HvJ EU, 21-12-2023, nr. C-680/21

Op 2 februari 2005 heeft het Uitvoerend Comité van de UEFA regels vastgesteld volgens welke profvoetbalclubs die deelnemen aan de internationale clubcompetities van de UEFA op het wedstrijdblad maximaal 25 spelers mogen inschrijven, van wie een minimumaantal lokaal moet zijn opgeleid. Deze ‘home-grown players’ (lokaal opgeleide spelers; hierna: ‘HGP's’) worden omschreven als spelers die, ongeacht hun nationaliteit, in de leeftijd tussen 15 en 21 jaar gedurende minstens drie jaar zijn opgeleid door hun club of door een andere club die bij dezelfde nationale voetbalbond is aangesloten (hierna: ‘HGP-regels’).

Op 21 april 2005 zijn de HGP-regels goedgekeurd door het Congres van de UEFA tijdens een bijeenkomst in Tallinn (Estland) (hierna: ‘congres van Tallinn’), waarop alle bij de UEFA aangesloten nationale voetbalbonden aanwezig waren.

Sinds het seizoen 2007/2008 moeten profvoetbalclubs die aantreden in een door de UEFA georganiseerde internationale clubcompetitie op het wedstrijdblad ten minste 8 HGP's inschrijven uit een lijst met maximaal 25 spelers. Van deze 8 spelers moeten er minstens 4 zijn opgeleid door de club die hen inschrijft.

De KBVB is een in België gevestigde vereniging met als doel het voetbal in deze lidstaat te organiseren en te bevorderen en is dan ook aangesloten bij zowel de UEFA als de Fédération internationale de football association (FIFA).

In 2011 heeft de KBVB in zijn bondsreglement HGP-regels opgenomen.

In de versie zoals van toepassing tijdens de arbitrageprocedure die aan het hoofdgeding voorafging luidden die regels als volgt:

Nadien zijn die regels gewijzigd. In de versie die de verwijzende rechter citeert in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing, luiden zij als volgt:

Uit de bewoordingen zelf van de twee vragen die aan het Hof zijn voorgelegd blijkt dat zij elkaar grotendeels overlappen waar zij artikel 101 VWEU betreffen. De verwijzende rechter wenst namelijk nadere toelichting te verkrijgen over de uitlegging van dit artikel teneinde toezicht te kunnen uitoefenen op de wijze waarop dat artikel is toegepast in een arbitrale uitspraak over de vraag of de HGP-regels zoals die zijn vastgesteld en uitgevoerd door de UEFA en de verschillende daarbij aangesloten nationale voetbalbonden, waaronder de KBVB, zich met dat artikel verdragen.

Die twee vragen verschillen evenwel voor zover het artikel 45 VWEU betreft, aangezien enkel de tweede ervan, die ziet op de regels die zijn vastgesteld en uitgevoerd door de KBVB, naar dat artikel verwijst. Dienaangaande zet de verwijzende rechter in zijn prejudicieel verzoek uiteen dat het niet aan hem staat om het Hof te vragen of de regels die zijn vastgesteld en uitgevoerd door de UEFA in overeenstemming zijn met artikel 45 VWEU. In wezen preciseert hij evenwel dat hij niet uitsluit die vraag in aanmerking te nemen in het kader van zijn beoordeling of er sprake is van een overeenkomst, een besluit van een ondernemersvereniging of onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de zin van artikel 101 VWEU.

Gelet op die verschillende factoren dienen de vragen van de verwijzende rechter samen te worden behandeld, waarbij eerst artikel 101 VWEU en vervolgens artikel 45 VWEU moet worden uitgelegd.

De vragen aan het Hof betreffen de uitlegging van de artikelen 45 en 101 VWEU in het kader van een geding waarin regels ter discussie worden gesteld die zijn vastgesteld door twee entiteiten die volgens hun respectieve statuten zijn opgericht als privaatrechtelijke verenigingen die verantwoordelijk zijn voor de organisatie van en het toezicht op voetbal op Europees respectievelijk Belgisch niveau, en die bepaalde voorwaarden — met inbegrip van sancties voor de niet-naleving daarvan — opleggen betreffende de samenstelling van de ploegen die in aanmerking komen voor deelname aan de clubcompetities.

In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat sportbeoefening, voor zover het daarbij gaat om een economische activiteit, onder de Unierechtelijke bepalingen valt die op een dergelijke activiteit van toepassing zijn (zie in die zin arresten van 12 december 1974, Walrave en Koch, 36/74, EU:C:1974:140, punt 4, en 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punt 27).

Enkel bepaalde specifieke regels die uitsluitend zijn vastgesteld om niet-economische redenen en die betrekking hebben op kwesties waarbij het uitsluitend om de sport als zodanig gaat, kunnen worden beschouwd als regels die niets te maken hebben met een economische activiteit. Dat is met name het geval bij regels op grond waarvan buitenlandse spelers worden uitgesloten van deelname aan competities tussen ploegen die elk hun land vertegenwoordigen of waarbij criteria worden vastgesteld voor de selectie van atleten die individueel aan competities deelnemen (zie in die zin arresten van 12 december 1974, Walrave en Koch, 36/74, EU:C:1974:140, punt 8; 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 76 en 127, en 11 april 2000, Deliège, C-51/96 en C-191/97, EU:C:2000:199, punten 43, 44, 63, 64 en 69).

