Tracébesluit Ring Utrecht. Mitigerende maatregelen. Additionaliteitsvereiste. ADC-toets. Effectiviteit compenserende maatregelen

Het project A27/A12 Ring Utrecht maakt een verbreding mogelijk van de A27 tussen de aansluiting Houten en de aansluiting Bilthoven, een verbreding van de A28 tussen de aansluiting Waterlinieweg en de Vollenhoventunnel en een verbreding van de parallelrijbanen van de A12 tussen knooppunt Oudenrijn en knooppunt Lunetten.

In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling de beroepen gericht tegen de besluiten van de minister tot vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022. Het tracébesluit 2022 wijzigt het tracébesluit 2020 op onderdelen. De reden daarvoor is dat aan het tracébesluit 2020 een passende beoordeling ten grondslag ligt die is gebaseerd op een 5 km-rekengrens in de stikstofberekeningen. Een dergelijke rekengrens geeft, gelet op eerdere uitspraken van de Afdeling, geen volledig beeld van de gevolgen van het tracébesluit voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Om die reden heeft de minister nieuwe stikstofberekeningen laten uitvoeren waarbij is uitgegaan van een 25 km-rekengrens. Dit heeft geleid tot een nieuwe passende beoordeling en wijzigingen in het tracébesluit die zijn opgenomen in het tracébesluit 2022.

In de uitspraak oordeelt de Afdeling voor een deel van de appellanten dat het beroep niet-ontvankelijk is. De reden daarvoor is dat deze appellanten geen beroep hebben ingesteld tegen de eerdere tracébesluiten voor het project A27/A12 Ring Utrecht.

Van de ontvankelijke appellanten is een groot deel van de beroepen ongegrond. Zo slagen onder meer niet de betogen die betrekking hebben op de mogelijke alternatieven en varianten voor het tracé. De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak, aan de hand van de beroepsgronden, uitsluitend of de door de minister gemaakte keuzes berusten op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, of die keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd en of de nadelige gevolgen van het tracébesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De Afdeling acht op basis van de stukken die in deze procedure zijn ingebracht de door de minister gemaakte keuzes voor het tracé, waaronder de wegverbreding ter hoogte van het landgoed Amelisweerd, voldoende onderbouwd. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de wens van een groot aantal appellanten om landgoed Amelisweerd onaangetast te laten, is het niet aan de Afdeling om te bepalen hoe het tracé het beste kan worden vormgegeven. Die keuze is aan de minister. De in het besluit gemaakte keuzes tussen verschillende alternatieven en varianten van het tracé zijn voor een groot deel gebaseerd op beleidsmatige en politieke afwegingen. Daar kan de Afdeling niet in treden. De Afdeling kan en mag haar eigen oordeel namelijk niet in de plaats stellen van dat van de minister, aan wie bij de te maken afwegingen beleids- en beoordelingsruimte toekomt.

Hierbij merkt de Afdeling ook nog op dat zij in deze uitspraak niet inhoudelijk ingaat op het nieuwe regioalternatief, ook wel ARU genoemd, dat eind 2023 door de gemeente en provincie Utrecht is gepresenteerd. De reden hiervoor is dat dit alternatief pas bekend is geworden na de vaststelling van de bestreden tracébesluiten, terwijl de Afdeling die besluiten moet toetsen op basis van de feiten zoals die zich voordeden en het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van die besluiten. In zoverre kwam ARU dan ook te laat. Voor zover in het maatschappelijk debat naar voren komt dat, bijvoorbeeld naar aanleiding van het nieuwe regioalternatief, andere keuzes (hadden) moeten worden gemaakt, is het aan bijvoorbeeld de Staten-Generaal om de minister over de gemaakte keuzes ter verantwoording te roepen.

Gegrond zijn de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist en van twee natuurlijke personen.

De gegronde beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist hebben betrekking op de bescherming van Natura 2000-gebieden. De Afdeling heeft in deze uitspraak geoordeeld dat nog verschillende gebreken kleven aan de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het tracébesluit 2022, en de ADC-toets. De Afdeling zal de minister in deze uitspraak de gelegenheid geven om die gebreken te herstellen. Voor Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist vormt deze uitspraak om die reden een zogenoemde tussenuitspraak.

Allereerst heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van Vereniging Leefmilieu en anderen geoordeeld dat de toegepaste externe saldering nog ontoereikend is onderbouwd. Dit licht de Afdeling als volgt toe. De minister heeft op basis van de passende beoordeling die is opgesteld voor het tracébesluit 2022 geconcludeerd dat het project mogelijk bij een aantal Natura 2000-gebieden kan leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van deze gebieden. Om die reden heeft de minister in het tracébesluit 2022 de (gedeeltelijke) beëindiging van een aantal agrarische bedrijven ingezet als zogenoemde mitigerende maatregel. Dit houdt in dat de toename aan stikstofdepositie die het project A27/A12 Ring Utrecht tot gevolg heeft op een Natura 2000-gebied wordt weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie op datzelfde Natura 2000-gebied door het (gedeeltelijk) beëindigde agrarische bedrijf. Dit wordt ook wel extern salderen genoemd. Om extern salderen te kunnen inzetten als mitigerende maatregel gelden verschillende voorwaarden. Nog niet is gebleken dat aan al deze voorwaarden wordt voldaan. De minister dient in het kader van deze voorwaarden de volgende gebreken te herstellen:

De Afdeling heeft in deze uitspraak onder 219 en 220 vermeld op welke wijze de minister deze gebreken kan herstellen.

Verder heeft de Afdeling naar aanleiding van de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist in het kader van de ADC-toets geoordeeld dat de minister de effectiviteit van de compenserende maatregelen voor de habitattypen oude eikenbossen (H9190) en zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei (H2330 en H2310) niet deugdelijk heeft onderbouwd.

De Afdeling heeft onder 221 vermeld op welke wijze de minister dit gebrek kan herstellen.

Tot slot is deze uitspraak ook voor twee natuurlijke personen een tussenuitspraak. De minister dient ook voor deze twee natuurlijke personen gebreken te herstellen. Dat gaat over het ten onrechte in het tracébesluit 2020 opnemen van een watergang over een perceel bij Rijnsweerd en het ten onrechte opnemen van een gedeelte van een perceel voor een werkterrein bij de Universiteitsweg, terwijl is gebleken dat dat niet nodig is voor het realiseren van het project A27/A12 Ring Utrecht. De Afdeling heeft onder 222 en onder 223 aangegeven op welke wijze de minister deze gebreken kan herstellen.

Hieronder zal de Afdeling de beroepsgronden die zijn gericht tegen het tracébesluit 2020 en het tracébesluit 2022 eerst per onderwerp bespreken. De Afdeling kiest voor een bespreking per onderwerp, omdat in de beroepsgronden deels dezelfde onderwerpen aan de orde komen. Daarna volgt een bespreking van de overige beroepsgronden die uitsluitend op de situatie van een of meer appellanten betrekking hebben. Een en ander volgt ook uit de hierna opgenomen inhoudsopgave. De getallen tussen haakjes verwijzen naar het nummer van de overweging waar het desbetreffende onderwerp begint.

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een ontwerptracébesluit ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.44, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het tracébesluit onherroepelijk wordt.

Het ontwerptracébesluit is op 10 mei 2016 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het oude recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

De voorbereidingen voor het project "A27/A12 Ring Utrecht" zijn in 2008 gestart met de Startnotitie Ring Utrecht. Nadat verschillende alternatieven en varianten zijn onderzocht, is in 2016 een ontwerptracébesluit ter inzage gelegd dat op 8 december 2016 is vastgesteld (hierna: het tracébesluit 2016). Op 28 juni 2018 is het tracébesluit "A27/A12 Ring Utrecht 2018" vastgesteld, waarin het tracébesluit 2016 op enkele onderdelen gewijzigd is vastgesteld. De Afdeling heeft deze twee besluiten in haar uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2466, vernietigd. Het tracébesluit 2016 was namelijk gebaseerd op de passende beoordeling die voor het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) was gemaakt. Dit is op grond van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, niet mogelijk, omdat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. De Afdeling heeft daarom het tracébesluit 2016 wegens strijd met artikel 13, zevende en negende lid, van de Tracéwet, gelezen in samenhang met artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 vernietigd. Vanwege de onderlinge samenhang is ook het tracébesluit 2018 in die uitspraak vernietigd.

Bij besluit van 17 november 2020 heeft de minister het tracébesluit 2020 vastgesteld. Dit tracébesluit is in vergelijking met de tracébesluiten 2016 en 2018 op verschillende onderdelen gewijzigd. Hieraan voorafgaand is niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb toegepast. Het tracébesluit 2020 is gebaseerd op het ontwerptracébesluit uit 2016. Ten behoeve van het tracébesluit 2020 is een passende beoordeling opgesteld, waarin de stikstofdeposities zijn berekend van het wegverkeer dat rijdt binnen 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden.

Nadat het tracébesluit 2020 is vastgesteld heeft de Afdeling op 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, tussenuitspraak gedaan in de zaak over het tracébesluit "A15/A12 Ressen-Oudbroeken (ViA15)" (hierna: de eerste tussenuitspraak over het tracébesluit ViA15). In deze tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat ontoereikend is gemotiveerd dat met het hanteren van een 5 km-rekengrens in de stikstofberekeningen, volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies kunnen worden verkregen die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het tracébesluit voor de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen wegnemen. Naar aanleiding van deze tussenuitspraak heeft de minister ten behoeve van het tracébesluit voor de A27/A12 Ring Utrecht nieuwe stikstofdepositieberekeningen verricht, waarin is uitgegaan van een maximale rekenafstand van 25 km in plaats van de rekengrens van 5 km die in het tracébesluit 2020 was gehanteerd. De onderzoekresultaten zijn neergelegd in een nieuwe passende beoordeling. In deze passende beoordeling zijn nieuwe mitigerende maatregelen betrokken en is de omvang van de compenserende maatregelen opnieuw bepaald. Dit is vertaald in het tracébesluit 2022.

Het tracébesluit 2022 maakt, gelet op artikel 6:19 van de Awb, van rechtswege onderdeel uit van deze procedure.

In de toelichting op het tracébesluit 2020 staat dat Utrecht de draaischijf is in het Nederlandse netwerk van snelwegen. De snelwegen A2 aan de westzijde, de A12 aan de zuidzijde en de A27 en A28 aan de oostzijde van de stad Utrecht vormen samen met de Noordelijke Randweg Utrecht ‘de Ring Utrecht’. Vanwege de centrale ligging van Utrecht is er op de Ring Utrecht sprake van veel verkeer, zowel regionaal als doorgaand verkeer. Grote verkeersaantallen in combinatie met veel wevend en kruisend verkeer leiden volgens de toelichting bijna dagelijks tot files op de Ring Utrecht. Daarbij wordt in de toelichting gewezen op het ingewikkelde verkeerssysteem met drie grote knooppunten met veel op- en afritten en met veel weefvakken die een grote kans geven op (flank)ongevallen en leiden tot vertragingen als gevolg van de weefbewegingen. Dit heeft volgens de toelichting gevolgen voor de bereikbaarheid van de gehele regio. Het tracébesluit beoogt een robuuste en toekomstvaste oplossing te genereren voor de problemen op het gebied van bereikbaarheid en doorstroming, door het ontvlechten en verbreden van wegvakken op de Ring Utrecht. Het project heeft daarbij een meerledige doelstelling: enerzijds de doorstroming op de Ring Utrecht te laten voldoen aan de streefwaarden uit de Nota Mobiliteit op een verkeersveilige manier en anderzijds de kwaliteit van de leefomgeving gelijk te houden en waar mogelijk te verbeteren.

Het tracébesluit 2020 omvat de volgende wegvakken:

Binnen het projectgebied liggen drie grote knooppunten van snelwegen: knooppunt Rijnsweerd (A27/A28), knooppunt Lunetten (A27/A12) en gedeeltelijk knooppunt Oudenrijn (A12/A2).

Het tracébesluit 2020 voorziet op hoofdlijnen in de volgende wegaanpassingen:

Appellanten zijn bewoner en/of eigenaar van een bedrijf in de omgeving van het tracé. Zij verzetten zich tegen de voorziene verbreding van de A27 vanwege de negatieve gevolgen die dit tot volgens hen heeft voor hun woon- en leefklimaat en/of hun bedrijfsvoering. Daarnaast hebben ook verschillende verenigingen en stichtingen beroep ingesteld. Zij richten zich met name op de gevolgen van het tracébesluit voor de natuur- en landschapswaarden

(…)

Voordat de Afdeling ingaat op de beroepsgronden over het nut en de noodzaak van de tracébesluiten 2020 en 2022, gaat de Afdeling hieronder eerst in op wat in de stukken bij het tracébesluit 2020 is vermeld over het doel van dat besluit.

Zoals hiervoor onder 12 is overwogen, heeft het tracébesluit 2020 een meerledige doelstelling, bestaande uit het verbeteren van de verkeersdoorstroming, de verkeersveiligheid en de kwaliteit van de leefomgeving.

Over de verkeersdoorstroming staat in de toelichting op het tracébesluit 2020 dat op het autosnelwegennet rond Utrecht vrijwel dagelijks lange files staan, onder meer door het ingewikkelde systeem van drie kort bij elkaar liggende grote knooppunten (Rijnsweerd, Lunetten en Oudenrijn) met daartussen veel op- en afritten en weefvakken, waarbij niet overal een vluchtstrook aanwezig is. Er zijn veel punten waar het verkeer weefbewegingen moet maken, wat geregeld leidt tot verstoringen die zich ontwikkelen tot lange files. Uit tabel 2.1 van de toelichting op het tracébesluit 2020 volgt dat verschillende wegvakken van het tracé zijn opgenomen in de file top 50, waarbij met name dagelijks files staan tussen Zeist, Utrecht-Science Park en knooppunt Rijnsweerd. Dit komt door de verschillende weefbewegingen op deze trajecten als ook door de zogenoemde Varkensbocht op de verbindingsweg van de A28-Amersfoort naar de A27-Breda. De zogenoemde Varkensbocht biedt beperkt overzicht en bevat een helling in een krappe bocht wat vanwege het terugvallen van de rijsnelheid een bron van congestie vormt, aldus de toelichting.

De problemen met de verkeersdoorstroming zijn nader toegelicht in de Oplegnotitie Verkeer 2020. Daarin staat dat tussen nu en 2040 het autoverkeer groeit vanwege de algemene economische groei en regionale ontwikkelingen. Daarnaast zorgt het gereedkomen van een aantal infrastructurele projecten in het land ervoor dat meer verkeer richting Utrecht stroomt. Uit de cijfers die zijn weergegeven in paragraaf 3.3 van de Oplegnotitie blijkt dat de prognoseberekeningen laten zien dat het aantal afgelegde kilometers in het studiegebied tussen 2014 en 2040 met 42% toeneemt. Van deze toename is in de periode tot 2019/2020 ongeveer een kwart gerealiseerd. Deze ontwikkelingen leiden volgens de toelichting tot een zodanige druk op het wegennet dat er in 2040 sprake zal zijn van aanzienlijke problemen ten aanzien van de verkeersdoorstroming op de A27, A28 en A12 langs Utrecht, waardoor in de gehele regio de bereikbaarheid afneemt. Zo staat in tabel 3-5 van de Oplegnotitie dat in 2040 zonder uitvoering van het tracébesluit het aantal voertuigverliesuren per etmaal in het studiegebied met een factor 3,7 toeneemt van 282 naar 368. Ook is een vergelijking gemaakt met de zogenoemde NoMo-reistijdfactoren. Dit zijn streefwaarden afkomstig uit de Nota Mobiliteit en diens opvolger, de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). Voor de A27 Utrecht-Noord naar knooppunt Lunetten wordt voor de reistijdfactor een streefwaarde gehanteerd van 2,0. Dit betekent dat in de spits de reisduur op dit traject volgens het beleid maximaal 2x zo lang mag zijn als in een ongestoorde situatie. Uit tabel 3-6 van de Oplegnotitie blijkt dat in 2040 zonder het tracébesluit de reistijdfactor op het traject A27 Utrecht-Noord naar knooppunt Lunetten ruim boven de streefwaarde ligt, namelijk op 2,5 in de ochtendspits en op 2,3 in de avondspits. Hier zit het belangrijkste doorstromingsknelpunt dat het project beoogt op te lossen. Een overschrijding van de reistijdfactor doet zich ook voor op het traject knooppunt Hoevelaken - knooppunt Rijnsweerd.

Na de realisatie van het tracébesluit 2020 zal volgens de Oplegnotitie Verkeer 2020 een verbetering van de verkeersdoorstroming op de Ring Utrecht ontstaan. Zo wordt blijkens tabel 3-10 van de Oplegnotitie Verkeer 2020 op de trajecten binnen het studiegebied waar zich zonder het tracébesluit overschrijdingen van de streefwaarde voor de NoMo-reistijdfactoren voordoen, na de realisatie van het tracébesluit alsnog aan die streefwaarde voldaan.

Daarnaast blijkt uit tabel 3-9 van de Oplegnotitie Verkeer 2020 dat het aantal voertuigverliesuren op het projecttracé in de projectsituatie afneemt met 61%. Weliswaar blijkt uit die tabel ook dat buiten het projecttracé de verliestijd met 11% toeneemt, maar deze toename van de verliestijd is volgens de Oplegnotitie echter in absolute zin een stuk kleiner dan de grote winst op het projecttracé.

Hierbij is, zo blijkt uit tabel 3-8, van de Oplegnotitie Verkeer 2020 rekening gehouden met de verkeersaantrekkende werking die de uitvoering van het tracébesluit 2020 tot gevolg heeft. Volgens tabel 3-8 neemt als gevolg van de verkeersaantrekkende werking het aantal voertuigkilometers op het hoofdwegennet in het studiegebied met 3% toe. Ondanks deze verkeersaantrekkende werking, neemt volgens tabel 3-9 van de Oplegnotitie Verkeer 2020 het aantal voertuigverliesuren op het hoofdweggenet in de projectsituatie af en verbetert daarmee de verkeersdoorstroming op het hoofdwegennet. Dit vanwege de wegaanpassingen waarin het tracébesluit 2020 voorziet.

Door de grotere capaciteit van de wegvakken ontstaat naast een verbetering van de verkeersdoorstroming, volgens de Oplegnotitie Verkeer 2020, ook een toekomstvaster en robuuster verkeerssysteem. Zo is er meer restcapaciteit op het hoofdwegennet en minder kans op verstoringen, vanwege de grotere capaciteit van de wegvakken als ook doordat de ruimere aanwezigheid van vluchtstroken extra mogelijkheden biedt om het verkeer langs stremmingen te leiden. Daarnaast zorgt de rijbaanscheiding ervoor dat de situatie waarin één incident het hele systeem blokkeert niet meer kan voorkomen, zo staat in de Oplegnotitie.

