijziging Wet RA en Wet AA

De Wet RA en de Wet AA zijn in 1993 gewijzigd om ze in overeenstemming te brengen met de Achtste Richtlijn inzake het vennootschapsrecht en de EG-Richtlijn inzake de erkenning van hoger onderwijsdiploma’s.12 Hierbij hebben de volgende wijzigingen plaatsgevonden:

(a)

Behalve RA’s zijn ook AA’s, mits deze hebben voldaan aan bepaalde eisen, bevoegd tot het uitvoeren van de wettelijke controle van jaarrekeningen;

(b)

Een proeve van bekwaamheid voor buitenlandse accountants;

(c)

Een verplichte praktijkstage van 3 jaar; 13

(d)

Alle AA’s zijn verplicht aangesloten bij het publiekrechtelijke beroepslichaam NOvAA.14

De tweedeling tussen RA’s en AA’s blijft overigens gewoon bestaan, dit op verzoek van het NIVRA en de NOvAA die zich middels een convenant hebben verzet tegen plannen in Den Haag om de tweedeling op te heffen.15

Op 4 april 1990 adviseerde de Commissie Advisering Stroomlijning Accountantswetgeving om de beide accountantswetten te vervangen door één nieuwe wet. Het NIVRA was echter bang dat bij de uitvoering de opleidingseisen voor wettelijk controleur op een te laag niveau zouden worden gesteld; de NOvAA vreesde juist dat te zware eisen zouden worden gesteld. Daarom sloten het NIVRA en de NOvAA op 21 juni 1991 een convenant waarin zij tot uitdrukking brachten dat de overheid zich zou moeten beperken tot implementatie van de 8e richtlijn door aanpassing van de bestaande accountantswetten.16

1999: Evaluatie accountantswetgeving

Bij de wijziging van de Wet RA en de Wet AA in 1993 is in de wet een evaluatiebepaling opgenomen.17 Deze bepaling verplichtte de Minister van Economische Zaken om na zes jaar een verslag over het functioneren van de Wet RA en Wet AA uit te brengen aan de Tweede Kamer. Het kabinetsstandpunt evaluatie accountantswetgeving18 kan als volgt worden samengevat: ‘Het kabinet wil de borging van het publieke belang van een betrouwbare accountantsverklaring verstevigen door onder andere de volgende algemene maatregelen te nemen:

–

de beroepsregelgeving voor de praktijkuitoefening van certificeringsbevoegde accountants krijgt een wettelijke basis. Het gaat hierbij om de regelgeving voor de permanente educatie, onpartijdigheid en onafhankelijkheid, collegiale toetsing en het gebruik van de functieaanduiding;

–

de certificeringsbevoegde accountants komen onder toezicht van een nieuw zelfstandig bestuursorgaan te vallen. Dit zelfstandig bestuursorgaan zal verantwoordelijk worden voor de uitvoering van en het toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving voor de certificeringsbevoegde accountants’.

Het kabinetsstandpunt is door de Wta ten uitvoer gebracht. De periode van evaluatie en het wetgevingsproces van de Wta kan als volgt worden weergegeven

–

extern onderzoek (september 1999 – oktober 2000);

–

consultatie belanghebbenden (november 2000 – april 2001);

–

formulering kabinetsstandpunt (mei 2001 – november 2001);

–

consultatiedocument Wta (september 2003);

–

voorstel Wta (juni 2004).

2006: Wet toezicht accountantsorganisaties (‘Wta’)

Voornoemde evaluatie van de accountantswetgeving en boekhoudschandalen hebben tot de invoering van de Wta geleid. De Wta wordt op haar beurt nader uitgewerkt in het Besluit Toezicht Accountantsorganisaties (‘Bta’). Beide zijn op 1 oktober 2006 in werking getreden. De Wta is een van de grote mijlpalen in de ontwikkeling van accountancy in Nederland en wordt gezien als een trendbreuk. De trendbreuk ziet op het feit dat door de Wta het toezicht op de accountant buiten het accountantsberoep is geplaatst en er een focus op kantoren is ontstaan in plaats van op de individuele accountant. De regels zoals die zijn opgesteld door de IFAC fungeren als referentiekader voor de Wta. Hierbij merk ik op dat de Wta niet ziet op alle soorten accountants en werkzaamheden, maar uitsluitend op externe accountants die controleverklaringen verstrekken en accountantsorganisaties die wettelijke controles19 verrichten. Naast de tweedeling tussen RA’s en AA’s, ontstaat door de Wta dus een nieuwe tweedeling tussen externe accountants en overige accountants, zoals besproken in paragraaf 1.3.3.

2008: Wet tuchtrechtspraak accountants (‘Wtra’)

In lijn met de Wta is door de Wtra ook het tuchtrecht buiten het accountantsberoep geplaatst, waarover meer in paragraaf 2.4.4.