Met uitzondering van die specifieke regels kunnen regels die door sportverenigingen worden vastgesteld tot regeling van arbeid in loondienst of dienstverrichtingen van professionele of semiprofessionele sporters en, meer algemeen, regels die dergelijke arbeid of dienstverrichtingen weliswaar niet formeel beheersen maar er niettemin een directe uitwerking op hebben, onder de artikelen 45 en 56 VWEU vallen (zie in die zin arresten van 12 december 1974, Walrave en Koch, 36/74, EU:C:1974:140, punten 5, 17–19 en 25; 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 75, 82–84, 87, 103 en 116; 12 april 2005, Simutenkov, C-265/03, EU:C:2005:213, punt 32, alsook 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punten 28 en 30).

Evenzo vallen de regels die door dergelijke verenigingen zijn vastgesteld en, meer algemeen, het gedrag van die verenigingen zelf, onder de VWEU-bepalingen betreffende het mededingingsrecht wanneer de voorwaarden voor toepassing van die bepalingen zijn vervuld (zie in die zin arrest van 18 juli 2006, Meca-Medina en Majcen/Commissie, C-519/04 P, EU:C:2006:492, punten 30–33), wat betekent dat die verenigingen kunnen worden aangemerkt als ‘ondernemingen’ in de zin van de artikelen 101 en 102 VWEU of dat de regels in kwestie kunnen worden gekwalificeerd als ‘besluiten van ondernemersverenigingen’ in de zin van artikel 101 VWEU.

Meer in het algemeen moeten dergelijke regels, die dus onder die VWEU-bepalingen vallen, wanneer zij voorschriften voor particulieren bevatten, worden opgesteld en uitgevoerd met inachtneming van de algemene beginselen van het Unierecht, met name de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid (zie in die zin arrest van 13 juni 2019, TopFit en Biffi, C-22/18, EU:C:2019:497, punten 60, 65 en 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De regels die in het hoofdgeding aan de orde zijn, ongeacht of zij uitgaan van de UEFA dan wel van de KBVB, behoren niet tot de regels waarop de in punt 54 van het onderhavige arrest bedoelde uitzondering kan worden toegepast, met betrekking waartoe het Hof herhaaldelijk in herinnering heeft geroepen dat zij beperkt moet blijven tot haar eigenlijke doel en dat zij niet kan worden aangewend om elke sportactiviteit van de werkingssfeer van de VWEU-bepalingen betreffende het economische recht van de Unie uit te sluiten (zie in die zin arresten van 14 juli 1976, Donà, 13/76, EU:C:1976:115, punten 14 en 15, en 18 juli 2006, Meca-Medina en Majcen/Commissie, C-519/04 P, EU:C:2006:492, punt 26).

Integendeel, ook al beheersen die regels de arbeidsvoorwaarden van de spelers niet formeel, dan nog moeten zij worden geacht een directe uitwerking te hebben op die arbeid, aangezien zij bepaalde vereisten stellen aan de samenstelling van de ploegen die in aanmerking komen voor deelname aan de clubcompetities, en dus aan de deelname van de spelers zelf aan die competities, en er op de niet-naleving van die vereisten sancties staan (zie in die zin arrest van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 116 en 119).

Uit de uiteenzettingen van de verwijzende rechter blijkt meer bepaald dat de profvoetbalclubs die aan die competities deelnemen, op grond van die regels in wezen een minimumaantal HGP's op het wedstrijdblad moeten inschrijven, en dat zij een sanctie krijgen opgelegd indien zij dat vereiste niet naleven. In de regels van de UEFA wordt met de uitdrukking ‘HGP's’ in feite zowel verwezen naar spelers die zijn opgeleid door de club waarvoor zij spelen, als naar spelers die zijn opgeleid door een andere club die bij dezelfde nationale voetbalbond is aangesloten. In de regels van de KBVB verwijst die uitdrukking uitsluitend naar spelers die zijn opgeleid door ‘een Belgische club’, dat wil zeggen om het even welke club die bij de KBVB is aangesloten. Dat dergelijke regels aldus de mogelijkheid van de clubs beperken om spelers op het wedstrijdblad in te schrijven en dus voor de betreffende wedstrijd op te stellen, maar niet formeel afdoen aan de mogelijkheid om de betrokken spelers aan te trekken, doet er niet toe, aangezien deelname aan wedstrijden en competities de essentie van de activiteit van de spelers uitmaakt, en die kans op werkgelegenheid bijgevolg eveneens wordt beperkt (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punt 120, en 13 april 2000, Lehtonen en Castors Braine, C-176/96, EU:C:2000:201, punt 50).

Bovendien vormt de samenstelling van de ploegen een van de essentiële parameters van de competities waarin de profvoetbalclubs het tegen elkaar opnemen en geven deze competities aanleiding tot een economische activiteit, zodat de regels aan de orde in het hoofdgeding ook moeten worden geacht een directe uitwerking te hebben op die economische activiteit en op de concurrentie tussen de profvoetbalclubs die deze activiteit uitoefenen.