Naast dat veel weefbewegingen leiden tot files en daarmee tot problemen in de verkeersdoorstroming, leiden weefbewegingen ook tot verkeersveiligheidsrisico’s in de vorm van ongevallen. Het tracébesluit 2020 heeft met het ontvlechten en verbreden van de wegvakken daarmee ook tot doel de verkeersveiligheid te verbeteren. Daarbij is in de toelichting specifiek gewezen op twee locaties die vanuit de verkeersveiligheid ongewenst zijn, namelijk de eerdergenoemde Varkensbocht en de oostelijke rijbaan van de A27 in de verdiepte ligging langs Amelisweerd, waar de A27 twee smallere rijstroken heeft en waar een vluchtstrook ontbreekt.

Met de uitvoering van de tracébesluiten 2020 en 2022 komt de Varkensbocht te vervallen, krijgen alle rijbanen in de verdiepte ligging langs Amelisweerd een vluchtstrook en worden de zwaar belaste weefvakken op de A27 tussen knooppunten Rijnsweerd en Lunetten omgebouwd tot een veiliger structuur.

Verder blijkt uit tabel 3-8 van de Oplegnotitie Verkeer 2020 dat, als gevolg van de verkeersaantrekkende werking op het hoofdwegennet, het onderliggende wegennet in de projectsituatie minder verkeer afwikkelt. Daardoor ontstaat er op het onderliggend weggennet meer ruimte voor andere weggebruikers, zoals fietsers en OV-gebruikers, en verbetert daarmee ook de verkeersveiligheid en leefbaarheid op dat onderliggend wegennet, aldus de Oplegnotitie.

Vereniging Leefmilieu en anderen wijzen erop dat de hiervoor vermelde cijfers over de toekomstige verkeersintensiteit zijn gebaseerd op het zogenoemde hoge economische groeiscenario WLO2-scenario Hoog. Volgens hen zijn de laatste jaren de verkeersprognoses echter fors naar beneden bijgesteld. Wanneer van een lagere verkeersgroei wordt uitgegaan overeenkomstig het lagere economische groeiscenario, is de kans op filevorming minimaal en kan daarmee worden getwijfeld aan het nut en de noodzaak van de tracébesluiten 2020 en 2022, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Zij voeren in dit verband ter onderbouwing de volgende punten aan.

Allereerst wijzen Verenging Leefmilieu en anderen op de effecten van de coronacrisis. Uit bijlage A bij de Oplegnotitie Verkeer 2020, waar is ingegaan op de effecten van de coronacrisis op de mobiliteitsomvang, volgt volgens hen dat de verwachting is dat de verkeersgroei zich na de coronacrisis eerder zal ontwikkelen via het zogenoemde WLO2-scenario Laag, dan via het WLO2-scenario Hoog.

Ook wijzen Vereniging Leefmilieu en anderen op verschillende ontwikkelingen die de komende 20 jaar worden verwacht en die volgens hen tot gevolg hebben dat het aantal autokilometers en daarmee de congestie verder zullen afnemen. Zij noemen in dit verband de kilometerheffing, de vrachtwagenheffing, de Europese ‘Green deal’, waarin is afgesproken driekwart van het goederentransport te verplaatsen van de weg naar het spoor en het water, en de afspraak in het Klimaatakkoord om het aantal zakelijke autokilometers in 2030 met 8 miljard te verminderen ten opzichte van 2019. Daarnaast wijzen Vereniging Leefmilieu en anderen op het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Ruimte (MIRT), in welk kader onder meer de aanleg van een nieuwe ov-verbinding tussen Leidsche Rijn en Utrecht Science Park, een snelle ov-verbinding tussen Utrecht Centraal en Nieuwegein en het versterken van station Lunetten-Koningsweg aan de orde zijn. Ook wordt naast het MIRT de mogelijkheid voor een nieuwe ov-verbinding tussen Utrecht Science Park en Zeist onderzocht, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Verder wijzen zij op het Mobiliteitsplan van de gemeente Utrecht 2040, waarin onder meer wordt ingezet op anders reizen via bijvoorbeeld het openbaar vervoer en de fiets. Al deze ontwikkelingen hebben, net als de coronacrisis, tot gevolg dat het WLO2-scenario Laag waarschijnlijker moet worden geacht dan het WLO2-scenario Hoog, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen.

In hun zienswijze over het STAB-advies en het tracébesluit 2022 betogen Vereniging Leefmilieu en anderen ter nadere onderbouwing dat de verkeersprognoses in het voorjaar van 2021 al fors naar beneden zijn bijgesteld. Verschillende trajecten uit het projectgebied staan volgens hen steeds lager in de file top 10 en top 50 en zullen naar verwachting hieruit verdwijnen. Ook in hun nadere stukken betogen Vereniging Leefmilieu en anderen dat de meest recente verkeerscijfers laten zien dat het verkeer zich ontwikkelt via het WLO2-scenario Laag. Zij hebben in dit verband een memo van Geetacs van 6 oktober 2024 overgelegd, welke memo volgens hen aantoont dat ook eerdere jaren laten zien dat de verkeersgroei zich ontwikkelt via het lage groeiscenario.

Wanneer wordt uitgegaan van een verkeersgroei overeenkomstig het lagere groeiscenario is het volgens Vereniging Leefmilieu en anderen niet rendabel om het tracébesluit te realiseren. Zij verwijzen hierbij naar de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) die het bureau Decisio in 2014 in opdracht van de minister heeft opgesteld (hierna: MKBA Ring Utrecht). Uit het rapport MKBA Ring Utrecht volgt volgens Vereniging Leefmilieu en anderen dat in het geval dat wordt uitgegaan van het lage economische groeiscenario RC, het gekozen voorkeursalternatief niet rendabel is, omdat de kosten hoger zijn dan de baten. Zij wijzen er daarbij ook op dat in de naar aanleiding van dit rapport door het Centraal Planbureau opgestelde second opinion (hierna: Second Opinion MKBA Ring Utrecht) wordt aanbevolen om het project uit te stellen tot meer duidelijk is richting welk economisch groeiscenario de toekomst zich ontwikkelt. De aanbevelingen uit de second opinion hadden volgens hen moeten worden opgevolgd. Bij een verkeersgroei volgens het lage groeiscenario zijn er volgens Vereniging Leefmilieu en anderen bovendien ook andere oplossingen die realisatie van het tracé overbodig maken.

Stichting Milieuzorg Zeist, appellanten 3, appellant 5, Boerderij Mereveld, appellanten12 en vennoot C en appellant16 stellen zich wat betreft het nut en de noodzaak van de tracébesluiten 2020 en 2022 op een vergelijkbaar standpunt als Vereniging Leefmilieu en anderen. Enkelen van hen zijn net als Vereniging Leefmilieu en anderen van mening dat de verkeersintensiteit zich zal ontwikkelen via het lage groeiscenario, waarmee volgens hen voor de tracébesluiten 2020 en 2022 geen nut en noodzaak meer bestaan, mede gelet op beschikbare alternatieven. Enkelen van hen wijzen daarbij ook op huidige beleidsvisies en maatschappelijke ontwikkelingen die zijn gericht op vermindering van autobezit vanwege bijvoorbeeld klimaatdoestellingen, zoals neergelegd in het Klimaatakkoord van Parijs. Wegverbredingen die meer verkeer aantrekken, zijn volgens hen in strijd met deze klimaatdoelstellingen. Ook wordt gewezen op de maatschappelijke kosten, zoals de effecten op natuur en woon- en leefklimaat, als ook op de financiële kosten van wegverbredingen. Deze kosten zijn onvoldoende bij de beoordeling van het nut en de noodzaak meegewogen en hadden aanleiding moeten geven om voorafgaand aan de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 een nieuwe MKBA op te stellen, zo wordt betoogd.

Ook wordt door enkelen van de genoemde appellanten betoogd dat bij de gehanteerde verkeersprognoses om het nut en de noodzaak te onderbouwen ten onrechte is uitgegaan van het basisjaar 2014 en dat een recenter basisjaar had moeten worden gehanteerd. Daarnaast wordt betoogd dat bij de prognoses is uitgegaan van de uitvoering van het project Noordelijke Randweg Utrecht, terwijl al bij de vaststelling van het tracébesluit 2020 voldoende duidelijk was dat dit project geen doorgang zal vinden.

Over de gehanteerde verkeersmodellen licht de Afdeling allereerst het volgende toe.

Met het Nederlands Regionaal Model (NRM) worden verkeersmodelberekeningen gemaakt voor nieuwe infrastructurele projecten, zoals voor tracébesluiten. De cijfermatige uitgangspunten voor de verkeersmodellen met het NRM worden jaarlijks geactualiseerd aan de hand van gewijzigde inzichten over onder meer beleid en nieuwe infrastructurele projecten. Daarin worden technologische en maatschappelijke ontwikkelingen meegenomen, zoals ontwikkelingen in autobezit en leefstijl, bevolkingssamenstelling en thuiswerken. Het NRM2020 dat op 1 april 2020 is vrijgegeven, was ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2020 de actuele versie van het NRM. Het NRM2020 is gehanteerd in de actualisatie van de verkeerskundige analyse die is opgenomen in de Oplegnotitie Verkeer 2020. Aan de hand van deze actualisatie zijn het nut en de noodzaak van het tracébesluit 2020 onderbouwd. Het is op zichzelf juist, zoals enkele appellanten stellen, dat deze versie van het NRM het basisjaar 2014 kent. Dit betekent dat dit model de verkeersontwikkelingen ten opzichte van 2014 weergeeft. Dat betekent echter niet dat bij de vaststelling van het tracébesluit 2020 niet van actuele verkeersgegevens is uitgegaan. Het NRM wordt namelijk jaarlijks geactualiseerd om zo bij de berekening van de toekomstige verkeersintensiteit in de projectsituatie uit te gaan van de meest recente (verkeers)ontwikkelingen die invloed kunnen hebben op de verkeersintensiteit. Dit is ook toegelicht in bijlage B en C bij de Oplegnotitie Verkeer 2020.

Voorafgaand aan de vaststelling van het tracébesluit 2022 was het NRM2021 beschikbaar gekomen. De geactualiseerde verkeerscijfers uit dit nieuwe verkeersmodel zijn gebruikt ten behoeve van het tracébesluit 2022, zo blijkt onder meer uit de toelichting op het tracébesluit 2022.

De Afdeling ziet, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding voor het oordeel dat bij de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 niet van actuele verkeersgegevens is uitgegaan.

Aan het NRM liggen verschillende uitgangspunten ten grondslag, die onder meer zijn toegelicht in bijlage C bij de Oplegnotitie Verkeer 2020. Voor de demografische en economische ontwikkeling wordt in het NRM uitgegaan van de door het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving verrichte studie naar de veranderingen in de Welvaart en Leefomgeving (hierna: WLO). Ten tijde van het opstellen van het ontwerptracébesluit en het bijbehorende MER waren de WLO1-scenario’s Global Economy (GE) en Regional Communities (RC) beschikbaar. Nadien hebben de planbureaus nieuwe WLO-scenario’s gepubliceerd, met daarin bijgestelde toekomstverwachtingen, ook wel WLO2 genoemd. Deze WLO2-scenario’s (Hoog en Laag) zijn zogenoemde rustige scenario’s, in die zin dat Hoog en Laag niet langer de uitersten beschrijven van de toekomstverwachtingen. Dit in tegenstelling tot de aanpak in WLO1, waarin GE en RC als extreme maximum- en minimumscenario’s zijn gehanteerd.

In de Oplegnotitie Verkeer 2020, waarvan de onderzoeksresultaten hiervoor onder 48 tot en met 50 zijn weergegeven, is aangesloten bij het WLO2-scenario Hoog. De discussie tussen partijen spitst zich toe op de vraag of het aannemelijk is dat de toekomstige verkeersintensiteit op de Ring Utrecht het groeipad van dit hoge groeiscenario zal volgen. Appellanten hebben, zoals hiervoor onder 51 en 51.1 is weergegeven, een groot aantal omstandigheden genoemd op grond waarvan volgens hen moet worden uitgegaan van het lage economische groeiscenario. De Afdeling benadrukt echter dat ook indien op basis van de door appellanten aangedragen omstandigheden, daargelaten de juistheid daarvan, zou moeten worden geconcludeerd dat de verkeersomvang op de Ring Utrecht in de aankomende jaren het groeipad van het lage groeiscenario zal volgen, dat niet betekent dat het nut en de noodzaak aan de tracébesluiten 2020 en 2022 zijn ontvallen. Uit de dossierstukken blijkt namelijk dat ook in geval van een lage economische groei de minister nog steeds aanleiding ziet om tot uitvoering van de tracébesluiten 2020 en 2022 over te gaan. Zo benadrukt de minister dat deze tracébesluiten voor de Ring Utrecht, mede gelet op de omvang van de benodigde investeringen, specifiek zijn gericht op de aanpak van de verkeersproblematiek op de Ring Utrecht op de lange termijn en tot doel hebben een robuuste verkeersoplossing te bieden voor de lange termijn. Daarnaast wijst de minister erop dat uit onder meer hoofdstuk 9 van het Deelrapport Verkeer blijkt dat ook in geval van het lage groeiscenario sprake is van een toename van het verkeer op de wegen in het projectgebied, dat ook dan de al bestaande afwikkelingsproblemen bij knooppunt Rijnsweerd toenemen en dat ook dan de tracébesluiten een probleemoplossend vermogen hebben. Zo worden de files op de A27 en A28 richting knooppunt Rijnsweerd opgelost waarmee de verkeersdoorstroming verbetert, zitten de reistijdfactoren op de trajecten in het projectgebied niet langer dicht tegen de streefwaarde aan maar daaronder, wordt het onderliggende weggennet ontlast, wordt de wegenstructuur op eenzelfde wijze als bij het hoge groeiscenario robuuster en toekomstvaster en verbetert de verkeersveiligheid. Dat die effecten minder groot zijn dan bij het hoge economische groeiscenario, laat volgens de minister onverlet dat er ook in geval van het lage groeiscenario reden is om tot uitvoering van de tracébesluiten over te gaan.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister hiermee toereikend onderbouwd waarom ook in geval van een laag economisch groeiscenario een noodzaak bestaat om een oplossing te bieden voor de verkeersproblematiek op de Ring Utrecht. Daarbij wijst de Afdeling ook nog op het belang dat de minister op de zitting heeft benadrukt om de verkeersstromen op de Ring Utrecht te ontvlechten, omdat, zoals hiervoor onder 12 ook is overwogen, met name het vele wevende en kruisende verkeer op de Ring Utrecht in combinatie met de grote verkeersaantallen op deze ring al in de huidige situatie zorgen voor files en verkeersonveilige situaties. Dat de minister hiervoor een oplossing wenst te bieden in de vorm van een veiliger en robuuster verkeerssysteem, is een afweging die de minister heeft kunnen maken. Daarbij wijst de Afdeling er nog op dat het een bewuste politieke keuze is geweest om ook in geval van een laag economisch groeiscenario, in welk geval volgens de MKBA Ring Utrecht sprake is van een negatieve kosten-batenverhouding, de voorbereiding van het tracébesluit voor het project A27/A12 Ring Utrecht voort te zetten. Dit blijkt onder meer uit de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 13 juni 2014, waarin de minister reageert op het rapport MKBA Ring Utrecht en de naar aanleiding daarvan opgestelde Second Opinion MKBA Ring Utrecht, en de bespreking daarvan in de Tweede Kamer. Bij de bespreking van de MKBA is het belang benadrukt van het behouden van de verkeersdoorstroming op de Ring Utrecht en het verbeteren van de verkeersveiligheid. Daarbij heeft de minister ook gewezen op het belang om te investeren in infrastructuur en bereikbaarheid, gezien onder meer de woningbouwopgave en de verwachte economische groei en bevolkingsgroei op de lange termijn. Niet vereist is dat de MKBA voorafgaand aan de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 nog een keer was geactualiseerd, omdat dit de afweging van de minister als zodanig niet anders had gemaakt.

Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de minister de keuze om de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 ook bij een mogelijk laag economisch groeiscenario toch voort te zetten, naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op de expliciete politieke keuze op dit punt, van een deugdelijke motivering voorzien. De opvatting van enkele appellanten dat de vaststelling van het tracébesluit 2020 langer had moeten uitgesteld deelt de Afdeling om die reden niet.

Het voorgaande betekent dat de Afdeling geen aanleiding ziet om in te gaan op de juistheid van de betogen van appellanten over de vraag welke omstandigheden aanleiding geven om uit te gaan van een laag in plaats van een hoog economisch groeiscenario. Dit doet immers niet af aan de afweging die de minister heeft gemaakt om tot vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 over te gaan. Dat geldt ook voor de betogen over de vraag of in het gehanteerde verkeersmodel als autonome ontwikkeling mocht worden uitgegaan van de uitvoering van het project Noordelijke Randweg Utrecht. Niet gebleken is dat het niet doorgaan van dit project leidt tot zodanig wezenlijk andere verkeersstromen in het projectgebied dat dit leidt of had moeten leiden tot een andere afweging over het nut en de noodzaak van de tracébesluiten 2020 en 2022 dan hiervoor onder 51.4 is weergegeven.

Dat volgens appellanten de groei van autoverkeer juist moet worden afgeremd gezien onder meer de klimaatdoelstellingen en de noodzaak om de uitstoot van onder meer CO2 te verminderen, is een politieke discussie waar de Afdeling niet in kan treden. Dat geldt ook voor de wens van enkele appellanten om, gezien de maatschappelijke en financiële kosten, niet in de uitbreiding van de Ring Utrecht te investeren.

De betogen slagen niet.

Hiervoor is ingegaan op het nut en de noodzaak om de verkeerssituatie op de Ring Utrecht te verbeteren. Dat de minister nut en noodzaak heeft kunnen aannemen, betekent echter niet dat daarmee ook de keuze voor de wegaanpassingen die zijn opgenomen in de tracébesluiten 2020 en 2022, toereikend is onderbouwd. Dit hangt af van de vraag of er ook nog andere alternatieven en varianten mogelijk zijn, waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt. Op die betogen gaat de Afdeling hieronder nader in.

Meerdere appellanten wijzen erop dat de gemeente en de provincie Utrecht in de periode 2022-2023 onderzoek hebben gedaan naar een alternatief voor de verbreding van de Ring Utrecht. Dit naar aanleiding van een afspraak in het coalitieakkoord 2021-2025 dat wordt bezien of een door de regio voorgestelde alternatieve invulling van de A27/Amelisweerd de bereikbaarheidsproblematiek op gelijkwaardige wijze oplost. Dit alternatief van de gemeente en de provincie Utrecht is eind 2023 gepresenteerd en uitgewerkt in het rapport "Alternatief Ring Utrecht; Onderzoek naar een toekomstbestendige oplossing" van 14 december 2023 (hierna: het rapport ARU). Volgens meerdere appellanten biedt het ARU een gelijkwaardige en verkeersveilige oplossing voor de bereikbaarheidsproblematiek die de tracébesluiten 2020 en 2022 beogen op te lossen, met aanzienlijk minder effecten op de natuur en zonder aantasting van het landgoed Amelisweerd.