2013: Wet op het accountantsberoep (‘Wab’)

Met ingang van 1 januari 2013 is de Wab in werking getreden en zijn de Wet RA en de Wet AA ingetrokken (artikel 58 Wab). Formeel regelt de Wab de fusie tussen het NIVRA en de NOvAA tot de NBA. De hoofdzaak van de Wab is dan ook de samenvoeging van de Wet RA en de Wet AA. De inhoud van de Wab is in grote lijnen gelijk aan de Wet RA en de Wet AA, maar er is een aantal verschillen. Ik stip er een aantal aan: i) RA’s en AA’s zijn in het vervolg in één accountantsregister opgenomen, ii) Met ingang van 1 januari 2018 zijn alleen RA’s bevoegd om wettelijke controles bij OOB’s uit te voeren, en iii) Ook andere handelingen dan beroepsmatige (zoals het handelen in privé) vallen in het vervolg onder het tuchtrecht.

2014: Evaluatie Wta en meer

Op ‘Freaky Thursday’20 25 september 2014 zijn in één dag drie belangwekkende rapporten verschenen, welke zeer relevant zijn voor het accountantsberoep:

1

het rapport van de AFM met de uitkomsten van haar onderzoek naar de Big 4-accountantsorganisaties;21

2

de voorstellen van de NBA (Werkgroep toekomst accountantsberoep) ter verbetering van de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de accountantscontrole;22

3

het rapport naar aanleiding van de evaluatie van de Wta.23

Bij het rapport van de AFM met de uitkomsten van haar onderzoek naar de Big 4-accountantsorganisaties zal ik stilstaan in hoofdstuk 5.9. Het rapport naar aanleiding van de evaluatie van de Wta wordt uitvoerig besproken in hoofdstuk 2.4.2.7. De voorstellen van de NBA ter verbetering van de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de accountantscontrole zullen hieronder worden aangestipt.

De minister van Financiën heeft in een brief24 aan de Tweede Kamer de volgende wetswijzingen aangekondigd naar aanleiding van deze rapporten:

1

OOB-vergunninghouders dienen een stelstel van intern toezicht op het beleid en de algemene gang van zaken van de accountantsorganisatie te implementeren. Dit stelsel van intern toezicht dient ten minste een toezichthoudend orgaan te bevatten.25

2

Er zal een geschiktheidstoets gaan gelden voor onder meer leden van het bestuur van OOB-vergunninghouders.

3

Alle vergunninghouders zullen verplicht worden om maatregelen te treffen naar aanleiding van bevindingen van de AFM.

Voorts zal de verjaringstermijn van tuchtklachten van de Wet tuchtrechtspraak accountants worden verlengd. De voorgestelde maatregelen zijn vastgelegd in het Wet aanvullende maatregelen accountantsorganisaties. Tot slot zal de reikwijdte van de definitie van OOB’s worden uitgebreid met organisaties en instellingen van een bepaalde omvang die (deels) met publiek geld worden gefinancierd (zie paragraaf 5.9 omtrent de voorgestelde instellingen en de stand van zaken van het voorstel).

De door de minister aangekondigde maatregelen met betrekking tot de governance sluiten aan bij de voorgestelde maatregelen vande Werkgroep toekomst accountantsberoep. Deze werkgroep heeft ter verbetering van de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de accountantscontrole verdere maatregelen voorgesteld op het gebied (i) van het belonings- en verdienmodel van accountantsorganisaties, (ii) de cultuur en het lerend vermogen van de sector en (iii) verbetering van de relevantie van de accountantscontrole. De maatregelen kunnen als volgt worden samengevat:26

Ten aanzien van het belonings- en verdienmodel van accountantsorganisaties:

•

een winstonafhankelijke beloning van bestuurders, met een variabele component die is gemaximeerd op 20% en afhankelijk is van het realiseren van lange termijn-doelstellingen die passen bij de maatschappelijke functie van de organisatie. Belangrijk is dat de vaste beloning van de bestuurders losstaat van de kantoorwinst. De bonus hangt af van niet financiële doelstellingen;

•

een leverage model dat kwaliteit waarborgt, waarin ruimte is voor goede coaching en begeleiding, en waarover publiekelijk verantwoording wordt afgelegd;

•

een op kwaliteit van hun controledossiers gebaseerde beloning voor controlepartners. De beloning voor controlepartners hangt tevens af van hun begeleiding van medewerkers. Een claw-back regeling voor controlepartners, op basis waarvan een deel van de betaling van winstrechten zes jaar wordt uitgesteld en vervalt bij verwijtbare tekortkomingen met maatschappelijke schade; en

•

een promotiebeleid dat uitgaat van bewezen vaktechnische kwaliteiten en niet van bijdrage aan omzet.

Ten aanzien van de cultuur en het lerend vermogen van de sector:

•

instelling van een onafhankelijk onderzoeksinstituut dat onder andere analyses verricht naar de oorzaak van gebreken en incidenten;

•

jaarlijkse rapportage door accountantsorganisaties over een voorgeschreven set van kwaliteitsindicatoren, op basis waarvan accountantsorganisaties beter vergeleken kunnen worden en differentiatie op kwaliteit zichtbaar kan worden gemaakt. Een voorbeeld van een kwaliteitsindicator is het gemiddelde aantal uren dat partners werken aan een controledossier; en

•

invoering van een beroepseed en verplichte periodieke meting van professionele en ethische attitudes.