Bijgevolg vallen de regels van de UEFA en de KBVB waarover de verwijzende rechter het Hof vragen stelt binnen de werkingssfeer van de artikelen 45 en 101 VWEU.

Het merendeel van de partijen in het hoofdgeding en sommige van de regeringen die aan de procedure hebben deelgenomen hebben uiteenlopende standpunten ingenomen over de gevolgen die kunnen worden verbonden aan artikel 165 VWEU in het kader van de antwoorden die op de vragen van de verwijzende rechter moeten worden gegeven.

In dit verband moet er ten eerste op worden gewezen dat artikel 165 VWEU moet worden begrepen in het licht van artikel 6, onder e), VWEU, volgens hetwelk de Unie bevoegd is om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sport. Artikel 165 VWEU concretiseert deze bepaling namelijk door nader te omschrijven welke doelstellingen de Unie met haar optreden op de betrokken gebieden zal nastreven en welke middelen kunnen worden ingezet om die doelstellingen te helpen verwezenlijken.

Zo bepaalt artikel 165 VWEU in lid 1, tweede alinea, met betrekking tot de doelstellingen die de Unie zal nastreven op sportgebied dat de Unie bijdraagt tot de bevordering van de Europese inzet op dat gebied, rekening houdend met haar specifieke kenmerken, haar op vrijwilligerswerk berustende structuren en haar sociale en educatieve functie. Volgens lid 2, laatste streepje, van dat artikel is het optreden van de Unie erop gericht de Europese dimensie van de sport te ontwikkelen, door de eerlijkheid en de openheid van sportcompetities en de samenwerking tussen de verantwoordelijke sportorganisaties te bevorderen, en door de fysieke en morele integriteit van sportlieden, met name jonge sporters, te beschermen.

Wat de middelen betreft die kunnen worden ingezet om deze doelstellingen te helpen verwezenlijken, bepaalt artikel 165 VWEU in lid 3 dat de Unie de samenwerking met derde landen en met de inzake sport bevoegde internationale organisaties bevordert, en in lid 4 dat het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, volgens de gewone wetgevingsprocedure, of de Raad alleen, op voorstel van de Commissie, stimuleringsmaatregelen respectievelijk aanbevelingen kunnen aannemen.

Ten tweede hebben de opstellers van de Verdragen blijkens de bewoordingen van artikel 165 en artikel 6, onder e), VWEU met die bepalingen de Unie een ondersteunende bevoegdheid willen verlenen die haar in staat stelt om op verschillende specifieke gebieden, waaronder dat van de sport, ‘op te treden’, en niet om een ‘beleid’ te voeren, zoals in andere VWEU-bepalingen het geval is. Eerstgenoemde bepalingen vormen dus een rechtsgrondslag die de Unie toestaat om die bevoegdheid uit te oefenen onder de voorwaarden en binnen de grenzen die zij stellen, waaronder de uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die op nationaal niveau zijn vastgesteld. Verder biedt die ondersteunende bevoegdheid de Unie de mogelijkheid om rechtshandelingen vast te stellen met het enkele doel om overeenkomstig artikel 6 VWEU het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen.

In samenhang daarmee vormt artikel 165 VWEU geen transversale, algemeen toepasselijke bepaling. Dat blijkt ook uit de context van dit artikel, met name uit het feit dat het is opgenomen in het derde deel van het VWEU, dat gewijd is aan het beleid en intern optreden van de Unie, en niet in het eerste deel, dat beginsel-bepalingen bevat, waaronder de in titel II vervatte ‘algemeen toepasselijke bepalingen’, die onder meer betrekking hebben op de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van iedere discriminatie, de bescherming van het milieu en de bescherming van de consument.

Hieruit volgt dat de bevoegde instellingen van de Unie weliswaar rekening moeten houden met de verschillende aspecten en doelstellingen die in artikel 165 VWEU zijn opgesomd wanneer zij op basis van dat artikel en onder de daarin gestelde voorwaarden stimuleringsmaatregelen of aanbevelingen op het gebied van de sport aannemen, maar dat die aspecten, doelstellingen, stimuleringsmaatregelen en aanbevelingen niet dwingend in aanmerking moeten worden genomen bij de toepassing van de regels over de uitlegging waarvan de verwijzende rechter het Hof vragen voorlegt, ongeacht of deze het vrije verkeer van werknemers (artikel 45 VWEU) dan wel het mededingingsrecht (artikel 101 VWEU) betreffen. Meer algemeen kan artikel 165 VWEU evenmin worden beschouwd als een bijzondere regel die de sport zou onttrekken aan alle of een deel van de andere bepalingen van het primaire Unierecht die erop kunnen worden toegepast, of die de verplichting zou opleggen om de sport bij die toepassing een speciale behandeling toe te kennen.

Ten derde blijft het een feit dat sport, zoals het Hof meermaals heeft vastgesteld, zowel voor de Unie als voor haar burgers een aanzienlijk maatschappelijk en educatief belang heeft, dat thans wordt weerspiegeld in artikel 165 VWEU (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punt 106, en 13 juni 2019, TopFit en Biffi, C-22/18, EU:C:2019:497, punten 33 en 34).