De Afdeling wijst er echter op dat zij de tracébesluiten 2020 en 2022 toetst op basis van de feiten zoals die zich voordeden en het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van die bestreden besluiten. Op het moment dat de tracébesluiten 2020 en 2022 werden vastgesteld, namelijk op 17 november 2020 en 13 juli 2022 was het ARU nog niet beschikbaar. Het ARU dateert van geruime tijd later. Zo dateert het rapport ARU van 14 december 2023. Het ARU kan om die reden niet worden betrokken bij de beoordeling van het geschil waarover deze uitspraak gaat. Het ARU bevat overigens wel elementen van varianten die al eerder voor de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 zijn aangedragen, waaronder een dwarsprofiel voor de A27 dat past binnen de bak bij Amelisweerd. De varianten die al beschikbaar waren voor de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 komen hierna, voor zover daarnaar in de beroepsgronden wordt verwezen, aan de orde.

In dit verband overweegt de Afdeling nog dat ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022 het coalitieakkoord 2021-2025 en de daarin opgenomen afspraak over het nader bezien van het regioalternatief weliswaar al beschikbaar was, maar dat dit niet betekent, anders dan meerdere appellanten betogen, dat de minister in afwachting hiervan het tracébesluit 2022 niet heeft kunnen vaststellen. Wat ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022 in het coalitieakkoord stond, zijn politieke afspraken. Het is aan de politiek om aan de hand van het ARU dat inmiddels beschikbaar is gekomen een afweging te maken of alsnog aanleiding bestaat om van de uitvoering van de tracébesluiten 2020 en 2022 af te zien, dan wel deze tracébesluiten te wijzigen. Dergelijke politieke afwegingen van na de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 kunnen hier niet aan de orde komen.

Het formele proces voor het tracébesluit is in 2008 gestart met de "Startnotitie Ring Utrecht". In de Startnotitie zijn de problemen op het huidige wegennet uiteengezet en is de doelstelling van het project vermeld. In de Startnotitie is aangekondigd dat in de eerste fase van het MER vier hoofdalternatieven worden onderzocht: niet verbreden, verbreden, spreiden en sorteren. De eerste fase van het MER is in 2010 afgerond met het opstellen van het rapport "MER 1e fase Ring Utrecht".

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat al in 2010 bij de eerste fase van het MER een deel van de alternatieven voor het project Ring Utrecht ten onrechte is afgevallen. Deze alternatieven zijn volgens hen in het licht van nieuwe inzichten en nieuwe verkeerscijfers later niet meer opnieuw beoordeeld. De alternatieven die al in 2010 zijn afgevallen, hebben in het licht van de geactualiseerde lagere verkeerscijfers en alle ontwikkelingen die zich sinds 2010 hebben voorgedaan mogelijk wel degelijk voldoende probleemoplossend vermogen, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Stichting Milieuzorg Zeist en appellanten 12 stellen zich op een vergelijkbaar standpunt.

De Afdeling stelt voorop dat bij een omvangrijke infrastructurele aanpassing, zoals in dit geval voor de Ring Utrecht, een afweging van de verschillende alternatieven een meerjarig trechteringsproces omvat. Van de minister kan niet worden verlangd dat dit trechteringsproces steeds opnieuw wordt verricht wanneer bijvoorbeeld de gegevens over de toekomstige verkeerssituatie zijn gewijzigd. Wel dient de minister in algemene zin te bezien of bij het vaststellen van het tracébesluit zijn keuze voor de voorkeursvariant in het licht van de op dat moment bestaande omstandigheden nog steeds houdbaar is. Volgens de minister dragen de alternatieven en varianten die in een eerdere fase van het trechteringsproces zijn afgevallen ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2020 nog steeds onvoldoende bij aan de doelstellingen van het project. De vraag of dit standpunt kan worden gevolgd, zal de Afdeling hieronder beoordelen aan de hand van de in de beroepschriften genoemde alternatieven.

In fase 1 van het MER uit 2010 is het alternatief "niet verbreden" onderzocht. Bij dit alternatief is onderzocht of de problemen op de Ring Utrecht ook opgelost kunnen worden zonder het hoofdwegennet uit te breiden. In dit kader zijn het alternatief OV+++ en het alternatief Kracht van Utrecht (KvU) onderzocht. Het alternatief OV+++ voorziet in een aanzienlijke uitbreiding van de OV-voorzieningen en gaat uit van een kilometerheffing. Het alternatief KvU gaat naast de OV-maatregelen die al onderdeel zijn van het alternatief OV+++ uit van een nog verdergaande uitbreiding van de OV-voorzieningen. Daarnaast zet het alternatief KvU zwaarder in op prijsbeleid met een basisheffing en een spitsheffing. Ook wordt bij het alternatief KvU ingezet op een intensivering van het mobiliteitsmanagement om automobiliteit in de spits terug te dringen.

Vereniging Leefmilieu en anderen verwijzen naar het rapport van Goudappel Coffeng uit december 2009 waarin de effecten van de alternatieven OV+++ en KvU zijn onderzocht. Volgens hen is het probleemoplossend vermogen van deze twee alternatieven onderschat. Zij stellen in dit verband dat uit het rapport van Goudappel Coffeng volgt dat het aantal voertuigverliesuren bij de alternatieven OV+++ of KvU meer wordt gereduceerd dan wanneer wordt gekozen voor een alternatief dat voorziet in een uitbreiding van de weginfrastructuur op de Ring Utrecht. Volgens Vereniging Leefmilieu en anderen had daarom het criterium van de voertuigverliesuren moeten worden gehanteerd bij een vergelijking van de verschillende alternatieven, in plaats van het criterium of de streefwaarden voor de bereikbaarheid uit de Nota Mobiliteit (NoMo-streefwaarden) worden behaald. Ook benadrukken zij dat wanneer de alternatievenvergelijking uit 2010 had plaatsgevonden met de huidige, volgens hen fors naar beneden bijgestelde verkeersprognoses, de alternatieven OV+++ en KvU mogelijk wel een voldoende probleemoplossend vermogen hebben. Daarnaast wijzen zij erop dat in 2010 bij de variantenvergelijking is gesteld dat het prijsbeleid dat onderdeel is van de alternatieven OV+++ en KvU niet past binnen het rijksbeleid, maar dat het rijksbeleid volgens hen op dit punt inmiddels is aangepast.

Stichting Milieuzorg Zeist, appellanten 12 en appellant 5 stellen stelt zich op een vergelijkbaar standpunt en betogen dat er weldegelijk milieuvriendelijke en duurzame alternatieven bestaan in de vorm van prijsbeleid, ander verkeers- en vervoermanagement en OV-investeringen op grond waarvan kan worden afgezien van een wegverbreding. Zij benadrukken in dit verband, net als Vereniging Leefmilieu en anderen, dat wanneer voor de verkeersgroei wordt uitgegaan van het lage economische groeiscenario, alternatieven die niet zijn gericht op een wegverbreding een voldoende probleemoplossend vermogen hebben. Stichting Milieuzorg Zeist stelt in dit verband dat twee derde van het verkeer op de Ring Utrecht lokaal verkeer is en dat dit verkeer meer gebruik kan maken van bijvoorbeeld het openbaar vervoer of de fiets, waarop de alternatievenmaatregelen volgens haar gericht dienen te zijn. Appellanten12 wijzen daarnaast nog specifiek op de NoMo-streefwaarden die in de alternatievenvergelijking zijn gehanteerd. De NoMo-streefwaarden zijn volgens hen niet geschikt om te hanteren bij de alternatievenvergelijking, onder meer omdat deze waarden niet zijn opgenomen in de Nationale Omgevingsvisie, waarin het beleid dat geldend was ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2020 was opgenomen, en de NoMo-streefwaarden alleen uitgaan van een vergelijking tussen de reistijd binnen en buiten de spits, terwijl volgens hen gekeken moet worden naar de werkelijke reistijd. Daarnaast betogen zij dat bij de alternatievenvergelijking de kosten oneerlijk zijn berekend, omdat bij de alternatieven OV+++ en KvU de kosten van goede OV-voorzieningen zijn meegerekend die volgens hen hoe dan ook noodzakelijk zijn en dus ook hadden moeten worden meegerekend bij de wegverbredingsalternatieven.

De Afdeling volgt appellanten niet in de opvatting dat op basis van de lagere verkeersprognoses ten tijde van de tracébesluiten 2020 en 2022 de alternatieven OV+++ en KvU mogelijk wel voldoende probleemoplossend vermogen hadden en dat de minister hier nader onderzoek naar had moeten verrichten. Ter onderbouwing overweegt de Afdeling het volgende.

Uit de Oplegnotitie Verkeer 2020 volgt dat al in de huidige situatie met name het traject A27 van Utrecht-Noord naar knooppunt Lunetten een doorstromingsprobleem bevat. Ook wanneer wordt uitgegaan van een lagere verkeersgroei, volgens appellanten richting het lage economische groeiscenario, is dit doorstromingsprobleem nog steeds aan de orde. De Afdeling verwijst naar de voorgaande overweging 51.4. Het tracébesluit heeft specifiek tot doel de doorstromingsproblemen op onder meer de A27 op te lossen en daarmee samenhangend de robuustheid, toekomstvastheid en verkeersveiligheid binnen het tracégebied te verbeteren. Ongeacht de discussie over het hanteren van NoMo-streefwaarden, ziet de Afdeling in de stukken geen aanknopingspunten dat eenzelfde resultaat op het gebied van robuustheid, toekomstvastheid en verkeersveiligheid kan worden bereikt door de A27 ongewijzigd te laten en in plaats daarvan te kiezen voor de niet-wegverbredingsalternatieven, zoals OV+++ en KvU. Dit blijkt ook niet uit de eerste fase van het MER, waarin deze alternatieven zijn onderzocht, Daarnaast heeft de minister in zijn brief aan de Tweede Kamer van 4 maart 2010 benadrukt dat de alternatieven OV+++ en KvU met name zijn gebaseerd op vergaand prijsbeleid, waaronder een forse spitsheffing op vrijwel alle wegen binnen de agglomeratie Utrecht en dat dit niet het beleid is dat het kabinet voorstaat. Anders dan Vereniging Leefmilieu en anderen betogen, was ook ten tijde van de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 dit vergaande prijsbeleid geen onderdeel van het vastgestelde rijksbeleid. Dit is een politieke keuze waarin de Afdeling niet kan treden. De Afdeling ziet ook om die reden geen aanleiding om te oordelen dat de alternatieven OV+++ en KvU voorafgaand aan de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 opnieuw hadden moeten worden onderzocht.

Tot slot wijst de Afdeling er in dit verband nog op dat ook in het rapport "Besluitvorming verbreding A27, de bak in Amelisweerd" van de Commissie Schoof van maart 2013 (hierna: het rapport van de Commissie Schoof) is geconcludeerd dat het onderzoek naar de alternatieven OV+++ en KvU afdoende is geweest en dat deze alternatieven terecht zijn afgevallen vanwege onvoldoende verkeerskundig oplossend vermogen en onverenigbaarheid met het budget en met het beleid ten aanzien van de kilometerheffing. Dat de hogere investeringskosten volgens [appellanten sub 12] voor een deel bestaan uit investeringen in OV-voorzieningen die volgens hen hoe dan ook noodzakelijk zijn, laat onverlet dat het verschil in investeringskosten substantieel is.

De betogen slagen niet.

Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist betogen dat ook een zogenoemde nulvariant opnieuw onderzocht moet worden, al dan niet in combinatie met een maximumsnelheid van 80 km/u. Appellanten12 en appellant 5 stellen zich op een vergelijkbaar standpunt.

Een zogenoemde nulvariant is meegenomen in de eerste fase van het MER en ook in de latere onderzoeken, zoals bijvoorbeeld in de Oplegnotitie Verkeer 2020. Dit is weergegeven door middel van de referentiesituatie. Dit is de situatie in het prognosejaar wanneer het project Ring Utrecht niet wordt uitgevoerd. De Afdeling acht op basis van wat hiervoor onder 48 tot en met 50 is overwogen, toereikend onderbouwd waarom een zogenoemde nulvariant, waarbij het tracébesluit dus niet wordt uitgevoerd, geen reëel alternatief is. Dit vanwege de toenemende problemen met de verkeersdoorstroming op de Ring Utrecht en daarmee samenhangend de noodzaak om de infrastructuur robuuster en toekomstvaster te maken en de verkeersveiligheid te verbeteren.

Daarmee samenhangend volgt de Afdeling appellanten ook niet in hun opvatting dat met het uitsluitend begrenzen van de maximumsnelheid op de Ring Utrecht op 80 km/h zonder het uitvoeren van wegaanpassingen, een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt. Zoals hiervoor onder 12, 48 en 49 is overwogen, blijkt uit de onderzoeken die voorafgaand aan de vaststelling van het tracébesluit 2020 zijn verricht dat met name op de A27 tussen de knooppunten Lunetten en Rijnsweerd de hoeveelheid weefbewegingen al in de huidige situatie knelpunten opleveren in de verkeersdoorstroming en ook leiden tot problemen met de verkeersveiligheid. De uitvoering van de tracébesluiten 2020 en 2022 zorgt ervoor dat het verkeer op de A27 tussen knooppunten Lunetten en Rijnsweerd wordt ontweven om zo de verkeersdoorstroming en ook de verkeersveiligheid verder te verbeteren. Dit blijkt ook uit wat hiervoor onder 48, 49 en 51.4 over de effecten van de tracébesluiten 2020 en 2022 is overwogen. Het ontweven van het verkeer en het verbeteren van de verkeersveiligheid zijn de nadrukkelijke doelstellingen van de tracébesluiten 2020 en 2022, zo blijkt uit wat hiervoor onder 12 is overwogen. De Afdeling ziet geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat met het uitsluitend begrenzen van de maximumsnelheid op de Ring Utrecht op 80 km/h zonder het realiseren van wegaanpassingen, die doelstellingen ook kunnen worden bereikt.

De betogen slagen niet.

In de fase voorafgaand aan de vaststelling van het tracébesluit 2020 is onderzoek gedaan naar verschillende varianten om de verkeersdoorstroming bij de knooppunten Lunetten en Rijnsweerd te verbeteren. In de onderzoeken die vanaf de eerste fase van het MER uit 2010 tot aan de vaststelling van het tracébesluit 2020 hebben plaatsgevonden, is geconcludeerd dat het ontweven van het verkeer op de A27 in combinatie met het vergroten van de capaciteit van de A27 noodzakelijk is om de verkeersdoorstroming te verbeteren. Gekozen is om het regionaal en doorgaand verkeer deels al voor de knooppunten Lunetten en Rijnsweerd te ontweven. Dit gebeurt via een aparte bypass die langs de knooppunten loopt. Het gaat om een bypass voor het verkeer dat vanuit het zuiden via de A27 nadert en de weg vervolgt naar de A28 richting Amersfoort. De nieuwe bypass voor deze verkeersstroom buigt al vóór knooppunt Lunetten af van de A27 en voegt zich pas bij knooppunt Rijnsweerd weer samen met de A28. Het verkeer van de A27 naar de A28 omzeilt zodoende de beide knooppunten. De bypass krijgt 2 rijstroken. Dit leidt er toe dat de bestaande bak in de A27 langs landgoed Amelisweerd wordt verbreed. Binnen de verbrede bak komen aan weerszijde 7 rijstroken. Aan de zijde grenzend aan Amelisweerd gaat het om een rijbaan met 5 rijstroken, een geleiderail en een rijbaan met 2 rijstroken voor de bypass. Beide rijbanen hebben een vluchtstrook.

Met name de keuze om de bak te verbreden aan de oostzijde van de A27 waarmee een deel van landgoed Amelisweerd niet behouden kan blijven, heeft tot veel maatschappelijke discussie geleid.

Primair betoogt Stichting Milieuzorg Zeist dat geen noodzaak bestaat de oostzijde van de A27 te verbreden, omdat volgens haar uit de cijfers die zijn opgenomen in onder meer de Oplegnotitie Verkeer 2020 blijkt dat de NoMo-streefwaarden niet worden overschreden op de oostzijde van de A27 van knooppunt Lunetten naar Utrecht-Noord, maar alleen op de westzijde van de A27 van Utrecht-Noord naar knooppunt Lunetten.

Subsidiair betogen Stichting Milieuzorg Zeist, als ook Vereniging Leefmilieu en anderen, appellant 5 en appellanten 12 dat op het moment dat desondanks wordt gekozen voor een verbreding van de oostzijde van de A27, mogelijkheden beschikbaar zijn om deze verbreding binnen de bestaande bak bij Amelisweerd te realiseren, waarmee landgoed Amelisweerd onaangetast kan blijven. Enkelen van hen verwijzen hierbij naar het onderzoek van Witteveen+Bos, waaruit volgens hen blijkt dat binnen de bestaande bak bij Amelisweerd ruimte is voor 2 x 6 rijbanen en dat dan nog steeds wordt voldaan aan de belangrijkste doelstelling van het tracébesluit, namelijk het ontweven van de verkeerstromen op de A27. Zij wijzen erop dat de variant van Witteveen+Bos door Movares en Goudappel Coffeng is beoordeeld op de verkeersveiligheid. Volgens hen blijkt uit het rapport van Movares en Goudappel Coffeng dat met het hanteren van een maximumsnelheid van 80 km/h in de bak de door Witteveen+Bos voorgestelde variant voldoende verkeersveilig is. Zij wijzen er daarbij ook op dat in het rapport van Witteveen+Bos nog een andere mogelijkheid is genoemd voor de vormgeving van het verkeer op de A27 richting de bak bij Amelisweerd, namelijk de zogenoemde "rechtse afstreping". Volgens hen is het onderzoek van Witteveen+Bos door de minister onvoldoende in de afweging betrokken. Zij verwijzen hierbij ook naar de Second Opinion MKBA Ring Utrecht van het Centraal Planbureau, waarin volgens hen wordt bevestigd dat er aanleiding is de door Witteveen+Bos aangedragen mogelijkheden nader te onderzoeken en ook te betrekken in de maatschappelijke kosten-batenanalyse.

Daarnaast wijzen Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist en enkele andere appellanten erop dat nadien in 2019 door het bureau SUUNTA een andere oplossing is aangereikt voor het verkeer tussen de knooppunten Lunetten en Rijnsweerd, die eveneens past binnen de bestaande bak bij Amelisweerd (hierna: SUUNTA variant 1). Volgens hen stelt de minister ten onrechte dat SUUNTA variant 1 niet verkeersveilig en technisch niet uitvoerbaar is. Vereniging Leefmilieu en anderen hebben in dit verband een reactie van het bureau SUUNTA overgelegd waarin volgens hen wordt toegelicht dat SUUNTA variant 1 voldoet aan de Richtlijnen Ontwerp Autosnelwegen (hierna: ROA) en daarmee verkeersveilig is. Ook hebben Vereniging Leefmilieu en anderen nadien nog een andere variant van bureau SUUNTA uit 2021 overgelegd (hierna: SUUNTA variant 2). Deze tweede variant leidt tot een nog betere verkeersdoorstroming dan het gekozen tracé, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Daarnaast is SUUNTA variant 2 volgens hen verkeersveilig en voorkomt deze variant dat een verbreding van de bak en daarmee een aantasting van landgoed Amelisweerd nodig is. Zij stellen in dit verband ook dat SUUNTA variant 2, anders dan het gekozen tracé, geen complexe uitvoeringsrisico’s bevat, verband houdend met het grondwater. Verder zal de stikstofemissie en overlast tijdens de bouwfase volgens hen bij de varianten van SUUNTA aanzienlijk minder zijn. Dat geldt volgens Vereniging Leefmilieu en anderen ook voor de gebruiksfase, wanneer wordt gekozen voor een maximumsnelheid van 80 km/h in de bak, zoals ook door het bureau SUUNTA als mogelijkheid is voorgesteld.