Ten aanzien van de verbetering van de relevantie van de accountantscontrole:

•

de controleopdracht komt van de RvC en niet van het bestuur (zie nader 3.2.4 Overeenkomst van opdracht met een accountant, onderdeel I De accountant en de zorg van een goed opdrachtnemer (7:401 BW));

•

de accountant stelt de controleverklaring op ten behoeve van alle gebruikers van de jaarrekening (het maatschappelijk verkeer) en richt de verklaring aan het hoogste relevante interne toezichtsorgaan van de te controleren organisatie;27

•

een verplichte uitgebreidere controleverklaring en verplicht actief optreden op de AV;

•

uitbreiden van de controle van het bestuursverslag en het opknippen van de controleverklaring in een oordeel ten aanzien van de jaarrekening en een oordeel ten aanzien van het bestuursverslag.

2016: Eerste rapport Monitoring Commissie Accountancy

In juni 2015 is de onafhankelijke Monitoring Commissie Accountancy ingesteld. De commissie heeft tot taak de voorgestelde maatregelen van de werkgroep Toekomst Accountantsberoep te monitoren en zo zorg te dragen voor ‘het waarborgen van de continue verbetering van de sector’. Daarnaast kan de commissie ‘leemtes signaleren’ en ‘aanbevelingen tot aanpassingen’ doen.28 Op 20 oktober 2016 is het eerste rapport van de Monitoring Commissie Accountancy verschenen. Kort samengevat concludeert de commissie dat de ‘voorgestelde maatregelen niet afdoende zijn om de oorzaken van de structurele problemen binnen de accountancysector op een adequate wijze aan te pakken’.29 De commissie stelt geen aanvullende maatregelen voor, omdat dit naar haar mening contraproductief zou werken. Tevens merkt de commissie op dat de oplossing niet gezocht moet worden in politiek ingrijpen en meer wet- en regelgeving. De commissie acht een diepgaandere analyse noodzakelijk om de oorzaken van de problemen binnen de sector vast te stellen en aan te kunnen pakken.

De commissie doet de volgende aanbevelingen:30

•

Het opstellen van deugdelijke(re) oorzakenanalyses, en daarbij ook ‘wicked problems’ te adresseren, zoals het verdienmodel, het fraudevraagstuk en het vinden van een evenwichtige benadering tussen cliëntbelang en publiek belang.

•

Het voorzien van de voorgestelde maatregelen van een adequate(re) onderbouwing en deze duidelijk koppelen aan geconstateerde oorzaken en aan te realiseren effecten. Daardoor ontstaat een logisch drieluik: de maatregelen nemen de oorzaken voor de problematiek binnen de accountancysector weg en dragen bij aan het realiseren van effecten zoals kwaliteitsverhoging, vertrouwensherstel en het dienen van het publiek belang.

•

Het maken van een onderscheid en het verkrijgen van een betere balans tussen maatregelen die de cultuur binnen de sector en accountantsorganisaties raken (maatregelen gericht op systeemprikkels) en maatregelen die betrekking hebben op individueel gedrag (maatregelen gericht op individuele prikkels).

•

Het gestructureerder vormgeven van het veranderproces. Onderdeel daarvan is het aanbrengen van balans tussen de technocratische en adaptieve aanpak van de maatregelen en het veranderproces, waardoor een daadwerkelijke en duurzame gedrags-en cultuurverandering kan worden bereikt.

De commissie is van mening dat indien deze aspecten in het veranderproces door de accountancysector niet worden benoemd, besproken en geadresseerd, de schijnzekerheid ontstaat dat de sector het veranderproces al heeft afgerond en er weer bovenop is na de invoering van de voorgestelde 53 maatregelen. Naar de mening van de commissie dragen deze maatregelen eraan bij om dat stadium te bereiken, maar deze zijn niet afdoende om tot structurele oplossingen te komen.

2018: Tweede rapport Monitoring Commissie Accountancy

Op 31 mei 2018 is het tweede rapport van de Monitoring Commissie Accountancy verschenen. Kort samengevat concludeert de commissie dat de accountantssector meer vaart moet maken met het ingezette verandertraject en dat dat proces met meer diepgang moet worden uitgevoerd.

2018: Wet aanvullende maatregelen accountantsorganisaties

Op 1 juli 2018 zijn de wet aanvullende maatregelen accountantsorganisaties, het besluit aanvullende maatregelen accountantsorganisaties en de beleidsregel geschiktheid Wta in werking getreden. De maatregelen hebben onder andere betrekking op de governance van accountantsorganisaties en de bevoegdheid van de AFM. De wet en besluit beogen de kwaliteit van de wettelijke controle te verhogen. Ik verwijs naar ‘2014: Evaluatie Wta en meer’ voor een nadere toelichting.

Voor een overzicht van Europese wet- en regelgeving verwijs ik naar paragraaf 2.7.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.