Bovendien vertoont sport onmiskenbaar specifieke kenmerken die weliswaar met name eigen zijn aan amateursport, maar die niettemin ook kunnen worden aangetroffen waar het gaat om sportbeoefening als economische activiteit (zie in die zin arrest van 13 april 2000, Lehtonen en Castors Braine, C-176/96, EU:C:2000:201, punt 33).

Tot slot kunnen dergelijke specifieke kenmerken, naast andere aspecten en voor zover zij relevant zijn, eventueel in aanmerking worden genomen bij de toepassing van de artikelen 45 en 101 VWEU, doch enkel binnen het kader en met inachtneming van de voorwaarden en de toepassingscriteria waarin elk van deze artikelen voorziet.

In het bijzonder moet, wanneer wordt betoogd dat een regel die door een sportvereniging is vastgesteld een belemmering van het vrije verkeer van werknemers of een mededingingsverstorende afspraak vormt, deze kwalificatie in elk geval zijn gebaseerd op een concreet onderzoek van de inhoud van die regel binnen de feitelijke context waarin deze moet worden uitgevoerd (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 98–103; 11 april 2000, Deliège, C-51/96 en C-191/97, EU:C:2000:199, punten 61–64, en 13 april 2000, Lehtonen en Castors Braine, C-176/96, EU:C:2000:201, punten 48–50). Een dergelijk onderzoek kan vereisen dat rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld de aard, de organisatie of de werking van de betrokken sport en, meer bepaald, de mate waarin die sport beroepsmatig wordt uitgeoefend, de wijze waarop zij wordt uitgeoefend, de wisselwerking tussen de verschillende actoren die eraan deelnemen en de rol van de verantwoordelijke structuren of organismen op alle niveaus waarmee de Unie overeenkomstig artikel 165, lid 3, VWEU de samenwerking bevordert.

Wanneer wordt aangetoond dat de betrokken regel het vrije verkeer van werknemers belemmert, kan de vereniging die deze heeft vastgesteld overigens aantonen dat die regel gerechtvaardigd, noodzakelijk en evenredig is in het licht van bepaalde legitieme doelstellingen (zie in die zin arrest van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punt 104), die zelf afhangen van de specifieke kenmerken van de sport waarover het in een concreet geval gaat.

De vragen van de verwijzende rechter moeten in het licht van alle voorgaande overwegingen worden onderzocht, eerst voor zover zij betrekking hebben op artikel 101 VWEU, en vervolgens voor zover zij artikel 45 VWEU betreffen.

Volgens artikel 101, lid 1, VWEU zijn onverenigbaar met de interne markt en verboden alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst.

Uit de bewoordingen zelf van artikel 101, lid 3, VWEU volgt dat alle overeenkomsten, alle besluiten van ondernemersverenigingen of alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen die in strijd zijn met artikel 101, lid 1, VWEU omdat zij de mededinging verstoren, hetzij naar strekking, hetzij naar gevolg, kunnen worden vrijgesteld van het in deze laatste bepaling neergelegde verbod indien zij aan alle daartoe gestelde voorwaarden voldoen (zie in die zin arresten van 11 juli 1985, Remia e.a./Commissie, 42/84, EU:C:1985:327, punt 38, en 11 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, C-382/12 P, EU:C:2014:2201, punt 230). Daarbij moet erop worden gewezen dat die voorwaarden strikter zijn dan die welke in punt 113 van het onderhavige arrest zijn genoemd.

Volgens artikel 101, lid 3, VWEU moet voor die vrijstelling in een concreet geval cumulatief aan vier voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moet met een voldoende mate van waarschijnlijkheid worden aangetoond (arrest van 6 oktober 2009, GlaxoSmithKline Services e.a./Commissie e.a., C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P en C-519/06 P, EU:C:2009:610, punt 95) dat de overeenkomst, het besluit van een ondernemersvereniging of de onderling afgestemde feitelijke gedragingen in kwestie efficiencywinsten mogelijk maken, doordat zij bijdragen tot een verbetering van de productie of van de verdeling van de betrokken producten of diensten, of tot een verbetering van de technische of economische vooruitgang. Ten tweede moet in dezelfde mate worden aangetoond dat een billijk aandeel in de voordelen die uit die efficiencywinsten voortvloeien, aan de gebruikers ten goede komt. Ten derde mogen de overeenkomst, het besluit of de gedragingen in kwestie de deelnemende ondernemingen geen beperkingen opleggen die niet onmisbaar zijn om dergelijke efficiencywinsten te behalen. Ten vierde mogen die overeenkomst, dat besluit of die gedragingen de deelnemende ondernemingen niet de mogelijkheid geven om daadwerkelijke mededinging voor een wezenlijk deel van de betrokken producten of diensten uit te schakelen.