In hun zienswijze naar aanleiding van het tracébesluit 2022 hebben Vereniging Leefmilieu en anderen ook nog een intern ambtelijk stuk overgelegd dat beschikbaar is gekomen in het kader van de Wet open overheid. In dit stuk is volgens hen opnieuw een wegconfiguratie verkend, bestaande uit in totaal twaalf in plaats van veertien rijstroken in de bak bij Amelisweerd. Deze variant is onvoldoende nader uitgewerkt, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen.

De Afdeling stelt voorop dat zij appellanten niet volgt in hun opvatting dat er geen noodzaak zou bestaan de oostzijde van de A27 te verbreden. Het is weliswaar juist dat uit de Oplegnotitie Verkeer 2020 blijkt dat op de oostzijde van de A27 van knooppunt Lunetten naar de A27 Utrecht-Noord de NoMo-streefwaarde niet wordt overschreden, maar dat betekent niet dat de minister om die reden af had moeten zien van de wegaanpassingen waarin het tracébesluit 2020 ter plaatse voorziet. Uit de bijlagen bij de Oplegnotitie Verkeer 2020 blijkt namelijk dat op de oostzijde van de A27 sprake is van een hoge IC-verhouding (intensiteit/capaciteitsverhouding), waarbij sprake is van geen tot weinig restcapaciteit. Dit heeft tot gevolg dat de huidige verkeerssituatie ook op de oostzijde van de A27 onvoldoende robuust is en gevoelig is voor verstoringen. De wegaanpassingen die in het tracébesluit 2020 zijn voorzien hebben tot doel hierin verbetering te brengen. Daarbij wijst de Afdeling erop dat in de toelichting op het tracébesluit 2020 ook is benadrukt dat als op de oostelijke rijbanen van de A27 in de bak bij Amelisweerd een ongeval plaatsvindt, dit vanwege het ontbreken van vluchtstroken meestal leidt tot het afsluiten van twee rijstroken. De resterende capaciteit is dan in verhouding tot het verkeersaanbod zo laag dat de file vrij snel oploopt tot in knooppunt Lunetten, met files op zowel de A27 als de A12 tot gevolg. Daarmee blokkeren zowel verkeersstromen met een bestemming langs de Ring Zuid als de doorgaande verkeersstromen van zuid naar noord over de A27 en de doorgaande stromen van west naar oost via de A12-A27-A28, zo staat in de toelichting. Dit bevestigt naar het oordeel van de Afdeling het standpunt van de minister dat ook op de oostzijde van de A27 de verkeerssituatie onvoldoende robuust is. Daarnaast speelt ook het aspect van de verkeersveiligheid een rol vanwege het ontbreken van vluchtstroken op de oostelijke rijbaan in de bak bij Amelisweerd.

Gelet op wat hiervoor is overwogen, volgt de Afdeling Vereniging Leefmilieu en anderen ook niet in de opvatting dat voor een gefaseerde wegaanpassing had kunnen worden gekozen, waarbij eerst alleen wegaanpassingen zouden worden uitgevoerd aan de westzijde van de A27 en nog kan worden afgezien van de wegaanpassing aan de oostzijde van de A27.

De vervolgvraag is op welke wijze de wegaanpassingen aan de oostzijde van de A27, met name bij de bak bij Amelisweerd, kunnen worden vormgegeven. Zoals hiervoor onder 59 is overwogen, is er in het tracébesluit 2020 voor gekozen om het regionaal en doorgaand verkeer deels al voor de knooppunten Lunetten en Rijnsweerd te ontweven via een aparte bypass die langs de knooppunten loopt. Deze bypass bestaat uit 2 rijstroken. Dit leidt er toe dat de bestaande bak in de A27 langs landgoed Amelisweerd wordt verbreed. Binnen de verbrede bak komen aan weerszijde 7 rijstroken. Aan de zijde grenzend aan Amelisweerd gaat het om een rijbaan met 5 rijstroken, een geleiderail en een rijbaan met 2 rijstroken voor de bypass. Beide rijbanen hebben een vluchtstrook.

De verschillende varianten waarnaar appellanten verwijzen, namelijk van Witteveen+Bos, SUUNTA varianten 1 en 2 en een interne ambtelijke variant, hebben tot doel de wegaanpassingen binnen de bestaande bak bij Amelisweerd te situeren, om zo een verbreding van de bak en daarmee een aantasting van het landgoed Amelisweerd te voorkomen. De Afdeling begrijpt de nadrukkelijke wens van appellanten om het landgoed Amelisweerd onaangetast te laten, maar het is niet aan de Afdeling om te bepalen welke variant naar haar mening gekozen had moeten worden. De Afdeling kan namelijk niet haar eigen oordeel in de plaats stellen van dat van de minister, aan wie bij de te maken afwegingen beleids- en beoordelingsruimte toekomt. De minister kan over zijn besluitvorming politiek ter verantwoording worden geroepen door de Staten-Generaal. Dat is ook de plaats waar nadere politieke discussies over de verschillende alternatieven en varianten, waaronder ook over het onder 53 genoemde nieuwe regioalternatief, kunnen worden gevoerd. De Afdeling beoordeelt in deze procedure aan de hand van de beroepsgronden uitsluitend of de keuze van de minister om de bak bij Amelisweerd te verbreden berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, of die keuze deugdelijk is gemotiveerd en of de nadelige gevolgen van het tracébesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

De Afdeling stelt vast dat bij de eerste variant van Witteveen+Bos de bak bij Amelisweerd net als bij het tracé zoals dat is opgenomen in het tracébesluit 2020, wordt genaderd met zeven rijstroken. In geval van de variant van Witteveen+Bos moet van deze zeven rijstroken één rijstrook voor de bak bij Amelisweerd worden weggestreept, omdat de bestaande bak maximaal ruimte biedt voor zes rijstroken. In het document "Ring Utrecht; Proces van probleemverkenning naar ontwerp-tracébesluit (2005–2016)" (hierna: de gids procesbeschrijving), waarin het proces over de afweging van de verschillende alternatieven en varianten is beschreven, staat dat er voorafgaand aan de bak bij Amelisweerd onvoldoende afstand beschikbaar is om op een verkeersveilige manier de rijstroken voor de bak bij Amelisweerd samen te voegen en daarbij ook een rijstrook af te strepen. Daarnaast zijn in de gids procesbeschrijving kritiekpunten opgenomen over de variant van Witteveen+Bos voor wat betreft de wegligging in de bak bij Amelisweerd. Zo staat in de gids procesbeschrijving dat handhaving van de bestaande bak de onvermijdelijke consequentie heeft dat er concessies moeten worden gedaan om twee rijbanen met in totaal zes rijstroken binnen de bestaande bak geplooid te krijgen. Weliswaar hebben de rijstroken bij de variant van Witteveen+Bos de minimale breedte uit de ontwerprichtlijnen voor autosnelwegen (NOA), maar volgens de gids procesbeschrijving is sprake van een krap wegprofiel en bevinden zich langs de linkerrijstroken harde afscheidingen die te dicht op deze rijstroken staan. Een te krap wegprofiel leidt volgens de gids tot een hogere rijtaakbelasting en daarmee tot meer kans op ongevallen. Dit is ongewenst, omdat het bij handhaving van de bestaande bak niet mogelijk is om ruimte vrij te maken voor vluchtstroken en/of pechhavens, terwijl dit juist in een bak met beperkte vluchtmogelijkheden en beperkte bereikbaarheid voor hulpdiensten belangrijk is, zo staat in de gids procesbeschrijving.

De daaropvolgende varianten, waaronder de varianten SUUNTA 1 en 2, zijn weliswaar anders vormgegeven wat betreft de fase voor de bak bij Amelisweerd, maar wat betreft de fase in de bak worden door de minister grotendeels dezelfde kritiekpunten geuit als bij de variant van Witteveen+Bos. Bij de varianten SUUNTA 1 en 2 zijn voor de fase in de bak twee verschillende dwarsprofielen weergegeven, namelijk voor een rijstrookbreedte van 3,30 m en voor een rijstrookbreedte van 3,50 m. Bij een rijstrookbreedte van 3,50 m is door de minister opnieuw het kritiekpunt geuit dat vluchtstroken ontbreken. De door SUUNTA genoemde mogelijkheid om in geval van een rijstrookbreedte van 3,50 m gebruik te maken van dynamische rijstrooksignalisatie, waarbij bij een calamiteit een rijstrook kan worden afgestreept, acht de minister onvoldoende veilig. Daarnaast acht de minister het uit veiligheidsoogpunt onwenselijk dat bij de SUUNTA-varianten een bermbeveiliging in de tussenberm ontbreekt, waardoor de rijbanen niet fysiek met een geleiderail van elkaar zijn gescheiden, en een flexibele geleiderail in de buitenberm ontbreekt. Voor een variant met een rijstrookbreedte van 3,30 m, zoals ook door SUUNTA is voorgesteld, gelden volgens de minister grotendeels dezelfde kritiekpunten wat betreft de bermbeveiliging in de tussenberm en de buitenberm. Bij een rijstrookbreedte van 3,30 m zijn volgens SUUNTA weliswaar vluchtstroken mogelijk met een nuttige breedte van 2,70 m tot 3,0 m, maar volgens de minister voldoet dit niet aan de op basis van de NOA vereiste vluchtstrookbreedte van 3,50 m. Ook acht de minister een rijstrookbreedte van 3,30 m met de daarbij benodigde verlaging van de rijsnelheid niet passend bij de functie van een autosnelweg, waarvan volgens de minister in dit geval sprake is. Daarnaast heeft de minister zowel voor SUUNTA-variant 1 als SUUNTA-variant 2 meerdere verkeerskundige kritiekpunten genoemd over de wegaanpassingen in de fase voor en na de bak bij Amelisweerd en de bouwkundige complicaties bij de realisatie daarvan.

Tussen appellanten en de minister bestaat verschil van inzicht over de door de minister geuite kritiekpunten. Dat geldt met name voor de fase in de bak bij Amelisweerd. Appellanten zijn van mening dat zwaarder gewicht moet worden toegekend aan het onaangetast laten van landgoed Amelisweerd en dat om die reden enige concessies moeten kunnen worden gedaan aan de wegligging in de bak bij Amelisweerd. De minister is daarentegen van mening dat de opeenstapeling van de hiervoor beschreven afwijkingen in de bak bij Amelisweerd leidt tot een zodanige verzwaring van de rijtaak voor de automobilist dat de verkeersveiligheid ten opzichte van de huidige situatie verder zal verslechteren. De Afdeling acht dit standpunt van de minister op zichzelf beschouwd voldoende gemotiveerd, nog daargelaten dat de minister ook verkeerskundige kritiekpunten heeft geuit over de fase voor en na de bak bij Amelisweerd, waaronder over het onvoldoende ontweven van de verkeersstromen en over de bouwkundige maakbaarheid en inpasbaarheid van de SUUNTA-varianten. Wat betreft de hiervoor besproken fase in de bak bij Amelisweerd wijst de Afdeling bijvoorbeeld op de vluchtstroken die ontbreken bij een rijstrookbreedte van 3,50 m en de verschillende concessies die op het gebied van de rijstrookbreedte en wegafscheidingen moeten worden gedaan in geval van een rijstrookbreedte van 3,30 m. Dit heeft een hogere rijtaakbelasting voor de automobilist tot gevolg. De minister heeft hierbij benadrukt een robuust verkeersontwerp te willen realiseren dat zo min mogelijk gevoelig is voor calamiteiten, dat de verkeerdoorstroming zo veel mogelijk verbetert en ook de verkeersveiligheid maximaal waarborgt. Dat is een beleidsmatige en politieke afweging die is voorbehouden aan de minister. De minister komt beleids- en beoordelingsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of een zwaarder gewicht moet worden toegekend aan het behoud van landgoed Amelisweerd in plaats van aan de door de minister genoemde verkeerskundige argumenten. Omdat de minister op deugdelijke wijze en met voldoende kennis van de relevante feiten en belangen zijn keuze heeft onderbouwd, ziet de Afdeling geen aanleiding om op dit punt tot vernietiging van de tracébesluiten 2020 en 2022 over te gaan. Voor zover in het maatschappelijk debat naar voren komt dat er andere keuzes hadden moeten worden gemaakt, is het aan, bijvoorbeeld, de Staten-Generaal om in deze de minister over de gemaakte keuzes ter verantwoording te roepen. Dit geldt, zoals al eerder is overwogen, ook voor een eventuele rol voor het nieuwe regioalternatief dat na de vaststelling van de tracébesluiten 2020 en 2022 bekend is gemaakt.

De betogen slagen niet.

Stichting Milieuzorg Zeist wijst wat betreft het gekozen tracé ook op het onderliggend weggennet en vraagt zich af of bij de gemaakte tracékeuze en de afweging van de verschillende tracévarianten voldoende rekening is gehouden met de omstandigheid dat ter hoogte van de toerit van de afslag Bilthoven (N234) in de richting van Utrecht als ook op de Universiteitsweg (N412) doorstromingsproblemen kunnen ontstaan.

Het tracébesluit voorziet in een wijziging van de afslag Utrecht - Sciencepark (Universiteitsweg/N412) met de A28. Niet in geschil is dat door deze wijziging de verkeersintensiteit op de Universiteitsweg toeneemt. Dit staat onder meer in het Deelrapport Verkeer en wordt ook bevestigd in het STAB-advies. In het STAB-advies staat ook dat niet is gebleken dat na de realisatie van het tracébesluit de maximale wegcapaciteit van de Universiteitsweg op bepaalde momenten van de dag zal worden bereikt, waardoor tot de herinrichting en/of verbouw van de Universiteitsweg zou moeten worden overgegaan. De Afdeling is niet gebleken dat dit voor de N234 anders zou zijn. De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat de minister, gezien de verwachte verkeersintensiteit op de N234 en N412 aanleiding had moeten zien een andere tracékeuze te maken.

Het betoog slaagt niet.

Uit artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet en artikel 2.8 van de Wnb volgt dat een passende beoordeling voor een tracébesluit moet worden gemaakt, als door het tracébesluit de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied als bedoeld in de Wnb kan verslechteren of het tracébesluit een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Het tracébesluit mag alleen worden vastgesteld als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied daardoor niet zullen worden aangetast.

Over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben verschillende appellanten beroepsgronden naar voren gebracht. Zoals hiervoor overwogen onder 37–42 en hierna onder 178 zullen de beroepsgronden van appellant 26 en Stal van Brenk, appellant 27B, appellant 13, appellanten12, appellant 5, appellanten 3 en vennoot C niet inhoudelijk worden besproken, vanwege het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste.

Dit betekent dat alleen de beroepsgronden die Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist naar voren hebben gebracht over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden inhoudelijk worden besproken.

Het tracébesluit 2020 leidt tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden. Daarom is een passende beoordeling gemaakt. Daarin zijn de gevolgen van de toename van stikstofdepositie beoordeeld. Daarin is uitgegaan van een rekenafstand van 5 km. Ook is als mitigerende maatregel gebruik gemaakt van de depositieruimte uit het stikstofregistratiesysteem (SSRS).

Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist hebben daartegen beroepsgronden naar voren gebracht.

Naar aanleiding van de eerste tussenuitspraak van de Afdeling over het tracébesluit ViA15 heeft het kabinet besloten om voor wegverkeer en andere stikstofemissiebronnen een rekenafstand van 25 km aan te houden. Naar aanleiding daarvan is het tracébesluit 2022 genomen, zoals hiervoor onder 11 is vermeld. Het tracébesluit 2022 wijzigt het tracébesluit 2020. Daarvoor is een nieuwe passende beoordeling (hierna: passende beoordeling 2022) opgesteld en er zijn nieuwe stikstofdepositieberekeningen uitgevoerd met een rekenafstand van 25 km. Verder is niet meer uitgegaan van mitigerende maatregelen door het gebruik van de depositieruimte uit het SSRS. Er zijn in plaats daarvan nieuwe mitigerende maatregelen betrokken en de omvang van de compenserende maatregelen is geactualiseerd.

Het voorgaande betekent dat de betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist die zij over de passende beoordeling bij het tracébesluit 2020 naar voren hebben gebracht, slagen. Het tracébesluit 2020 is in zoverre in strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wnb.

Omdat een nieuwe passende beoordeling is gemaakt, zal de Afdeling geen inhoudelijk oordeel meer geven over de beroepsgronden van Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen voor zover die gaan over de passende beoordeling bij het tracébesluit 2020 en daarmee ook niet over de rekenafstand van 5 km en het benutten van depositieruimte uit het SSRS.

Volgens de passende beoordeling 2022 leidt het project voor een aantal gebieden niet tot significante effecten voor de kwaliteit van habitattypen en/of leefgebieden van soorten waarvoor de betrokken Natura 2000-gebieden zijn aangewezen vanwege stikstofdepositie. Dat betreft onder meer het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek". Daarover heeft Stichting Milieuzorg Zeist beroepsgronden naar voren gebracht. Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen hebben verder beroepsgronden naar voren gebracht over de voor de passende beoordeling 2022 gebruikte stikstofdepositieberekeningen en algemene uitgangspunten. Deze beroepsgronden zullen hierna onder 67 en verder worden besproken.

Voor een aantal Natura 2000-gebieden kan niet met zekerheid worden uitgesloten dat de toename van stikstofdepositie leidt tot significante effecten en daarmee tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken. Dat betreft de Natura 2000-gebieden "Veluwe", "Binnenveld" en "Oostelijke Vechtplassen". Daarom worden mitigerende maatregelen in de vorm van extern salderen ingezet. Dit wordt onder 71 en verder besproken. Volgens de passende beoordeling 2022 is voor het Natura 2000-gebied "Veluwe" na het inzetten van extern salderen nog een toename van stikstofdepositie berekend op vijf habitattypen. Daarom is daarvoor een aanvullende ecologische beoordeling gemaakt. Op de beroepsgronden die daarover naar voren zijn gebracht wordt onder 86 en verder ingegaan. Uit de aanvullende ecologische beoordeling volgt dat voor vier habitattypen significant negatieve effecten niet zijn uitgesloten. Daarom is een zogeheten ADC-toets uitgevoerd en worden voor deze vier habitattypen compenserende maatregelen getroffen. De beroepsgronden die daarover gaan komen onder 90 en verder aan de orde.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat de stikstofdepositieberekeningen ten onrechte zijn beperkt tot een rekenafstand van 25 km. Verder wordt volgens hen de stikstofdepositiebijdrage van het verkeer onderschat, omdat voor de stikstofberekeningen gebruik is gemaakt van SRM2. Volgens hen hadden de berekeningen uitsluitend met OPS uitgevoerd moeten worden, zoals ook voor andere bronnen dan wegverkeer wordt gedaan. Daarnaast stellen zij dat AERIUS Calculator ook niet mag worden gebruikt, omdat niet van de daarin opgenomen emissiefactoren kan worden uitgegaan. Volgens hen dalen de verkeersemissies daarin veel sneller, te weten met 6%, dan waarvan TNO uitgaat, te weten 3%. Dat betekent volgens hen dat in werkelijkheid sprake is van 50% meer uitstoot dan waarvan AERIUS Calculator uitgaat.

Voor de stikstofdepositieberekeningen is gebruik gemaakt van AERIUS Calculator. AERIUS Calculator heeft een maximale rekengrens van 25 km. Voor wegverkeer rekent AERIUS Calculator voor de eerste 5 km met een implementatie van het rekenmodel SRM2+ en vanaf 5 km tot 25 km met OPS. In de tweede tussenuitspraak over het tracébesluit ViA15 is al een oordeel gegeven over de rekenafstand van 25 km en over het gebruik van de rekenmodellen SRM2+ in combinatie met OPS. De Afdeling heeft daarin geoordeeld dat de minister de rekenafstand van 25 km mocht toepassen. De Afdeling heeft daarin verder geoordeeld dat de minister de stikstofberekeningen voor wegverkeer mocht uitvoeren met SRM2+. De Afdeling ziet in wat nu door Vereniging Leefmilieu en anderen is aangevoerd geen aanleiding om van dit oordeel terug te komen.

Over de toegepaste emissiefactoren heeft de minister naar voren gebracht dat de door Vereniging Leefmilieu en anderen genoemde percentages van 3% en 6% niet de emissiefactoren NOx betreffen die worden verwerkt in AERIUS Calculator, waarbij de minister heeft verwezen naar op basis van bij van TNO verkregen informatie daarover. De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat hier niet vanuit kan worden gegaan.

Dit betekent dat wat Vereniging Leefmilieu en anderen hebben aangevoerd geen grond geeft voor het oordeel dat de passende beoordeling wat betreft de gehanteerde uitgangspunten voor de stikstofdepositieberekeningen is gebaseerd op verkeerde uitgangspunten.

Het betoog faalt.

Het betoog van Vereniging Leefmilieu en anderen dat ten onrechte kleine bijdragen van minder dan 0,01 mol buiten beschouwing zijn gelaten, mist feitelijke grondslag. In de passende beoordeling 2022 is gerekend met een projectbijdrage van 0,005 mol N/ha/j. Dat betekent dat ook minimale bijdragen zijn betrokken in de beoordeling.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat een kleine toename van stikstofdepositie al significante effecten kan hebben. De stikstofdepositie moet volgens hen worden teruggebracht tot onder de kritische depositiewaarde.

Stichting Milieuzorg Zeist betoogt dat ook onder de kritische depositiewaarde zich al significant negatieve effecten kunnen voordoen. Zij brengt ook naar voren dat het nodig is om de stikstofproblematiek aan te pakken, omdat herstel van aantasting door stikstofdepositie niet zo gemakkelijk is. Het is daarom volgens haar de vraag of de effecten in de passende beoordeling toch niet zijn onderschat. Stichting Milieuzorg Zeist wijst er verder op dat het in het algemeen zo is dat klimaatverandering ook invloed heeft op het effect dat wordt veroorzaakt door stikstofdepositie en verzuring. Volgens haar moeten alle omstandigheden voor de ontwikkeling van een habittattype optimaal zijn, om de instandhoudingsdoelen te bereiken. De toename van stikstofdepositie staat daaraan in de weg. Dat is in strijd met de Habitatrichtlijn. Dit heeft volgens Stichting Milieuzorg Zeist ook gevolgen voor de voorkomende soorten.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de derde tussenuitspraak voor het project ViA15, onder 23.1, hoeft een project, zoals het nu voorliggende tracébesluit, niet bij te dragen aan vermindering van de stikstofbelasting en dat hoeft ook niet als sprake is van een overbelaste situatie vanwege overschrijding van de kritische depositiewaarde. Bepalend is, gelet op artikel 2.8 van de Wnb, of de ontwikkelingen die dit project mogelijk maakt het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar brengen. Dat, zoals Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist aangeven, het in het algemeen nodig is om de stikstofdepositie terug te brengen, tot volgens Vereniging Leefmilieu en anderen onder de kritische depositiewaarde, is geen onderdeel van de beoordeling van het nu voorliggende tracébesluit. Ook is het in het algemeen niet zo dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten, ook niet als de kritische depositiewaarde wordt overschreden. Verder is in de passende beoordeling ingegaan op de effecten van stikstofdepositie op leefgebieden van soorten en is bij de beoordeling van habitattypen rekening gehouden met typische soorten. Met de algemene stelling van Stichting Milieuzorg Zeist dat zich gevolgen voor soorten kunnen voordoen ten gevolge van een toename van stikstofdepositie, is niet onderbouwd dat het ecologisch onderzoek in zoverre niet op deugdelijke wijze is uitgevoerd.

De betogen slagen niet.

Stichting Milieuzorg Zeist stelt dat in de passende beoordeling 2022 niet is onderkend dat de typische mossen die voorkomen in het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek" stikstofgevoelig zijn. Dat geldt ook voor de essen, waarop deze mossen voorkomen. Daarbij verwijst zij naar de Gebiedsanalyse van oktober 2017 voor dit gebied. Daarin staat dat het voor het behoud van de bijzondere mossen belangrijk is dat de stikstofdepositie wordt verminderd.

In paragraaf 7.1 van de passende beoordeling 2022 is ingegaan op de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek". Dit gebied is aangewezen voor het habitattype vochtige alluviale bossen (beekbegeleidende bossen, H91E0C). In de passende beoordeling 2022 staat dat voor de in het gebied voorkomende bijzondere mossen, die aan het bos in dit gebied een extra waarde toekennen, het belangrijk is dat een vochtig microklimaat behouden blijft, voldoende substraat aanwezig is en dat verruiging wordt tegengegaan.

Volgens de passende beoordeling 2022 is stikstofdepositie in dit gebied geen groot probleem. Verdroging is wel een knelpunt en daardoor kan interne eutrofiëring voorkomen evenals mogelijk verzuring. Stikstofdepositie kan de vermestende werking versterken, maar speelt een minder grote rol vanwege de van nature voedselrijke standplaatsen. Verder kan verdroging en verminderde toevoer van kwel leiden tot verzuring van de bodem. Stikstofdepositie kan de verzurende werking versterken. Maar omdat de buffering van de bodem goed is vanwege de aanwezige klei- en poldervaaggronden is verzuring geen groot knelpunt.

Voor de kenmerkende mossengezelschappen geldt dat deze in goede kwaliteit voorkomen met een stabiele trend in kwaliteit en een lichte toename, ondanks de lokale en matige overschrijding van de kritische depositiewaarde. De kwaliteit staat wel onder druk door de essentaksterfte, die wordt veroorzaakt door een schimmel, maar daarvoor zijn inmiddels hydrologische herstelmaatregelen uitgevoerd en wordt bosaanplant toegepast.

De conclusie is dat de berekende projectbijdrage van 0,14 tot maximaal 0,30 mol N/ha/j geen verzurende of vermestende werking heeft die van invloed is. Daarmee leidt de projectbijdrage niet tot significante negatieve gevolgen en komt de instandhoudingsdoelstelling voor de vochtige alluviuale bossen (beekbegeleidende bossen), die bestaat uit uitbreiding van het areaal en behoud van de kwaliteit, niet in gevaar. Voor dit gebied zijn dan ook geen mitigerende of compenserende maatregelen onderzocht.

De Afdeling stelt vast dat aan de hand van specifieke milieukenmerken en omstandigheden in het gebied is beoordeeld of de projectbijdrage van invloed is op de habitatkwaliteit in het Natura 2000-gebied "Kolland & Overlangbroek". Stichting Milieuzorg Zeist heeft niet concreet onderbouwd waarom deze beoordeling niet kan worden gevolgd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor de conclusie dat de minister zich in zoverre niet op de passende beoordeling 2022 heeft mogen baseren.

Het betoog slaagt niet.

Zoals hiervoor onder 66 is overwogen, is in de passende beoordeling 2022 voor verschillende Natura 2000-gebieden geconcludeerd dat niet de zekerheid bestaat dat het project A27/A12 Ring Utrecht de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zal aantasten. Om die reden is extern salderen ingezet als zogenoemde mitigerende maatregel. In paragraaf 8.2 van de passende beoordeling 2022 is ingegaan op het aspect extern salderen. Bij extern salderen wordt de toename van de stikstofdepositie van het project, in dit geval de A27/A12 Ring Utrecht, weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie van een activiteit die is of zal worden beëindigd.

In de passende beoordeling 2022 is op basis van een ecologische beoordeling voor de Natura 2000-gebieden "Veluwe", "Binnenveld" en "Oostelijke Vechtplassen" geconcludeerd dat niet de zekerheid bestaat dat het project A27/A12 Ring Utrecht de natuurlijke kenmerken van deze drie Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.

Voor het Natura 2000-gebied "Veluwe" is in het tracébesluit 2022 de (gedeeltelijke) beëindiging van een zestal agrarische bedrijven als mitigerende maatregel vermeld. Het gaat om de agrarische bedrijven aan de Zeggelaarsweg 3 in Lunteren, Lange Heideweg 12 in Otterlo, Bijschoterweg 16 in Voorthuizen, Laarweg 29B in Harskamp, Rozenkampweg 2 in Epe en De Beek 77 in Ermelo. De gedeeltelijke beëindiging van de drie agrarische bedrijven aan de Lange Heideweg 12 in Otterlo, Bijschoterweg 16 in Voorthuizen en Laarweg 29B in Harskamp is in het tracébesluit 2022 ook ingezet als mitigerende maatregel voor het Natura 2000-gebied "Binnenveld".

Voor het Natura 2000-gebied "Oostelijke Vechtplassen" gaat het om de (gedeeltelijke) beëindiging van een tweetal agrarische bedrijven, namelijk aan de Tweede Velddwarsweg 2 in Waverveen en de Looijdijk 20 in Tienhoven.

Wat betreft de Natura 2000-gebieden "Binnenveld" en "Oostelijke Vechtplassen" blijkt uit de paragrafen 8.3.3 en 8.4.2 van de passende beoordeling 2022 dat met de (gedeeltelijke) beëindiging van de hiervoor onder 72 genoemde agrarische bedrijven, de toename aan stikstofdepositie die het project A27/A12 Ring Utrecht op deze twee gebieden tot gevolg heeft volledig teniet wordt gedaan, waarmee alsnog de zekerheid is verkregen dat dit project de natuurlijke kenmerken van deze twee Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.

Dit is anders voor het Natura 2000-gebied "Veluwe". Voor dit Natura 2000-gebied blijkt uit paragraaf 8.3.2 van de passende beoordeling 2022 dat ook na het inzetten van de (gedeeltelijke) beëindiging van de onder 72 genoemde zes agrarische bedrijven, nog steeds sprake is van een toename aan stikstofdepositie ten gevolge van het project A27/A12 Ring Utrecht op een vijftal habitattypen, namelijk oude eikenbossen (H9190), beuken-eikenbossen met hulst (H9120), stuifzandheiden met struikhei (H2310), zandverstuivingen (H2330) en droge heide (H4030). Voor deze vijf habitattypen is in de passende beoordeling 2022 een aanvullende ecologische beoordeling verricht voor de resterende projectbijdrage na inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de zes agrarische bedrijven. Uit deze aanvullende ecologische beoordeling blijkt dat alleen voor het habitattype droge heide geldt dat de resterende projectbijdrage, na inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de zes agrarische bedrijven, geen significant negatieve gevolgen heeft voor dit habitattype en bijbehorende instandhoudingsdoelen. Dit staat in paragraaf 9.2.4 van de passende beoordeling 2022. Voor de overige vier habitattypen, te weten, oude eikenbossen, beuken-eikenbossen met hulst, stuifzandheiden met struikhei en zandverstuivingen geldt dat in de passende beoordeling 2022 is geconcludeerd dat ook na de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de zes agrarische bedrijven significant negatieve effecten voor deze vier habitattypen niet zijn uit te sluiten. Hiervoor zijn compenserende maatregelen ingezet. Daar wordt in overweging 93 en verder van deze uitspraak nader op in gegaan.

Verder staat in paragraaf 8.4.3 van de passende beoordeling 2022 dat de twee saldogevers in Waverveen en Tienhoven die zijn ingezet in het kader van extern salderen voor het Natura 2000-gebied "Oostelijke Vechtplassen" ook leiden tot een afname van stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden "Nieuwkoopse Plassen & De Haeck", "Naardermeer" en "Botshol". Voor deze drie Natura 2000-gebieden is om die reden in de passende beoordeling 2022 een ecologische beoordeling van de effecten van de toename aan stikstofdepositie die het project A27/A12 Ring Utrecht tot gevolg heeft achterwege gelaten. Dit blijkt uit paragraaf 5.2 van de passende beoordeling 2022.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat extern salderen in de passende beoordeling 2022 voor de volgende zes Natura 2000-gebieden is toegepast als mitigerende maatregel:

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat een plan of project op zichzelf beschouwd niet mag leiden tot significant negatieve effecten op beschermde natuur. Dit betekent volgens hen dat extern salderen, waarbij de negatieve effecten van een project blijven bestaan, maar op papier worden weggestreept tegen de effecten van een ander, beëindigd project, onder de Habitatrichtlijn niet is toegestaan.

De Afdeling heeft een vergelijkbaar betoog beoordeeld in de derde tussenuitspraak voor het project ViA15, overweging 69.1. Uit die overweging volgt dat het inzetten van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken en dat dit niet in strijd is met de Habitatrichtlijn. De Afdeling verwijst voor een nadere toelichting op dit oordeel naar die overweging.

Het betoog slaagt niet.

Vereniging Leefmilieu en anderen hebben in hun beroepsgronden gericht tegen het tracébesluit 2022, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (GOL-tussenuitspraak), betoogd dat de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van agrarische bedrijven voor extern salderen alleen mogelijk is als voldoende verzekerd is dat die beëindiging niet nodig is om de instandhoudingdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden te halen en ook niet nodig is om verdere verslechtering van de natuur in die gebieden te beëindigen, het zogenoemde "additionaliteitsvereiste". Volgens hen heeft de minister in de passende beoordeling 2022 hiervoor ten onrechte geen onderbouwing gegeven.

Dit betoog van Vereniging Leefmilieu en anderen slaagt. Vereniging Leefmilieu en anderen betogen terecht dat uit de GOL-tussenuitspraak volgt dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Ook mag een maatregel niet als mitigerende maatregel in de passende beoordeling worden betrokken als die maatregel nodig is voor het voorkomen van verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden. Voorafgaand aan de vaststelling van het tracébesluit 2022 is geen onderbouwing gegeven waarom de (gedeeltelijke) beëindiging van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven als mitigerende maatregel in de passende beoordeling 2022 kon worden betrokken en dus waarom geen sprake is van een instandhoudings- of passende maatregel. Gelet hierop is het tracébesluit 2022 in strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wnb vastgesteld.

Naar aanleiding van het betoog van Vereniging Leefmilieu en anderen heeft de minister alsnog bij brief van 7 oktober 2024 een nadere onderbouwing aangeleverd van zijn standpunt dat, volgens hem, de (gedeeltelijke) beëindiging van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven als mitigerende maatregel in de passende beoordeling 2022 kon worden betrokken. De minister heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak, onder 49 en verder) als ook naar de einduitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024 over het tracébesluit ViA15. Uit deze uitspraken volgt volgens de minister dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, inzichtelijk moet worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd en dat aan die motiveringseis is voldaan als aannemelijk kan worden gemaakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.

De minister heeft in zijn brief van 7 oktober 2024 gesteld dat uit de beheerplannen voor de zes betrokken Natura 2000-gebieden waarvoor extern salderen als mitigerende maatregel is ingezet, volgt dat aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden voldaan als aannemelijk is dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie plaatsvindt. In de beheerplannen is daarbij volgens de minister niet vermeld hoe groot en binnen welke termijn de daling moet zijn gerealiseerd. De minister heeft hierbij verwezen naar de beheerplannen zoals die golden ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022. Uit de door hem opgestelde notitie "Ontwikkeling stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden waar externe saldering is ingezet voor het project A27/A12 Ring Utrecht" van 18 september 2024 (hierna: de notitie ontwikkeling stikstofdepositie) blijkt volgens de minister dat op basis van de informatie die beschikbaar was ten tijde van het tracébesluit 2022, voldoende aannemelijk was dat in de zes betrokken Natura 2000-gebieden een daling van stikstofdepositie heeft plaatsgevonden en dat die daling zal blijven plaatsvinden. De minister heeft hierbij gebruik gemaakt van dezelfde gegevens als in een vergelijkbare onderbouwing die de minister heeft aangeleverd ten behoeve van de einduitspraak over het tracébesluit ViA15. Voor de stikstofdepositie in de historische jaren is net als in de onderbouwing voor de ViA15 uitgegaan van de gegevens in de emissieregistratie van het RIVM en voor de toekomstige jaren van de emissieramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) op basis van de Klimaat- en Energieverkenning (KEV). Daarbij is in de emissieraming alleen vastgesteld beleid betrokken dat voldoende concreet is uitgewerkt en bindend is vastgelegd. In de notitie ontwikkeling stikstofdepositie zijn op basis van deze gegevens voor de zes betrokken Natura 2000-gebieden de volgende cijfers opgenomen:

Uit deze cijfers blijkt volgens de minister dat voldoende aannemelijk is dat een blijvende daling van de stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd, zonder dat de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven hiervoor nodig is.

In de bijlage bij de notitie ontwikkeling stikstofdepositie is ook een grafiek opgenomen, waarin de ontwikkeling van de gebiedsgemiddelde depositie voor de betrokken zes Natura 2000-gebieden is gevisualiseerd. Die grafiek geeft de Afdeling hieronder weer.

Stichting Milieuzorg Zeist heeft zich gericht tegen de door de minister aangeleverde nadere onderbouwing over de daling van de stikstofdepositie. Zoals hiervoor onder 16.2 al is overwogen, bespreekt de Afdeling de beroepsgronden van Stichting Milieuzorg Zeist hierover echter niet inhoudelijk. Artikel 1.6a van de Chw, waar is bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd, verzet zich daartegen. Ter onderbouwing wijst de Afdeling erop dat Stichting Milieuzorg Zeist in haar beroepschrift gericht tegen het tracébesluit 2022 van 30 september 2022 geen specifieke beroepsgronden naar voren heeft gebracht over de vraag of het inzetten van extern salderen als mitigerende maatregel mogelijk is in het licht van het additionaliteitsvereiste, zoals dat hiervoor onder 78.1 ten aanzien van het beroep van Vereniging Leefmilieu en anderen is toegelicht. Stichting Milieuzorg Zeist heeft in het beroepschrift van 30 september 2022 weliswaar veel beroepsgronden naar voren gebracht over de passende beoordeling 2022 en de effecten van het project A27/A12 Ring Utrecht op beschermde Natura 2000-gebieden, maar niet specifiek over het additionaliteitsvereiste, zoals Vereniging Leefmilieu en anderen dat wel hebben gedaan in hun beroepschrift van 13 oktober 2022, gericht tegen het tracébesluit 2022. Om die reden gaat de Afdeling hierna uitsluitend in op de beroepsgronden die Vereniging Leefmilieu en anderen naar voren hebben gebracht over de nadere onderbouwing van de minister in relatie tot het additionaliteitsvereiste.