Het staat aan de partij die zich op die vrijstelling beroept om met afdoende argumenten en bewijzen aan te tonen dat alle voorwaarden daartoe zijn vervuld (zie in die zin arresten van 11 juli 1985, Remia e.a./Commissie, 42/84, EU:C:1985:327, punt 45, en 6 oktober 2009, GlaxoSmithKline Services e.a./Commissie e.a., C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P en C-519/06 P, EU:C:2009:610, punt 82). Wanneer die argumenten en bewijzen van dien aard zijn dat de andere partij verplicht is ze op een afdoende manier te weerleggen en deze partij daar niet in slaagt, mag worden geconcludeerd dat aan de bewijsplicht van de partij die zich op artikel 101, lid 3, VWEU beroept, is voldaan (zie in die zin arresten van 7 januari 2004, Aalborg Portland e.a./Commissie, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P en C-219/00 P, EU:C:2004:6, punt 79, en 6 oktober 2009, GlaxoSmithKline Services e.a./Commissie e.a., C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P en C-519/06 P, EU:C:2009:610, punt 83).

Wat met name de eerste in punt 119 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarde betreft, vallen de efficiencywinsten die dankzij de overeenkomst, het besluit van de ondernemersvereniging of de onderling afgestemde feitelijke gedragingen moeten kunnen worden gerealiseerd, niet samen met om het even welke voordelen die de deelnemende ondernemingen daaruit behalen in het kader van hun economische activiteit, maar alleen met de merkbare objectieve voordelen die met die overeenkomst, dat besluit of die gedragingen, specifiek bezien, kunnen worden gerealiseerd in de betrokken sector(en) of markt(en). Om deze eerste voorwaarde als vervuld te kunnen beschouwen, moeten bovendien niet alleen het bestaan en de omvang van efficiencywinsten worden aangetoond, maar moet ook worden bewezen dat die winsten de op het vlak van de concurrentie optredende nadelen compenseren die de overeenkomst, het besluit of de gedragingen in kwestie met zich meebrengen (zie in die zin arresten van 13 juli 1966, Consten en Grundig/Commissie, 56/64 en 58/64, EU:C:1966:41, blz. 522, en 11 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, C-382/12 P, EU:C:2014:2201, punten 232, 234 en 236, alsook, naar analogie, 27 maart 2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172, punt 43).

Volgens de tweede in punt 119 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde moet worden aangetoond dat de efficiencywinsten die met de overeenkomst, het besluit van een ondernemersvereniging of de onderling afgestemde feitelijke gedragingen in kwestie moeten kunnen worden gerealiseerd, een gunstige weerslag hebben op alle gebruikers, zowel beroepsbeoefenaren, tussenconsumenten als eindconsumenten in de verschillende betrokken sectoren of markten (zie in die zin arresten van 23 november 2006, Asnef-Equifax en Administración del Estado, C-238/05, EU:C:2006:734, punt 70, en 11 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, C-382/12 P, EU:C:2014:2201, punten 236 en 242).

Hieruit volgt dat in een situatie waarin de gedraging die inbreuk maakt op artikel 101, lid 1, VWEU, mededingingsverstorend is naar strekking, dat wil zeggen voldoende schadelijk is voor de mededinging, en bovendien verschillende groepen gebruikers of consumenten kan treffen, moet worden uitgemaakt of, en, in voorkomend geval, in hoeverre, die gedraging niettegenstaande het schadelijke karakter ervan een gunstige uitwerking heeft op elk van die groepen.

De derde in punt 119 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde, volgens welke de betrokken gedraging onmisbaar of noodzakelijk moet zijn, vereist dat wordt nagegaan wat de weerslag is van enerzijds die gedraging en anderzijds de werkelijk denkbare alternatieve maatregelen, en dat die weerslag wordt vergeleken, teneinde te bepalen of de van die gedraging te verwachten efficiencywinsten kunnen worden gerealiseerd met maatregelen die de mededinging minder beperken. Deze voorwaarde kan er echter niet toe leiden dat uit opportuniteitsoverwegingen wordt gekozen tussen een dergelijke gedraging en zulke alternatieve maatregelen wanneer deze laatste niet minder restrictief voor de mededinging blijken te zijn.

Om na te gaan of in een concreet geval is voldaan aan de vierde in punt 119 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarde moeten de kwantitatieve en kwalitatieve aspecten worden onderzocht die kenmerkend zijn voor de werking van de mededinging in de betrokken sectoren of markten, teneinde te bepalen of de overeenkomst, het besluit van een ondernemersvereniging of de onderling afgestemde feitelijke gedragingen in kwestie de deelnemende ondernemingen de mogelijkheid bieden om effectieve mededinging volledig uit te schakelen voor een wezenlijk deel van de betrokken producten of diensten. In het geval van een besluit van een ondernemersvereniging of een overeenkomst waartoe ondernemingen collectief zijn toegetreden, kan het zeer grote marktaandeel van deze ondernemingen, naast andere relevante omstandigheden die aan een alomvattende analyse moeten worden onderworpen, een aanwijzing vormen dat dit besluit of deze overeenkomst, gelet op de inhoud en de strekking of de gevolgen ervan, de deelnemende ondernemingen mogelijkerwijs in staat stelt om effectieve mededinging volledig uit te schakelen. Deze grond sluit als zodanig de toepassing van de vrijstelling van artikel 101, lid 3, VWEU uit.

Meer algemeen kan het voor het onderzoek van de verschillende in punt 119 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarden nodig zijn om de kenmerken en de specificiteit van de sector(en) of markt(en) die onder de overeenkomst, het besluit van een ondernemersvereniging of de onderling afgestemde feitelijke gedragingen in kwestie valt (vallen) in aanmerking te nemen indien deze kenmerken en specificiteit beslissend zijn voor de uitkomst van dit onderzoek (zie in die zin arresten van 6 oktober 2009, GlaxoSmithKline Services e.a./Commissie e.a., C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P en C-519/06 P, EU:C:2009:610, punt 103, en 11 september 2014, MasterCard e.a./Commissie, C-382/12 P, EU:C:2014:2201, punt 236).

Voorts moet in herinnering worden geroepen dat het volstaat dat aan een van de vier in punt 119 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarden niet is voldaan om de vrijstelling van artikel 101, lid 3, VWEU uit te sluiten.

In casu staat het aan de verwijzende rechter om zich uit te spreken over de vraag of de regels die in het hoofdgeding aan de orde zijn voldoen aan alle voorwaarden om te worden vrijgesteld uit hoofde van artikel 101, lid 3, VWEU, na partijen in de gelegenheid te hebben gesteld om hun bewijsplicht na te komen, zoals in punt 120 in herinnering gebracht.

Met betrekking tot de eerste van die voorwaarden, volgens welke een gedraging die ertoe strekt of ten gevolge heeft dat de mededinging wordt verhinderd, beperkt of vervalst, het mogelijk moet maken om merkbare objectieve voordelen te behalen in de betrokken sector(en) of markt(en), zij erop gewezen dat de regels aan de orde in het hoofdgeding een stimulans kunnen vormen voor de profvoetbalclubs om jonge spelers te contracteren en op te leiden, en dus om de concurrentie middels opleiding op te voeren. Het is evenwel uitsluitend de taak van de verwijzende rechter om zich in het licht van de argumenten van partijen en de concrete economische, statistische of andere bewijzen die zij hebben overgelegd of nog moeten overleggen, uit te spreken over de vraag of de betrokken regels daadwerkelijk een dergelijke stimulerende werking hebben, over de omvang van de efficiencywinsten die er op het gebied van opleiding uit voortvloeien en over de vraag of die efficiencywinsten de nadelen kunnen compenseren die de regels in kwestie voor de mededinging met zich meebrengen.

Met betrekking tot de tweede voorwaarde, volgens welke de betrokken gedraging een gunstige weerslag moet hebben op de gebruikers in de verschillende betrokken sectoren of markten, ongeacht of het daarbij gaat om beroepsbeoefenaren, tussenconsumenten dan wel eindconsumenten, moet worden benadrukt dat in casu de ‘gebruikers’ in de eerste plaats de profvoetbalclubs en de spelers zelf zijn. Meer algemeen komen daar de toeschouwers of de tv-kijkers bij, als ‘eindconsumenten’ in de economische betekenis van het woord. Wat deze laatsten betreft, valt niet zonder meer uit te sluiten dat het belang dat sommigen van hen hechten aan de clubcompetities, naast andere factoren afhangt van de plaats waar de deelnemende clubs zijn gevestigd en van het feit dat in de ploegen die door deze clubs worden opgesteld HGP's aantreden. Het staat bijgevolg aan de verwijzende rechter om zich in het licht van de argumenten van partijen en de concrete bewijzen die zij hebben overgelegd of nog moeten overleggen, met name uit te spreken over de vraag of de regels in het hoofdgeding op de markt waar hun impact in de allereerste plaats voelbaar is, namelijk die voor het aantrekken van spelers door die clubs, een reële gunstige weerslag hebben, niet alleen op de spelers maar ook op het geheel van de clubs alsook op de toeschouwers en de tv-kijkers, dan wel of die regels, zoals voor het Hof is betoogd, in de praktijk bepaalde groepen clubs bevoordelen ten opzichte van sommige andere.

Met betrekking tot de derde voorwaarde, volgens welke de regels aan de orde in het hoofdgeding strikt noodzakelijk moeten zijn, staat het aan de verwijzende rechter om in het licht van de argumenten van partijen en de concrete bewijzen die zij hebben overgelegd of nog moeten overleggen, na te gaan of alternatieve maatregelen als die welke voor het Hof zijn genoemd, die inhouden dat met inachtneming van het Unierecht vereisten op het gebied van de opleiding van spelers worden gesteld met het oog op de toekenning van licenties aan de profvoetbalclubs, met name ten behoeve van kleine clubs financieringsregelingen of financiële stimulansen worden ingevoerd, of een systeem wordt opgezet waarbij de kosten van de opleidende clubs rechtstreeks worden vergoed (zie in dat verband arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 108 en 109, en 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punten 41–45), de mededinging mogelijkerwijs minder beperken.

Met betrekking tot de vierde voorwaarde, volgens welke de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regels de concurrentie die de profvoetbalclubs kunnen voeren door reeds opgeleide spelers aan te trekken weliswaar kunnen beperken, maar niet volledig mogen uitschakelen, is het beslissende element gelegen in het niveau waarop de minimale verhoudingen zijn vastgesteld tussen de HGP's die op het wedstrijdblad moeten worden ingeschreven en het totale aantal spelers dat daarop moet staan. De Commissie heeft met name uiteengezet dat deze minimale verhoudingen haar, in vergelijking met soortgelijke regels die haar zijn voorgelegd, niet onevenredig lijken, zelfs indien er rekening mee wordt gehouden dat de profvoetbalclubs in werkelijkheid mogelijkerwijs een groter aantal HGP's moeten of willen contracteren om bepaalde risico's, zoals ongevallen of ziekte, te ondervangen. Het staat echter uiteindelijk uitsluitend aan de verwijzende rechter om zich over deze kwestie uit te spreken.

Bij dit onderzoek moet voor zover mogelijk de situatie die het gevolg is van de betrokken mededingingsbeperkingen worden vergeleken met de situatie die op de betrokken markt zou bestaan indien de mededinging daar niet door die beperkingen was verhinderd, beperkt of vervalst.

De omstandigheid dat de regels die in het hoofdgeding aan de orde zijn gelden voor alle clubcompetities die door de UEFA en de KBVB worden georganiseerd alsook voor alle profvoetbalclubs en alle spelers die eraan deelnemen, is daarentegen niet doorslaggevend. Dat gegeven is namelijk noodzakelijk eigen aan het bestaan zelf van verenigingen die binnen een bepaald territoriaal gebied over regelgevende bevoegdheid beschikken waaraan alle ondernemingen die er lid van zijn en alle personen die bij deze laatste zijn aangesloten, onderworpen zijn.

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de vragen van de verwijzende rechter, voor zover zij betrekking hebben op artikel 101 VWEU, worden geantwoord dat:

Allereerst moet erop worden gewezen dat artikel 45 VWEU, dat rechtstreekse werking heeft, zich verzet tegen elke maatregel, of die nu gebaseerd is op de nationaliteit dan wel onafhankelijk daarvan toepassing vindt, die onderdanen van de Unie minder gunstig behandelt wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst een economische activiteit willen verrichten, en hen zodoende belet of ervan weerhoudt deze laatste te verlaten (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 93–96, en 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punten 33 en 34).

In casu kunnen regels als die van de KBVB, zoals de verwijzende rechter uiteenzet, blijkens de bewoordingen zelf en de opzet ervan op het eerste gezicht profvoetballers benadelen die een economische activiteit willen uitoefenen op het grondgebied van een lidstaat, te weten België, die niet hun lidstaat van herkomst is, en die niet voldoen aan de voorwaarden die door die regels worden gesteld. De regels in kwestie zijn weliswaar niet rechtstreeks gebaseerd op een criterium van nationaliteit of woonplaats, maar berusten niettemin duidelijk op een ‘nationale’ band, en wel in twee opzichten, zoals de Commissie heeft uiteengezet. Ten eerste omschrijven zij HGP's als spelers die zijn opgeleid binnen een ‘Belgische’ club. Ten tweede leggen zij de profvoetbalclubs die willen deelnemen aan de clubcompetities die door de KBVB worden georganiseerd, de verplichting op om op hun spelerslijst en het wedstrijdblad een minimumaantal spelers in te schrijven dat voldoet aan de voorwaarden om als HGP te worden aangemerkt.

Aldus beperken die regels de mogelijkheid voor spelers die zich niet op een dergelijke ‘nationale’ band kunnen beroepen, om op de spelerslijst van dergelijke clubs en op het wedstrijdblad te worden ingeschreven, met andere woorden om door die clubs te worden opgesteld. Zoals in punt 60 van het onderhavige arrest is vastgesteld, is het feit dat die regels de deelname van de spelers aan de ploegen beperken, maar niet formeel afdoen aan de mogelijkheid om hen aan te trekken, niet van belang, aangezien deelname aan wedstrijden en competities juist de essentie van de activiteit van die spelers is.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 43 en 44 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kunnen de regels aan de orde in het hoofdgeding in zoverre leiden tot indirecte discriminatie van spelers die afkomstig zijn uit een andere lidstaat, aangezien zij hoofdzakelijk ten nadele van deze laatsten dreigen te werken.

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, maken deze regels bijgevolg op het eerste gezicht inbreuk op het vrije verkeer van werknemers.

Maatregelen die niet van de overheid uitgaan zijn toelaatbaar, ook al belemmeren zij een in het VWEU verankerde vrijheid van verkeer, indien wordt aangetoond, ten eerste, dat met de vaststelling ervan een legitiem doel van algemeen belang wordt nagestreefd dat met dat Verdrag verenigbaar is en dus niet louter economisch van aard is, en ten tweede, dat zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, wat betekent dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen en niet verder gaan dan daar nodig toe is (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punt 104; 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punt 38, en 13 juni 2019, TopFit en Biffi, C-22/18, EU:C:2000:497, punt 48). Wat meer bepaald de voorwaarde betreft dat het om geschikte maatregelen gaat, moet erop worden gewezen dat maatregelen slechts kunnen worden geacht geschikt te zijn om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen indien die verwezenlijking op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd [zie in die zin arresten van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C-42/07, EU:C:2009:519, punt 61, en 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C-66/18, EU:C:2020:792, punt 178].

Net als bij maatregelen van overheidswege staat het aan degene die de betrokken, niet van de overheid uitgaande maatregelen heeft getroffen om te bewijzen dat aan deze twee cumulatieve voorwaarden is voldaan [zie naar analogie arresten van 21 januari 2016, Commissie/Cyprus, C-515/14, EU:C:2016:30, punt 54), en 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C-78/18, EU:C:2020:476, punt 77].

In casu is het bijgevolg de taak van de verwijzende rechter om zich in het licht van de argumenten van partijen en de door hen overgelegde bewijzen uit te spreken over de vraag of de KBVB-regels die in het hoofdgeding aan de orde zijn die voorwaarden vervullen.

Er moet evenwel ten eerste op worden gewezen dat het doel om het aantrekken en opleiden van jonge profvoetballers aan te moedigen een legitiem doel van algemeen belang vormt, gelet op de sociale en educatieve functie van de sport, zoals erkend in artikel 165 VWEU, alsook, meer algemeen, op het grote belang van sport in de Unie, dat door het Hof meermaals onder de aandacht is gebracht (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punt 106, en 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punt 39).

Wat ten tweede de geschiktheid betreft van regels als die in het hoofdgeding om het betrokken doel te bereiken, moet om te beginnen worden vastgesteld dat dit doel in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden maatregelen kan rechtvaardigen die misschien niet zo zijn geconcipieerd dat zij met zekerheid een toename of een intensifiëring op het gebied van het aantrekken en opleiden van jonge spelers garanderen, waarop van tevoren concrete cijfers kunnen worden geplakt, maar niettemin reële en belangrijke stimulansen in die zin kunnen creëren (zie in die zin arresten van 15 december 1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, punten 108 en 109, en 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punten 41–45).

Vervolgens moet worden opgemerkt dat het aan de verwijzende rechter staat om in het licht van alle relevante gegevens na te gaan of regels zoals die van de KBVB in het hoofdgeding geschikt zijn om het doel te verwezenlijken dat erin bestaat om het aantrekken en opleiden van jonge spelers op lokaal niveau aan te moedigen, voor zover door die regels aan de profvoetbalclubs die willen deelnemen aan de clubcompetities die door deze bond worden georganiseerd, de verplichting wordt opgelegd om op hun spelerslijst en op het wedstrijdblad een minimumaantal jonge spelers in te schrijven dat is opgeleid door om het even welke club die bij die bond is aangesloten.

Dienaangaande zal de verwijzende rechter er onder meer rekening mee moeten houden dat de regels in kwestie, doordat zij alle jonge spelers die door enigerlei bij de betrokken nationale voetbalbond aangesloten club zijn opgeleid, op één lijn stellen, voor sommige van die clubs, met name die welke over aanzienlijke financiële middelen beschikken, mogelijkerwijs geen reële en belangrijke stimulansen vormen om jonge spelers aan te trekken en zelf op te leiden. Integendeel, een dergelijk beleid van aantrekken en opleiden, waarvan het Hof al herhaaldelijk heeft benadrukt dat het voor de betrokken club hoge kosten en langdurige inspanningen met zich meebrengt terwijl de resultaten onzeker zijn (zie in die zin arrest van 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punt 42), wordt gelijkgesteld met het aantrekken van jonge spelers die al zijn opgeleid door een andere, eveneens bij die bond aangesloten club, ongeacht waar deze in het territoriale bevoegdheidsgebied van de betrokken bond is gevestigd. Het zijn echter juist investeringen in de opleiding van jonge spelers die op lokaal niveau plaatsvinden, vooral wanneer zij worden gedaan door kleine clubs, eventueel in samenwerking met andere clubs uit dezelfde regio en mogelijkerwijs over de grenzen heen, die eraan bijdragen dat de sport haar sociale en educatieve functie kan vervullen (zie in die zin arrest van 16 maart 2010, Olympique Lyonnais, C-325/08, EU:C:2010:143, punt 44).

Ten derde zal, zoals voortvloeit uit de punten 131 en 132 van het onderhavige arrest, moeten worden onderzocht of de regels in het hoofdgeding noodzakelijk en evenredig zijn, met name wat betreft het minimumaantal HGP's dat volgens die regels op de spelerslijst van de clubs en het wedstrijdblad moet worden ingeschreven, in verhouding tot het totale aantal spelers dat daarop moet staan.

Alle in de voorgaande punten van het onderhavige arrest genoemde aspecten en, in voorkomend geval, alle andere aspecten die de verwijzende rechter in het licht van het onderhavige arrest relevant zou achten, moeten door hem aan een grondige en alomvattende beoordeling worden onderworpen, waarbij rekening wordt gehouden met de argumenten van partijen in het hoofdgeding en de bewijzen die zij hebben overgelegd of nog moeten overleggen.

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de vragen van de verwijzende rechter, voor zover die betrekking hebben op artikel 45 VWEU, worden geantwoord dat dit artikel aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan regels die zijn vastgesteld door een bond die verantwoordelijk is voor de organisatie van voetbalcompetities op nationaal niveau, op grond waarvan elke club die aan die competities deelneemt op haar spelerslijst en op het wedstrijdblad een minimumaantal spelers moet inschrijven dat is opgeleid binnen het territoriale bevoegdheidsgebied van die bond, tenzij wordt aangetoond dat die regels geschikt zijn om de verwezenlijking van het doel dat erin bestaat het aantrekken en opleiden van jonge profvoetballers op lokaal niveau aan te moedigen, op coherente en systematische wijze te waarborgen en dat zij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.