Vereniging Leefmilieu en anderen hebben zich in hun nadere memorie van 16 oktober 2024 gericht tegen de nadere onderbouwing die de minister in relatie tot het additionaliteitsvereiste heeft opgesteld. Zij betogen dat een blijvende daling van stikstofdepositie in dit geval onvoldoende is om behoud van natuurwaarden te borgen en de verbeter- of hersteldoelstellingen van de habitattypen in de betrokken zes Natura 2000-gebieden te realiseren. Zij stellen ter onderbouwing dat voor alle betrokken habitattypen geldt dat het terugbrengen van de stikstofdepositie tot onder de kritische depositiewaarde noodzakelijk is om behoud te garanderen en de verbeterdoelstellingen te realiseren. Zij verwijzen hierbij ook naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS-uitspraak), overweging 14.5, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde belangrijke indicatoren zijn bij de beantwoording van de vraag of een maatregel kan worden ingezet als mitigerende maatregel om een nieuw project mogelijk te maken. De door de minister gestelde daling van de stikstofdepositie is onvoldoende om behoud van de verschillende betrokken habitattypen te borgen, de verbeterdoelstellingen te realiseren en voortdurende verslechtering van de natuurwaarden te stoppen, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Zij wijzen hierbij in het bijzonder op het habitattype oude eikenbossen in het Natura 2000-gebied "Veluwe" als ook op het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden (H7140B) in het Natura 2000-gebied "Binnenveld". Wat betreft het habitattype oude eikenbossen betogen Vereniging Leefmilieu en anderen dat dit habitattype er zeer slecht voor staat en dat binnen 12,5 jaar verlies van dit habitattype wordt verwacht. Dit blijkt volgens hen ook uit het beheerplan voor de Veluwe, waarin staat dat de vitaliteit van het habitattype oude eikenbossen zodanig is afgenomen dat gevreesd wordt voor het verloren gaan van dit habitattype. Wat betreft het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden betogen Vereniging Leefmilieu en anderen dat dit habitattype al geheel is verdwenen.

De Afdeling stelt voorop dat zij uitgaat van de feiten en omstandigheden ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022 op 13 juli 2022. Dit betekent dat de Afdeling in deze uitspraak niet ingaat op de beheerplannen en natuurdoelanalyses die na deze datum zijn vastgesteld. Dat geldt bijvoorbeeld voor het beheerplan Oostelijke Vechtplassen 2022-2028, waarnaar Vereniging Leefmilieu en anderen verwijzen, dat is vastgesteld in oktober 2022, dus na de vaststelling van het tracébesluit 2022.

Verder stelt de Afdeling voorop dat, anders dan in de GOL-uitspraak en de einduitspraak over het tracébesluit ViA15, in dit geval door Vereniging Leefmilieu en anderen niet alleen wordt betoogd dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de saldogevende agrarische bedrijven nodig is voor het behoud of herstel van de gunstige staat van instandhouding van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden, maar ook dat die beëindiging nodig is om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden te voorkomen. Vereniging Leefmilieu en anderen wijzen met andere woorden, anders dan in de GOL-uitspraak en de einduitspraak over het tracébesluit ViA15, niet alleen op artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, maar ook expliciet op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Om die reden ziet de Afdeling aanleiding het volgende nader toe te lichten over de invulling van het additionaliteitsvereiste in relatie tot artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

In 13.5 tot en met 13.7 van de PAS-uitspraak is uiteengezet wat het additionaliteitsvereiste inhoudt. Daaruit volgt dat een maatregel die naar zijn aard ook als instandhoudings- of passende maatregel zou kunnen worden ingezet als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als de maatregel "niet nodig is krachtens artikel 6, eerste of tweede lid, van de Hrl". De Afdeling licht hieronder toe wanneer dat het geval is. De Afdeling verwijst hierbij ook naar de overwegingen 21.1 tot en met 21.4 van haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923.

Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het daadwerkelijk treffen van instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behoud of het herstel van de gunstige staat van instandhouding van de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Het zijn (positieve) maatregelen waarmee uitvoering wordt gegeven aan de instandhoudingsdoelen die voor elke soort of habitattype in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen. Hoewel uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn een resultaatsverplichting voortvloeit, is het aan de lidstaten te bepalen op welke wijze, en, voor zover de bepaling verplicht tot herstel, in welk tempo, hieraan uitvoering wordt gegeven.

De Afdeling leidt hieruit af (1) dat een maatregel die voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding zou kunnen worden ingezet, zoals in dit geval het (gedeeltelijk) beëindigen van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden ingezet, als het behoud van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied is gewaarborgd door het treffen van instandhoudingsmaatregelen; en (2) dat een maatregel die zou kunnen worden ingezet voor het herstel van de gunstige staat van instandhouding als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden ingezet als verzekerd is dat het realiseren van de herstel- en verbeterdoelstelling mogelijk blijft.

Het voorgaande brengt mee dat bij de inzet van extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling, gemotiveerd moet worden dat het behoud van de staat van instandhouding door het treffen van instandhoudingsmaatregelen is gewaarborgd, dan wel dat het herstel van de staat van instandhouding mogelijk blijft.

Uit de GOL-uitspraak en de einduitspraak over het tracébesluit ViA15 volgt dat de in dit kader op te stellen motivering moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura 2000-gebieden. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd, dan wel of de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd, ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Verder volgt uit de GOL-uitspraak en de einduitspraak over het tracébesluit ViA15 dat in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, inzichtelijk moet worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor de betrokken Natura 2000-gebieden kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als aannemelijk is gemaakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.

Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen te voorkomen. Volgens het Hof beschikken de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of significante verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als significante gevolgen dreigen.

De Afdeling leidt hieruit af dat een maatregel die als passende maatregel zou kunnen worden ingezet, als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen om een dreigende verslechtering en verstoring met significante gevolgen voor soorten en habitattypen te voorkomen.

Het voorgaande brengt mee dat de minister, die beoordelingsruimte heeft bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn, bij het tracébesluit dat gevolgen kan hebben voor natuurwaarden waarvoor passende maatregelen moeten worden getroffen en waarvan de gevolgen worden gemitigeerd door extern salderen, moet beoordelen of de wijziging of beëindiging van een vergunde activiteit als passende maatregel moet worden ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de minister in zo’n geval beslist dat extern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, dan moet de minister bij de vaststelling van het tracébesluit motiveren op welke wijze het invulling geeft aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. De minister kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. De Afdeling verwijst hiervoor naar de Logtsebaan-uitspraak (uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71).

De Afdeling wijst er tot slot op dat een plan, programma of pakket van maatregelen waarin gemotiveerd wordt welke instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn gemotiveerd worden getroffen, behulpzaam kan zijn bij de beoordeling of voldaan is aan het additonaliteitsvereiste. Daarvoor is wel van belang dat het gaat om een plan, programma of pakket van maatregelen dat in uitvoering is en dat zo nodig vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten en dat voorziet in bijsturing of aanvulling indien nodig. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan), onder 7.3 en van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS), onder 28.2.

In dit geval ziet de nadere motivering van de minister en de daarbij overgelegde notitie ontwikkeling stikstofdepositie alleen op de toetsing aan het additionaliteitsvereiste in relatie tot artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Op zichzelf wordt in de nadere motivering en de notitie terecht gesteld dat uit de beheerplannen voor de zes betrokken Natura 2000-gebieden, zoals die golden ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022, volgt dat voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is en dat daarbij niet eenduidig is aangegeven hoe groot en binnen welk termijn deze afname moet zijn gerealiseerd. De kritische depositiewaarde geldt hierbij niet als absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding. Met de door de minister opgestelde notitie ontwikkeling stikstofdepositie acht de Afdeling die (blijvende) daling op zichzelf beschouwd voldoende onderbouwd. Daarbij verwijst de Afdeling naar wat hiervoor onder 79 hierover is overwogen. Wat Vereniging Leefmilieu en anderen hebben aangevoerd leidt in zoverre niet tot een ander oordeel. Zo hebben zij weliswaar betoogd dat bij de in de notitie berekende daling van de stikstofdepositie ook rekening is gehouden met het stoppen van agrarische bedrijven, met als gevolg dat de (gedeeltelijke) beëindiging van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven mogelijk ook al is meegenomen in de in de notitie berekende daling, maar naar het oordeel van de Afdeling betekent dat niet dat moet worden getwijfeld aan de aannemelijkheid van de conclusie dat op gebiedsniveau een (blijvende) daling van stikstofdepositie wordt gerealiseerd, gelet op het grote pakket aan maatregelen dat blijkens paragraaf 3.2 van de notitie onderdeel is van het in de berekende daling meegenomen vastgestelde beleid.

Echter, de Afdeling is van oordeel dat de minister in zijn nadere motivering en overgelegde notitie ontwikkeling stikstofdepositie in relatie tot artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn zich ten onrechte geen rekenschap heeft gegeven van de staat van instandhouding van het habitattype oude eikenbossen in het Natura 2000-gebied "Veluwe" en het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden in het Natura 2000-gebied "Binnenveld", waarnaar Vereniging Leefmilieu en anderen specifiek hebben verwezen. Zo staat over het habitattype oude eikenbossen in het beheerplan voor het Natura 2000-gebied "Veluwe", zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022, dat de instandhouding van het oude eikenbos een belangrijk zorgpunt is en dat op diverse locaties de vitaliteit al zodanig is afgenomen dat wordt gevreesd voor het verloren gaan van dit type. In het beheerplan voor het Natura 2000-gebied "Binnenveld", zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het tracébesluit 2022, staat over het habitattype overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden dat het onbekend is wat de huidige kwaliteit is van de gebieden die zijn aangeduid als veenmosrietlanden. Volgens Vereniging Leefmilieu en anderen is dit habitattype geheel verdwenen.

Gelet op wat op de beheerplannen staat, is het op basis van de in deze procedure op dit moment beschikbare gegevens naar het oordeel van de Afdeling niet mogelijk om voor de habitattypen oude eikenbossen en overgangs- en trilvenen, veenmosrietlanden te oordelen dat het halen van de instandhoudingsdoelen mogelijk is ook zonder de inzet van de (gedeeltelijke) beëindiging van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven.

Verder geldt dat de minister met het uitsluitend overleggen van de notitie ontwikkeling stikstofdepositie ten aanzien van de habitattypen in de zes betrokken Natura 2000-gebieden waarvoor extern salderen in dit geval is ingezet, nog geen invulling heeft gegeven aan het additionaliteitsvereiste in relatie tot artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling verwijst hierbij naar wat hiervoor onder 81.5 en 81.6 hierover is overwogen.

De Afdeling zal de minister de gelegenheid bieden deze gebreken te herstellen door middel van het toepassen van een bestuurlijke lus. Daar gaat de Afdeling nader op in bij de overwegingen 219 en 220.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, dat voor de vraag of extern salderen kan worden ingezet, relevant is of het (gedeeltelijk) te beëindigen agrarische bedrijf ook feitelijk aanwezig was op het moment van het sluiten van de overeenkomst voor de overname van de stikstofrechten. Of de onder 72 genoemde agrarische bedrijven aan het vereiste van feitelijke aanwezigheid voldoen en in hoeverre en met betrekking tot welke datum de feitelijk gerealiseerde capaciteit bij de beoordeling is betrokken, is volgens Vereniging Leefmilieu en anderen niet op basis van de stukken vast te stellen. Zij wijzen er dit verband op dat in de stukken wordt gesproken over de feitelijk gerealiseerde capaciteit, dan wel de feitelijk gerealiseerde activiteit. In de overeenkomst die is gesloten met de saldogever aan de Lange Heideweg wordt volgens Vereniging Leefmilieu en anderen gesproken over niet-gerealiseerde capaciteit.

Ook Stichting Milieuzorg Zeist betoogt dat van een deel van de saldogevers de stallen inmiddels zijn gesloopt.

Voor alle zes de agrarische bedrijven die voor extern salderen zijn ingezet, is een natuurvergunning verleend. Dit blijkt uit het document "Uitgangspunten depositieberekening extern salderen veehouderijen ten behoeve van project Ring Utrecht".

Bij extern salderen met een natuurvergunning geldt op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (vergelijk bijvoorbeeld overweging 73.1 van de eerdergenoemde derde tussenuitspraak voor het project ViA15 van 6 maart 2024) niet de voorwaarde dat het bedrijf feitelijk aanwezig is op het moment van het intrekken van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie. Relevant is of de stikstofdepositie door de vergunde activiteit aanwezig was of kon zijn op het moment van het intrekken van de vergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie. Dat is ook het geval als het project op dat moment alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning.

Het betoog van Vereniging Leefmilieu en anderen dat bij externe saldering moet worden uitgegaan van het feitelijke gebruik van de saldogever en de daarmee gepaard gaande emissie, kan gelet op de hiervoor weergegeven bestaande jurisprudentie van de Afdeling niet slagen. Ook het betoog van Stichting Milieuzorg Zeist dat mogelijk ten tijde van het sluiten van de overeenkomst al een of meer stallen waren gesloopt, betekent dus niet dat extern salderen niet meer mogelijk is.

De betogen slagen niet.

Wanneer toepassing wordt gegeven aan extern salderen, moet ook zijn verzekerd dat de emissie die voor externe saldering wordt ingezet, niet dubbel wordt ingezet. Zo moet zijn verzekerd dat de emissie waarmee wordt gesaldeerd ten behoeve van het project A27/A12 Ring Utrecht niet ook is of zal worden gebruikt voor een andere stikstofveroorzakende activiteit. Ook is van belang dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet zal worden hervat om ook op die manier dubbel gebruik van dezelfde emissie te voorkomen. Daarnaast geldt dat gewaarborgd moet zijn dat de saldogever en de nieuwe activiteit waarvoor de saldering wordt ingezet niet gelijktijdig emissie veroorzaken om ook op die manier dubbel gebruik van de emissie die is ingezet voor externe saldering te voorkomen. In dit kader wordt ook wel gesproken over het vereiste van directe samenhang. De Afdeling verwijst voor een nadere toelichting naar overweging 75 van de derde tussenuitspraak voor het project ViA15 van 6 maart 2024.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat directe samenhang in dit geval ontbreekt, omdat in de overeenkomsten die met de (gedeeltelijk) te beëindigen agrarische bedrijven is gesloten ook andere projecten dan de Ring Utrecht worden genoemd. Ook zouden deze agrariërs hun bedrijfsactiviteiten toch al beëindigen, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Zij wijzen in dit verband specifiek op de saldogever aan de Zeggelaarsweg 3 in Lunteren. Voor dit bedrijf had volgens hen al een bestemmingswijziging plaatsgevonden voor het sluiten van de overeenkomst.

De Afdeling stelt voorop dat het op zichzelf niet uitmaakt dat verschillende van de onder 72 genoemde agrarische bedrijven al van plan waren hun bedrijfsvoering te stoppen en dat bij een van deze bedrijven mogelijk al de bestemming was gewijzigd. Relevant is dat wordt voldaan aan het hiervoor onder 82.1 opgenomen vereiste over wanneer kan worden gesaldeerd met een natuurvergunning. Niet gebleken is dat daar niet aan is voldaan.

Wat betreft het betoog dat in de gesloten overeenkomsten met de agrarische bedrijven ook andere projecten worden genoemd dan de A27/A12 Ring Utrecht, overweegt de Afdeling het volgende.

Een vergelijkbaar betoog heeft de Afdeling beoordeeld in de derde tussenuitspraak voor het project ViA15 van 6 maart 2024, overwegingen 77.1 en 77.2. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het op zichzelf is toegestaan om een natuurvergunning of een andere in het kader van extern salderen relevante toestemming in te trekken ten behoeve van verschillende projecten, mits hetzelfde deel van het depositiesaldo niet dubbel wordt ingezet. Hiervoor moet bestuursrechtelijk zijn verzekerd dat de vergunning van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van het project van de saldo-ontvanger, in dit geval het project A27/A12 Ring Utrecht. In dit kader heeft de Afdeling in de derde tussenuitspraak voor het project ViA15 overwogen dat een intrekkingsbesluit waaruit blijkt dat het depositiesaldo wordt ingetrokken voor het desbetreffende project, niet al is vereist ten tijde van de passende beoordeling. Op dat moment kan worden volstaan met een overeenkomst tussen de saldogever en de saldo-ontvanger over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Een dergelijk intrekkingsbesluit is wel vereist op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het saldo ontvangende project, dus bij de start van in dit geval de met het project A27/A12 Ring Utrecht onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten, zo volgt uit de derde tussenuitspraak voor het project ViA15. Net als het geval was in het tracébesluit voor het project ViA15, is ook in het tracébesluit 2022 voor het project A27/A12 Ring Utrecht echter niet goed geborgd dat de benodigde intrekkingsbesluiten zijn genomen op het moment dat wordt gestart met de realisatie van de A27/A12 Ring Utrecht. Om die reden slaagt het betoog van Vereniging Leefmilieu en anderen. De Afdeling zal de minister de gelegenheid bieden ook dit gebrek te herstellen door middel van het toepassen van een bestuurlijke lus. Daar gaat de Afdeling nader op in bij de overwegingen 219 en 220.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen verder dat op de locatie van het saldogevende agrarische bedrijf aan de Zeggelaarsweg 3 in Lunteren inmiddels is gestart met nieuwe activiteiten die voor een zekere mate van stikstofdepositie zorgen.

De Afdeling stelt voorop dat wanneer op de Zeggelaarsweg 3 nieuwe activiteiten plaatsvinden en daarvoor een natuurvergunning zou zijn vereist die niet is verleend, dat een kwestie is van handhaving. Een dergelijke handhavingskwestie is in deze procedure over het project A27/A12 Ring Utrecht niet aan de orde.

Wel is wat betreft het tracébesluit 2022 en de hierbij toegepaste externe saldering relevant dat is geborgd dat de bedrijfsvoering van de saldogevende bedrijven, waaronder het agrarische bedrijf aan de Zeggelaarsweg 3 in Lunteren, feitelijk daadwerkelijk is of wordt beëindigd en niet zal worden hervat om ook op die manier dubbel gebruik van dezelfde emissie te voorkomen. Dit is nader uitgewerkt in de overwegingen 78.1 en 78.2 van de derde tussenuitspraak voor het project ViA15. Ook in dit geval zijn, net als het geval was bij het project voor de ViA15, met de onder 72 genoemde zes saldogevers overeenkomsten gesloten, waarin is geborgd dat de saldogever de in de overeenkomst opgenomen bedrijfsmatige veeteeltactiviteiten beëindigt en niet hervat. Zoals de Afdeling onder 78.2 van de derde tussenuitspraak over het project ViA15 heeft overwogen, is daarnaast vereist dat ook bestuursrechtelijk is verzekerd dat de benodigde intrekkingsbesluiten worden genomen om ook daadwerkelijk de referentiesituatie voor de saldogevende activiteit weg te nemen en daarmee te voorkomen dat op grond van die referentiesituatie voor de saldogevende activiteit opnieuw een natuurvergunning kan worden aangevraagd. Zoals de Afdeling over een vergelijkbaar artikel in het tracébesluit voor het project ViA15 heeft overwogen, kan artikel 2, derde lid, van het tracébesluit 2022, hiervoor toereikend zijn. In dit artikellid is bepaald dat de verbrede A12, A27 en A28 pas worden opengesteld, wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 1 van dat artikel genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten uit bijlage 8 bij de passende beoordeling 2022 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de genoemde vergunningen. Dit artikellid kan op dezelfde wijze worden uitgelegd als is toegelicht in overweging 78.2 van de derde tussenuitspraak voor het project ViA15.

Echter is wel vereist dat artikel 2, derde lid, van het tracébesluit 2022 wordt aangepast, zoals hiervoor onder 84.2 is toegelicht, zodat is geborgd dat de (gedeeltelijke) intrekking van de natuurvergunningen is vereist op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het project A27/A12 Ring Utrecht, dus bij de start van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten. Omdat dit nu niet goed is geregeld in het tracébesluit 2022, slaagt het betoog van Vereniging Leefmilieu en anderen. Zoals hiervoor onder 84.2 is overwogen, zal de Afdeling de minister de gelegenheid bieden dit gebrek te herstellen middels een bestuurlijke lus. Daar gaat de Afdeling nader op in bij de overwegingen 219 en 220.

In hoofdstuk 9 van de passende beoordeling 2022 is een ecologische effectbeoordeling van de gevolgen voor habitattypen neergelegd, waar na toedeling van de salderingsruimte nog sprake is van een projectbijdrage van meer dan 0,005 mol N/ha/j. Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen hebben daarover beroepsgronden naar voren gebracht. Dit betreft de gevolgen voor het habitattype droge heide (H4030) en de tapuit en het vliegend hert.

In de passende beoordeling 2022 zijn de gevolgen van de bouwfase niet opnieuw beoordeeld. Ook daartegen hebben Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen beroepsgronden naar voren gebracht. Deze beroepsgronden zullen eerst worden besproken. Daarna zal worden ingegaan op de beroepsgronden over de gevolgen voor het habitattype droge heide en de tapuit en het vliegend hert.

Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat de minister wat betreft de aanlegfase ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de zogeheten bouwvrijstelling van artikel 2.9a van de Wnb.

In de passende beoordeling die bij het tracébesluit 2020 hoort zijn de gevolgen van de aanlegfase beoordeeld. De conclusie daarvan was dat de tijdelijke depositie op Natura 2000-gebieden dermate beperkt was, dat deze niet zou leiden tot significante gevolgen. In de passende beoordeling 2022 wordt op dit punt verwezen naar de eerdere passende beoordeling. De aanlegfase is niet opnieuw betrokken, omdat de bouwvrijstelling, geregeld in artikel 2.9a van de Wnb, toen van toepassing was. Deze regeling kwam erop neer dat de stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door een aantal specifiek aangewezen activiteiten van de bouwsector niet meer afzonderlijk hoeft te worden onderzocht en beoordeeld. De bouwvrijstelling mag echter, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159, niet toegepast worden. De minister heeft daarom naar aanleiding van deze uitspraak alsnog een ecologische beoordeling uitgevoerd, neergelegd in de notitie/memo "Ecologische beoordeling stikstofdepositie aanlegfase A12/A27 Ring Utrecht" van Royal Haskoning van 28 februari 2023, voor de aanlegfase. De conclusie van deze alsnog uitgevoerde ecologische beoordeling is dat zich tijdens de aanlegfase geen significante gevolgen zullen voordoen voor de Natura 2000-gebieden en de bijbehorende instandhoudingsdoelen. Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen hebben daartegen geen specifieke beroepsgronden naar voren gebracht.

Het voorgaande betekent dat de betogen niet slagen.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat voor het habitattype droge heide (H4030) geldt dat alleen met het terugdringen van stikstof verdere verslechtering kan worden tegengegaan. Zij wijzen erop dat in het beheerplan voor het Natura 2000-gebied "Veluwe" staat dat voor een duurzame instandhouding van dit habittatype daling van de stikstofdepositie tot onder de kritische depositiewaarde noodzakelijk is. Zij verwijzen naar het rapport "Herstelbaarheid van door stikstofdepositie aangetaste Natura 2000-habitattypen: een overzicht" uit 2022 van Bobbink et al.

Stichting Milieuzorg Zeist voert aan dat wat betreft het habitattype droge heide er effecten zijn te verwachten van zelfs enkele honderdsten molen.

In paragraaf 9.2.4 van de passende beoordeling 2022 is beoordeeld wat de effecten zijn van de projectbijdrage op het habitattype droge heide na saldering. Daarin staat dat er na saldering nog een projectbijdrage is van maximaal 1,95 mol N/ha/j op een areaal van 7,2 ha, op locaties dicht bij de A1, bij afslag Stroe, bij de Stroese heide, nabij verzorgingsplaats Lucasgat en bij het ecoduct, en dichtbij de A28 onder de hoogspanningslijn in het beheergebied Beekhuizerzand, bij militair oefenterrein. Het gaat in totaal om 0,08% van het totale areaal.

In de passende beoordeling 2022 is aan de hand van specifieke milieukenmerken en omstandigheden, waaronder de heersende achtergronddepositie, op de specifieke locaties waar de toename is berekend, beoordeeld of de projectbijdrage van invloed is op de kwaliteit van het habitattype droge heide. Dat is volgens de passende beoordeling 2022 niet het geval. Het gaat bij de locaties dicht bij de A1 om een zeer beperkt areaal op de randen van zeer grote heide-eenheden of marginaal geïsoleerde heides, waar het habitattype in goede kwaliteit voorkomt. Ook vanwege de positieve trend in areaal en de stabiele kwaliteit in dit gebied, heeft de projectbijdrage geen significant negatieve gevolgen voor droge heide en de bijbehorende instandhoudingsdoelstellingen, die bestaan uit uitbreiding en een verbetering.

Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist hebben tegen deze locatiespecifieke toelichting niets naar voren gebracht. Er is daarom geen aanleiding voor de conclusie dat de minister zich in zoverre niet op de passende beoordeling 2022 heeft mogen baseren.

De betogen slagen niet.

Stichting Milieuzorg Zeist plaatst vraagtekens bij de conclusie in de passende beoordeling 2022 over het vliegend hert, een keversoort. Het vliegend hert is volgens haar gebonden aan het habitattype oude eikenbossen (H9190), en dit habitattype is gevoelig voor stikstofdepositie. Zij verwijst daarbij naar het rapport "Effecten van stikstofdepositie nu en in 2030" van Bobbink et al uit 2021 en naar het rapport "Imbalanced by overabundance — Effect of nitrogen deposition on nutritional quality of producers and its subsequent effect on consumers" van Vogels, J. et al, uit 2020.

Stichting Milieuzorg Zeist betoogt verder dat zich effecten zullen voordoen vanwege stikstofdepositie voor het leefgebied van de tapuit, een vogelsoort. Zij brengt naar voren dat de staat van instandhouding van deze soort zeer ongunstig is. Zij wijst op het rapport "Ecologische effecten van verbreding A27 op de natuurkwaliteit" van Van den Burg uit 2021 (hierna: rapport van Van den Burg uit 2021).

In paragraaf 9.3 van de passende beoordeling 2022 staat dat het Natura 2000-gebied "Veluwe" is aangewezen voor onder meer de habitatrichtlijnsoort het vliegend hert. Deze soort is, anders dan Stichting Milieuzorg Zeist stelt, gerelateerd aan leefgebied dat niet stikstofgevoelig is. Negatieve effecten zijn daarom volgens de passende beoordeling 2022 uit te sluiten.

De door Stichting Milieuzorg Zeist genoemde rapporten gaan niet in op het vliegend hert. Het betoog van Stichting Milieuzorg Zeist geeft daarom geen grond voor het oordeel dat de conclusie in de passende beoordeling 2022 op dit punt niet kan worden gevolgd.

In paragraaf 9.4 van de passende beoordeling staat dat de projectbijdrage na saldering geen gevolgen heeft voor het leefgebied van onder meer de vogelrichtlijnsoort tapuit, omdat het gedeelte van het gebied waar de projectbijdrage plaatsvindt al geen geschikt leefgebied is. Dat komt door geluidverstoring vanwege de snelweg en het spoor. In het door Stichting Milieuzorg Zeist genoemde rapport van Van den Burg wordt dit niet bestreden. Daarom ziet de Afdeling in wat Stichting Milieuzorg Zeist naar voren heeft gebracht geen grond voor het oordeel dat de conclusie in de passende beoordeling 2022 op dit punt niet kan worden gevolgd.

De betogen slagen niet.

Zoals hiervoor onder 74 is overwogen, volgt uit de passende beoordeling 2022 dat voor het Natura 2000-gebied "Veluwe" significante negatieve effecten, ook na externe saldering, niet zijn uit te sluiten voor de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), zandverstuivingen (H2330), beuken-eikenbossen met hulst (H9120) en oude eikenbossen (H9190). Omdat hiervoor geen verdere mitigerende maatregelen voorhanden zijn, is voor deze habitattypen toepassing gegeven aan de zogenoemde ADC-toets in artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb. Uit dit artikellid volgt dat het tracébesluit, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling niet de vereiste zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten, toch kan worden vastgesteld indien is voldaan drie voorwaarden. De voorwaarden houden in dat er geen alternatieve oplossingen zijn (A), dat het project nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard (D), en dat de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000-gebieden bewaard blijft (C).

Hoewel hiervoor is geoordeeld dat voor het habitattype oude eikenbossen in het Natura 2000-gebied "Veluwe" de (gedeeltelijke) beëindiging van agrarische bedrijven niet als mitigerende maatregel kon worden ingezet, gaat de Afdeling hierna wel in op de beroepsgronden die over de ADC-toets ook wat betreft dit habitattype naar voren zijn gebracht, uit oogpunt van finale geschilbeslechting.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen onder verwijzing naar onder meer richtsnoeren van de Europese Commissie dat bij de alternatieventoets in de zin van artikel 2.8, vierde lid, van de Wnb een analyse dient te worden verricht van alle haalbare alternatieven, waaronder ook een nuloptie, die leiden tot minder natuurschade. Alternatieven mogen niet worden uitgesloten op grond van een te beperkte doelstelling van het project. Volgens Vereniging Leefmilieu en anderen voldoet het door de minister uitgevoerde alternatievenonderzoek niet aan deze eisen. Er zijn volgens hen namelijk verschillende reële alternatieven die leiden tot minder depositie. Zij noemen in dit verband de alternatieven die hiervoor onder 56 en verder aan de orde zijn gesteld, namelijk KvU, OV+++ en de onder 59 en verder besproken varianten die specifiek betrekking hebben op de bak bij Amelisweerd. Daarnaast noemen zij ook expliciet de mogelijkheid om de snelheid te beperken tot 80 km/h. Een dergelijke snelheidsbeperking leidt tot aanzienlijk minder stikstoftoename op de relevante habtitattypen binnen het Natura 2000-gebied "Veluwe" en is daarnaast een reële verkeerskundige maatregel, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Ook wijzen zij in het kader van de ADC-toets opnieuw op het nieuwe regioalternatief, waar de Afdeling hiervoor onder 53 op is ingegaan.

Alle hiervoor besproken alternatieven zijn volgens Vereniging Leefmilieu en anderen in het kader van de ADC-toets onvoldoende onderzocht, omdat een groot deel van de alternatievenafweging al in 2010 bij de eerste fase van het MER is verricht op basis van oude verkeerscijfers en zonder dat bij de alternatievenvergelijking inzicht is gegeven in de verschillen in depositie op Natura 2000-gebieden. Volgens hen had na de passende beoordeling een nieuw geactualiseerd alternatievenonderzoek moeten worden verricht, op basis van de actuele verkeerscijfers en op basis van de daadwerkelijke effecten van alle verschillende alternatieven op de Natura 2000-gebieden. Pas als het verschil in depositie bekend is, kan in het kader van de ADC-toets een volwaardige alternatievenvergelijking worden gemaakt, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Daarbij had volgens Vereniging Leefmilieu en anderen dan ook het nieuwe regioalternatief betrokken moeten worden, omdat dit alternatief volgens hen leidt tot aanzienlijk minder depositie op beschermde natuurgebieden dan het gekozen tracé.

Ook Stichting Milieuzorg Zeist stelt dat er verschillende alternatieven mogelijk zijn, waarbij zij wijst op de alternatieven die hiervoor onder 52 en verder aan de orde zijn gesteld.

Bij de alternatievenafweging in het kader van de ADC-toets moet worden onderzocht of er een alternatieve oplossing voor het project bestaat die geen of een geringere aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied betekent. Daarbij dient de bescherming van het Natura 2000-gebied voorop te staan. Het doel van het plan of project is het uitgangspunt van het alternatievenonderzoek. Als die doelstelling redelijk is, dan hoeven alternatieven die niet bijdragen aan die doelstelling in het kader van de ADC-toets niet nader te worden onderzocht.

De Afdeling stelt voorop dat zij onder 53 al is ingegaan op het nieuwe regioalternatief. Daar heeft de Afdeling al overwogen dat zij dit alternatief niet in deze beroepsprocedure kan beoordelen, omdat het alternatief dateert van na de vaststelling van het tracébesluit 2022. Ook heeft de Afdeling in die overweging toegelicht geen aanleiding te zien voor het oordeel dat de minister de vaststelling van het tracébesluit 2022 had moeten uitstellen in afwachting van de ontwikkeling van het regioalternatief.

Dit oordeel betekent ook dat de Afdeling het nieuwe regioalternatief niet meeneemt bij het beoordelen van de alternatieventoets die de minister in het kader van de ADC-toets heeft verricht.

Wat betreft de alternatieven die wel zijn meegenomen in de ADC-toets, verwijst de Afdeling naar zowel paragraaf 9.4.1 van de toelichting op het tracébesluit 2020 als naar paragraaf 2.6.1 van de toelichting op het tracébesluit 2022. In deze paragrafen is toegelicht waarom de verschillende alternatieven die tijdens het planproces zijn beoordeeld geen reële alternatieven zijn in het kader van de ADC-toets. Voor het merendeel van deze alternatieven is niet ingegaan op het verschil in effecten op de Natura 2000-gebieden, maar is al op grond van de projectdoelstelling geconcludeerd dat die alternatieven afvallen, omdat ze onvoldoende effectief zijn om de bereikbaarheids- en doorstromingsproblemen op de Ring Utrecht op te lossen, dan wel omdat ze niet maakbaar zijn. Dat geldt in het bijzonder voor de alternatieven KvU, OV+++ en de verschillende varianten voor de wegverbreding bij de bak bij Amelisweerd, waarnaar Vereniging Leefmilieu en anderen specifiek verwijzen. Ook is daarbij ingegaan op de zogenoemde nuloptie in combinatie met een begrenzing van de maximumsnelheid op 80 km/h. Gelet op wat hiervoor onder 56 tot en met 60.5 over deze alternatieven en varianten is overwogen, concludeert de Afdeling dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen reële alternatieven en varianten zijn. Ook in het kader van de ADC-toets volstaat wat over deze alternatieven en varianten onder 56 tot en met 60.5 is overwogen. Hierbij had in het kader van de ADC-toets niet nog aanvullend hoeven te worden ingegaan op het verschil in stikstofdepositie, omdat de onder 56 tot en met 60.5 genoemde redenen dragend genoeg zijn om te kunnen oordeel dat deze alternatieven en varianten geen reële alternatieven en varianten zijn. Daarbij wijst de Afdeling erop dat zij in die overwegingen ook is ingegaan op de betekenis van de volgens Vereniging Leefmilieu en anderen geactualiseerde lagere toekomstige verkeersgroei op de gemaakte alternatieven- en variantenafweging.

In paragraaf 9.4.1 van de toelichting op het tracébesluit 2020 en paragraaf 2.6.1 van de toelichting op het tracébesluit 2022 zijn daarnaast in het kader van de ADC-toets ook andere alternatieven en varianten besproken, waarbij deels wel is ingegaan op het verschil in stikstofdepositie. De Afdeling ziet geen aanleiding daar in deze uitspraak nader op in te gaan, omdat de Afdeling, gelet op artikel 8:69, eerste lid van de Awb, uitsluitend de alternatieven en varianten beoordeelt waar appellanten specifiek op wijzen. Dat zijn de alternatieven en varianten die hiervoor onder 56 tot en met 60.5 zijn besproken.

Gelet op het voorgaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met het vereiste in artikel 2.8, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb dat er geen alternatieve oplossingen zijn.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat de tracébesluiten 2020 en 2022 voor de Ring Utrecht onder meer zullen leiden tot extra depositie van stikstof op een prioritair type habitat. Dit betekent volgens hen dat het project nodig moet zijn vanwege argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of vanwege voor het milieu wezenlijk gunstige effecten. Met de tracébesluiten voor de Ring Utrecht is geen van deze specifieke openbare belangen gediend, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen.

Ook van andere dwingende redenen van groot openbaar belang is volgens Vereniging Leefmilieu en anderen geen sprake, omdat nut en noodzaak voor het project ook op de lange termijn, vanwege een lagere verkeersgroei, ontbreken. Zij voeren hierbij dezelfde argumenten aan als die hiervoor onder 51 in het kader van nut en noodzaak zijn weergegeven. In dit verband wijzen zij op de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560. Uit deze uitspraak blijkt volgens hen dat sprake moet zijn van een acuut en ernstig probleem met de bereikbaarheid om te kunnen spreken van dwingende redenen van groot openbaar belang. Daarvan is op de Ring Utrecht geen sprake, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen. Zij stellen in dit verband dat maar op een beperkt deel van het tracé de NoMo-streefwaarden worden overschreden. Bij de vraag of sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, is volgens Vereniging Leefmilieu en anderen ook geen rekening gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de wegaanpassingen waarin de tracébesluiten 2020 en 2022 voorzien en de effecten daarvan op het halen van de klimaatdoelstellingen. Daarnaast is bij de afweging of sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, geen rekenschap gegeven van de omvang van de compensatieopgave, aldus Vereniging Leefmilieu en anderen.

Ook Stichting Milieuzorg Zeist betoogt dat dwingende redenen van groot openbaar belang ontbreken, waarbij zij opnieuw stelt dat in de toekomst sprake zal zijn van een lagere verkeersgroei dan waarvan de minister uitgaat. Volgens de stichting is een omslag nodig in het denken, omdat het faciliteren van economische groei leidt tot ernstige problemen op het gebied van natuur.

De Afdeling stelt voorop dat, anders dan Vereniging Leefmilieu en anderen stellen, de compensatieopgave niet verband houdt met de aantasting van een prioritair habitattype. Zoals hiervoor onder 74 is overwogen, houdt de compensatieopgave blijkens de passende beoordeling 2022 verband met de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), zandverstuivingen (H2330), beuken-eikenbossen met hulst (H9120) en oude eikenbossen (H9190). Dit zijn geen prioritaire habitattypen. Dit betekent dat de hoofdregel geldt van artikel 2.8, vierde lid, onder b, van de Wnb, dat het project nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard.

In zowel paragraaf 9.4.2 van de toelichting op het tracébesluit 2020 als in paragraaf 2.6.2 van de toelichting op het tracébesluit 2022 heeft de minister uiteengezet om welke dwingende redenen van groot openbaar belang volgens hem het project voor de Ring Utrecht moet worden uitgevoerd. Het gaat dan, kort samengevat, om het verbeteren van de bereikbaarheid, robuustheid en veiligheid van het wegennet rondom Utrecht als onderdeel van de draaischijf in het Nederlandse netwerk van snelwegen om daarmee bij te dragen aan de concurrentiekracht en de economische groei van de Randstad en Nederland als geheel.

Het belang van een goede bereikbaarheid met het oog op de economische groei, kan een dwingende reden van groot openbaar belang zijn. Economische redenen zijn in artikel 2.8, vierde lid, onder b, van de Wnb immers uitdrukkelijk genoemd als mogelijke dwingende redenen van groot openbaar belang. Hierbij stelt de Afdeling voorop dat, anders dan Vereniging Leefmilieu en anderen betogen, uit de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560, niet volgt dat alleen wanneer sprake is van een ernstig en acuut probleem met de bereikbaarheid, kan worden gesproken van dwingende redenen van groot openbaar belang

Uit wat hiervoor onder 48 en 48.1 is overwogen, volgt dat zich al in de huidige situatie doorstromingsproblemen voordoen op de Ring Utrecht. Daarnaast volgt uit wat hiervoor onder 48.2-50 is overwogen, dat het tracé een bijdrage levert aan het oplossen van deze doorstromingsproblemen en daarmee ook aan het realiseren van een robuuster, meer toekomstvast en verkeersveiliger verkeersnetwerk bij Utrecht. Gelet op overweging 48.2 is hierbij rekening gehouden met de door Vereniging Leefmilieu en anderen genoemde verkeersaantrekkende werking van het tracé. Ondanks deze verkeersaantrekkende werking, neemt per saldo het aantal voertuigverliesuren op het hoofdweggenet af en verbetert daarmee de verkeersdoorstroming. Uit de overweging 51.4 blijkt dat die positieve effecten van het tracé zich ook nog voordoen bij een lagere verkeersgroei dan waarvan in de tracébesluiten is uitgegaan. Gelet hierop en omdat de minister kan worden gevolgd in zijn opvatting dat een goede bereikbaarheid een noodzakelijke voorwaarde is voor de concurrentiekracht en economische groei van de Randstad en Nederland als geheel, heeft de minister voldoende gemotiveerd dat het tracé economische belangen en daarmee dwingende redenen van groot openbaar belang dient.

De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling ook voldoende gemotiveerd waarom de belangen die met het tracé worden gediend, ook op de lange termijn, zwaarder wegen dan het belang van het behoud van de natuurwaarden van het in dit geval relevante Natura 2000-gebied "Veluwe". Hiervoor acht de Afdeling het volgende van belang. Het Natura 2000-gebied "Veluwe" heeft blijkens de passende beoordeling 2022 een oppervlakte van ongeveer 88.370 ha. De habitattypen waarop significant negatieve effecten niet kunnen worden uitgesloten, namelijk stuifzandheiden met struikhei (H2310), zandverstuivingen (H2330), beuken-eikenbossen met hulst (H9120) en oude eikenbossen (H9190) hebben volgens de cijfers in de passende beoordeling 2022 een oppervlakte van respectievelijk 1.538 ha, 2.222 ha, 6.284 ha en 1.706 ha. De oppervlakteafname van deze habitattypen als gevolg van het tracé, waarbij rekening is gehouden met het kwaliteitsverlies door de extra stikstofdepositie en met overschrijding van de kritische depositiewaarden, betreft volgens de passende beoordeling 2022 op termijn een verlies van respectievelijk 942 m2, 1.342 m2, 98 m2 en 2.461 m2. Dit komt per habitattype in verhouding tot de totale oppervlakte van het habitattype neer op een areaalverlies van 0,00016 tot 0,0144%. Hieruit blijkt dat de aantasting van het Natura 2000-gebied Veluwe, omgerekend in areaalverlies, beperkt is. De minister heeft zich om die reden redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de belangen die met het tracé worden gediend, ook op de lange termijn, zwaarder wegen dan de aantasting van het Natura 2000-gebied "Veluwe" door extra stikstofdepositie ten gevolge van het tracé.

Gelet op het voorgaande is geen sprake van strijd met het vereiste in artikel 2.8, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wnb dat het project nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang.

In artikel 3 van het tracébesluit 2022 is bepaald welke compenserende maatregelen getroffen moeten worden. De compenserende maatregelen die in artikel 11, eerste lid, van het tracébesluit 2020 waren opgenomen blijven van toepassing, maar de compensatieopgave is in het tracébesluit 2022 groter geworden. De compensatieopgave wordt gerealiseerd in het Natura 2000-gebied Veluwe. Het gaat om het gebied ten noordoosten van "De Dikke Bart" in verbinding met de "Regelbergen" voor de compensatie voor zandverstuivingen en de compensatie voor stuifzandheiden met struikhei (H2330 en H2310). Een gebied ten oosten van "Eikenheg" is aangewezen als locatie voor de compensatie voor oude eikenbossen (H9190). Tot slot is het gebied ten oosten van "Moordenaarskuil" opgenomen als locatie voor de compensatie voor beuken-eikenbossen met hulst. Voor dit habitattype was in het tracébesluit 2020 geen compensatieopgave opgenomen.

Volgens de minister blijft met de compenserende maatregelen de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard, zoals bedoeld in 2.8, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wnb. De compensatielocaties liggen binnen hetzelfde Natura 2000-gebied als waar de effecten optreden. De inrichtingsmaatregelen zullen volgens de minister ruim voor de openstelling gerealiseerd zijn, waardoor de habitattypen eerder zijn ontwikkeld dan het moment waarop kwaliteitsverlies optreedt.

Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist betogen dat met de compenserende maatregelen niet wordt voldaan aan artikel 2.8, vierde lid, onder c, van de Wnb. Volgens hen is niet gewaarborgd dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft. Zij hebben beroepsgronden naar voren gebracht over de omvang en geschiktheid van de gekozen compensatielocaties.

Vereniging Leefmilieu en anderen vinden dat ten onrechte niet is voorzien in compenserende maatregelen vanwege aantasting van natuurwaarden als gevolg van het tracébesluit 2022 die buiten een afstand van 25 km plaatsvindt.

Dit betoog slaagt niet, gelet op wat hiervoor onder 67 is overwogen over de rekenafstand van 25 km.

Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen zijn het niet eens met de wijze waarop de minister de omvang van de compensatie heeft bepaald. Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat de omvang van de compensatieopgave ten onrechte is beoordeeld aan de hand van de zogenoemde stikstofcurve. Zij voeren daarvoor aan dat de toename van stikstofdepositie met een bepaald percentage niet betekent dat dit percentage aan areaal verloren gaat. Het gaat volgens hen om kwaliteitsverlies over een percentage van de gehele oppervlakte van het areaal. Daarom moet de kwaliteit van het aangetaste habitat worden verbeterd, in plaats van compenseren van het kwaliteitsverlies in oppervlakte. Stichting Milieuzorg Zeist voert aan dat in het Stikstof Effectvoorspellings Model (hierna: SEM), wat gebruikt is voor het bepalen van de compensatieopgave, er ten onrechte geen rekening mee is gehouden dat de kritische depositiewaarde waarschijnlijk lager ligt dan waarvan wordt uitgegaan en ook geen rekening is gehouden met cumulatieve effecten waardoor de in het model gehanteerde bovengrens eerder wordt bereikt. De compensatieopgave is daarom volgens haar onderschat.

In hoofdstuk 10 van de passende beoordeling 2022 is toegelicht hoe het benodigde areaal voor compensatie is bepaald. Daarbij is gebruik gemaakt van het SEM. De Afdeling heeft over het gebruik van deze methode al eerder een oordeel gegeven in de eerste tussenuitspraak over het tracébesluit ViA15 van 20 januari 2021 en in de uitspraak over het tracébesluit Blankenburgverbinding van 18 juli 2018. Deze methode, waarbij kwaliteitsverlies wordt vertaald in oppervlakteverlies, is in deze zaken aanvaard. Vereniging Leefmilieu en anderen hebben niet onderbouwd waarom er nu aanleiding is voor een ander oordeel. Ook het betoog van Stichting Milieuzorg Zeist leidt daar niet toe. Daarbij is van belang dat, zoals in de passende beoordeling 2022 is beschreven, bij de toepassing van het model is uitgegaan van worst case-aannames.

De betogen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist geven daarom geen aanleiding voor de conclusie dat de toepassing van deze methode in dit geval niet toereikend is voor het bepalen van de compensatieopgave. De betogen slagen niet.

Vereniging Leefmilieu en anderen stellen, onder verwijzing naar het door hen overgelegde rapport van Van den Burg uit 2021, dat het in strijd is met de natuurbeschermingsdoelstellingen dat natuur wordt opgeofferd. Verder wordt door de aanleg van natuur op een andere locatie de natuur op die locatie aangetast. Compensatie mag volgens het rapport van Van den Burg alleen op locaties met evident zeer lage natuurwaarden buiten een Natura 2000-gebied. Vereniging Leefmilieu en anderen brengen naar voren dat al maatregelen nodig zijn zonder het project om de verbeter- en behouddoelstellingen te behalen.

Stichting Milieuzorg Zeist brengt dit ook naar voren.

In het rapport "Compensatieplan stikstofgevoelig habitat Natura 2000-gebied Veluwe" uit 2020 (hierna: Compensatieplan Veluwe) en de "Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe" uit 2022 (hierna: Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe), waar in de passende beoordeling 2022 naar wordt verwezen, is toegelicht hoe aan de compensatieopgave vorm moet worden gegeven. Uit het Compensatieplan Veluwe en de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe volgt dat op de compensatielocaties niet al sprake is van kwalificerend habitat en dat er ook geen overlap is met maatregelen voor het behalen van verbeter- en uitbreidingsdoelen. Het gaat niet om locaties die al zijn aangewezen als herstel- en/of uitbreidingslocaties, maar om een aanvulling daarvan, zo staat vermeld in de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe. Er gaat dus geen kwalificerend habitat verloren ten gevolge van de ontwikkeling van habitattypen op de compensatielocaties. Verder is in het Compensatieplan Veluwe en de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe toegelicht dat als uitgangspunt is genomen dat de compensatie in het Natura 2000-gebied Veluwe plaatsvindt, omdat in dit gebied de effecten vanwege het project zich voordoen. De algehele samenhang van de specifieke waarden van Natura 2000 kan daardoor bewaard blijven. Zoals eerder is overwogen in de uitspraak over het tracébesluit Blankenburgverbinding van 18 juli 2018, onder 31.2, mag compensatie ook plaatsvinden binnen Natura 2000-gebied.

Het voorgaande betekent dat de betogen over de inzet van compenserende maatregelen in het Natura 2000-gebied Veluwe in het algemeen niet slagen. Hierna zal worden ingegaan op de beroepsgronden die Stichting Milieuzorg Zeist en Vereniging Leefmilieu en anderen specifiek naar voren hebben gebracht over de compensatie van de afzonderlijke habitattypen.

Stichting Milieuzorg Zeist stelt dat de plots voor beuken- eikenbossen met hulst naar verwachting op termijn deel zullen uitmaken van het bestaande omringende bos. Verder zal door het inzaaien van ter plaatse niet passende struiken en boomsoorten voortdurend ingrijpen nodig zijn. Daardoor is voor de ontwikkeling van het habitattype een grotere omvang nodig.

De compensatie voor beuken-eikenbossen met hulst bij "Moordenaarskuil" was niet voorzien in het Compensatieplan Veluwe. In de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe is daarom voor het eerst op de compensatieopgave voor dit habitattype ingegaan. Volgens de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe is de locatie bij Moordenaarskuil geschikt voor de ontwikkeling van beuken- eikenbossen met hulst. Deze locatie sluit ook aan op een grote boseenheid van beuken- eikenbos met hulst. Voor het ontwikkelen van het habitattype op de gekozen locatie worden inrichtingsmaatregelen beschreven. Deze bestaan uit onder meer het verwijderen van soorten die niet bij het te ontwikkelen habitattype horen.

Het betoog van Stichting Milieuzorg Zeist maakt niet duidelijk waarom de aangewezen locatie en de inrichtingsmaatregelen niet geschikt zijn om de ontwikkeling van beuken-eikenbos met hulst te kunnen realiseren. Het betoog slaagt daarom niet.

Vereniging Leefmilieu en anderen betogen dat de aangewezen compensatielocaties niet geschikt zijn voor de ontwikkeling van oude eikenbossen en zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei omdat de achtergronddepositie daar al heel hoog is en de kritische depositiewaarde wordt overschreden. Zij voeren aan dat het daarom zeer onzeker is of deze habitattypen zich met voldoende kwaliteit kunnen ontwikkelen en in stand gehouden kunnen worden. Zij wijzen erop dat de stikstofdepositie ten gevolge van het project ook toeneemt. Vereniging Leefmilieu en anderen verwijzen ter onderbouwing van hun betoog naar het rapport van Van den Burg uit 2021. Daarin staat dat de bodem op en in de omgeving van de compensatielocatie voor de oude eikenbossen al is aangetast vanwege overbelasting door stikstofdepositie. Dat ter plaatse sprake is van vergrassing met het pijpenstrootje is daarvoor volgens dit rapport ook een aanwijzing. Vereniging Leefmilieu en anderen brengen verder naar voren dat ter plaatse van de compensatielocatie voor zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei het grijs kronkelsteeltje voorkomt vanwege te hoge stikstofdepositie. Zij stellen dat het weghalen daarvan niet voldoende is om de kwaliteit van deze habitattypen op orde te brengen. Daarbij verwijzen zij ook naar het rapport van Van den Burg.

Stichting Milieuzorg Zeist voert ook aan dat de compensatie voor de oude eikenbossen en de zandverstuivingen en de stuifzandheiden met struikhei niet voldoet, waarbij ook zij verwijst naar het rapport van Van den Burg.

De Afdeling overweegt dat in het Compensatieplan Veluwe de ecologische randvoorwaarden voor de ontwikkeling van oude eikenbossen en de zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei zijn vermeld. Ook zijn inrichtingsmaatregelen, evenals beheermaatregelen beschreven die moeten worden genomen om de compensatielocaties geschikt te maken en te houden voor het betrokken habitattype. Deze maatregelen bestaan onder meer uit het verwijderen van het pijpenstrootje bij de compensatielocatie voor de oude eikenbossen en het verwijderen van het grijs kronkelsteeltje bij de compensatielocatie voor de zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei.

In het Compensatieplan Veluwe en de Oplegnotitie Compensatieplan Veluwe is echter niet ingegaan op de invloed van stikstofdepositie op de ontwikkeling van de oude eikenbossen en de zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei op de gekozen compensatielocaties. De minister heeft er weliswaar op gewezen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de eerste tussenuitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 over de ViA15, onder 93-93.2, de enkele omstandigheid dat de kritische depositiewaarde wordt overschreden, nog niet betekent dat compensatie niet mogelijk is. Maar in dit geval betogen Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist gemotiveerd dat stikstofdepositie een knelpunt is voor de ontwikkeling van de oude eikenbossen en de zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei op de gekozen compensatielocaties. Zij hebben, onder verwijzing naar het rapport van Van den Burg uit 2021, uitdrukkelijk naar voren gebracht dat de bodem ter plaatse en in de omgeving van de compensatielocatie voor de oude eikenbossen al is aangetast door stikstofdepositie, waardoor de ontwikkeling van de beoogde compensatie onzeker is. Ook hebben zij erop gewezen dat het verwijderen van het grijs kronkelsteeltje niet voldoende is om de kwaliteit van zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei op orde te krijgen.

Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de minister de effectiviteit van de compenserende maatregelen voor de oude eikenbossen en zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei niet deugdelijk heeft onderbouwd.

Dat betekent dat de betogen in zoverre slagen.

De Afdeling zal de minister de gelegenheid geven om dit gebrek te herstellen door middel van het toepassen van een bestuurlijke lus. Daar gaat de Afdeling nader op in onder 221.

(…)

Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

In deze uitspraak zijn naar aanleiding van het beroep van Vereniging Leefmilieu en anderen ten aanzien van het aspect extern salderen de volgende gebreken geconstateerd die nog niet zijn hersteld:

De Afdeling zal de minister opdragen om deze gebreken te herstellen. Dit kan de minister doen door:

In deze uitspraak is naar aanleiding van de beroepen van Vereniging Leefmilieu en anderen en Stichting Milieuzorg Zeist over de ADC-toets ten aanzien van het aspect compensatie geoordeeld dat de minister de effectiviteit van de compenserende maatregelen voor de habitattypen oude eikenbossen (H9190) en zandverstuivingen en stuifzandheiden met struikhei (H2330 en H2310) niet deugdelijk heeft onderbouwd (overweging 100). De Afdeling zal de minister opdragen om dit gebrek te herstellen. Dit kan de minister doen door alsnog een deugdelijke onderbouwing te geven.

Naar aanleiding van het beroep van appellant 11 is gebleken dat er een gebrek kleeft aan het tracébesluit 2020, omdat een niet bestaande watergang is voorzien over het perceel nr.153, terwijl dat niet nodig is voor het realiseren van het project A27/A12 Ring Utrecht (overweging 200). De Afdeling zal de minister opdragen dit gebrek te herstellen. De minister kan dit doen door de watergang uit het tracébesluit te schrappen.

Naar aanleiding van het beroep van appellante 2 is gebleken dat er een gebrek kleeft aan het tracébesluit 2020 omdat het gedeelte van het perceel nr.1608, aangeduid als "De Punt" is opgenomen in het tracébesluit, terwijl dat niet nodig is voor het realiseren van het project A27/A12 Ring Utrecht (overweging 204). De Afdeling zal de minister opdragen dit gebrek te herstellen. De minister kan dit doen door dit gedeelte van het perceel te schrappen uit het tracébesluit.

Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast. Een dergelijk besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld.

In de einduitspraak zal de Afdeling ten aanzien van Vereniging Leefmilieu en anderen, Stichting Milieuzorg Zeist, appellante 2 en appellant 11 oordelen over de vergoeding van de proceskosten en het griffierecht.

De beroepen van de volgende appellanten gericht tegen de tracébesluiten 2020 en 2022 zijn niet-ontvankelijk:

Ten aanzien van appellant 26 geldt dat zijn beroep gericht tegen het tracébesluit 2020 is niet-ontvankelijk is.

Ten aanzien van appellant 28 en appellant 29, die uitsluitend beroep hebben ingesteld tegen het tracébesluit 2022, geldt dat hun beroepen gericht tegen dat besluit niet-ontvankelijk zijn.

De beroepen van de volgende appellanten zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond: