5.2.2 Functies en functieverlies

De belangrijkste en meest kenmerkende functie van politieke partijen is het stellen van kandidaten voor de verkiezingen. De Kieswet gaat uit van een systeem van ‘open kandidaatstelling’, hetgeen betekent dat het formeel de kiezers zijn die kandidaten stellen en niet de politieke partijen.1 De wetgever acht dit uitgangspunt van belang, omdat verkiezingsdeelname daarmee daadwerkelijk voor iedereen openstaat.2 Het passieve kiesrecht komt immers, ingevolge artikel 4 Gw, toe aan ‘iedere Nederlander’, niet slechts aan diegenen die lid zijn van een politieke partij. Dat neemt niet weg dat het in de praktijk steeds politieke partijen zijn die kandidaten stellen. Het lijstenstelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging noopt ertoe dat gelijkgestemde kandidaten zich in groepen organiseren. In het vorige hoofdstuk gaf ik in dat kader al aan dat verkiezingen zonder politieke partijen binnen het huidige constitutionele kader ondenkbaar zijn. Het (kies)wettelijke systeem, waarin politieke partijen niet benoemd worden, berust daarmee in dat opzicht in zekere zin op een fictie.3

De taakverdeling tussen kiezer en partij is voor de wetgever steeds duidelijk geweest. De kiezer bepaalt in welke machtsverhouding verschillende politieke partijen in de Tweede Kamer komen, de partij gaat vervolgens ten principale over de verdeling van de behaalde zetels over de individuele kandidaten op de lijst.4 Dat laatste betekent echter niet dat de kiezer zijn stem op een politieke partij uitbrengt, in plaats van op een individuele kandidaat.5 De invloed van partijen op de personele samenstelling van de Tweede Kamer is gelegen in het vaststellen van de kandidatenlijst, hetgeen allerminst betekent dat politieke partijen na de verkiezingen vrijelijk over de door hun lijsten behaalde zetels kunnen beschikken. Zij zijn gebonden aan de voorkeur van de kiezer, die tot uitdrukking is gekomen door hetzij instemming met de volgorde van de kandidatenlijst, hetzij een persoonlijke voorkeur voor een individuele kandidaat door middel van het uitbrengen van een voorkeurstem.6 Ware dat anders, dan zou dat strijdig zijn met de Grondwet, die immers uitgaat van het verkiezen van de leden van de volksvertegenwoordiging (zie artikel 4 en 54 Gw).

Naast deze kandideringsfunctie wordt partijen van oudsher nog een viertal andere kernfuncties toegeschreven, te weten een selectie-, representatie-, integratie- en communicatiefunctie.7 De selectiefunctie (ook wel wervingsfunctie), ten eerste, hangt nauw samen met het stellen van kandidaten voor deelname aan de volksvertegenwoordiging. Om kandidaten te kunnen stellen, is het zaak om mensen te rekruteren die namens de partij zitting in het parlement willen nemen. De (beoogde) kandidaten worden vervolgens door de partijen geschoold en gevormd, bijvoorbeeld op het gebied van politieke vaardigheden en ideologische standpunten. De integratiefunctie behelst het vormgeven van een coherente visie op het te voeren beleid. Daartoe verwerken partijen de onder hun achterban levende wensen en denkbeelden tot een (op het algemeen belang gericht) verkiezingsprogramma.8 Daarom wordt ook wel gesproken van een programmeringsfunctie. Deze functie is bijvoorbeeld van belang wanneer ‘nieuwe’ begrippen hun intrede doen in het publieke debat (men denke aan thema’s als ‘voltooid leven’). Door de veelheid aan meningen te reduceren tot enkele brede stromingen worden een politiek debat en beleids- en besluitvorming mogelijk. Enige vervreemding van de wil van de kiezer is daarbij onvermijdelijk. De derde functie, de representatiefunctie, ligt in het verlengde van deze integratiefunctie en houdt in dat partijen de in de maatschappij levende vraagstukken aan de orde stellen. Zij zetten, met andere woorden, problemen op de politieke agenda, in welke context ook wel wordt gesproken van een agenderings- of articulatiefunctie.9 Partijen nemen ten opzichte van elkaar verschillende standpunten in en geven zo uitdrukking aan de maatschappelijke verscheidenheid.10 Idealiter worden dus de belangrijkste opvattingen ten aanzien van een politiek thema door de politieke partijen gerepresenteerd. Een partij kan de integratie- en representatiefunctie alleen succesvol vervullen als zij nauw contact onderhoudt met haar leden en de kiezers. Partijen vervullen daarom tevens een communicatiefunctie. Ze dienen met kiezers te communiceren over al genomen of nog te nemen overheidsbesluiten. De partijen kunnen ten behoeve van hun achterban kritiek leveren of het partijstandpunt verduidelijken.11 Naast deze informatievoorziening kunnen partijen ook de meningen van hun leden, of kiezers in het algemeen, tot zich nemen om mede op basis daarvan een partijstandpunt te bepalen.

Een veelgehoord punt van zorg is het feit dat ongekend weinig kiezers heden ten dage nog lid zijn van een politieke partij. In 2021 was 2,4% van de kiesgerechtigden aangesloten bij een politieke partij.12 Zorgen over deze lage participatiegraad zijn overigens allerminst nieuw. Al in de jaren dertig van de vorige eeuw werd opgemerkt dat het aantal partijleden in het niet viel bij de omvang van het electoraat, om nog maar te zwijgen over het aantal partijleden dat daadwerkelijk actief was binnen de partij. Getuige het feit dat het percentage partijlidmaatschappen ook tijdens de het hoogtepunt van de verzuiling bijzonder laag was, kan eigenlijk niet gezegd worden dat Nederland ooit een bloeiend partijleven gekend heeft.13 Met de intrede van de ontzuiling in de jaren zestig zagen partijen de cijfers echter verder dalen.14 De laatste twintig jaar schommelt het absolute aantal partijlidmaatschappen rond de 300.000 leden, een fractie van de meer dan 13 miljoen kiesgerechtigden.15 Daarbij moet men nog bedenken dat ook nu lang niet alle leden ook daadwerkelijk actief zijn binnen de partij. Dat partijen deze beperkte aantallen in ieder geval deels aan zichzelf te wijten hebben, wordt geïllustreerd door de opkomst van nieuwe partijen die het wél lukt om, soms in hoog tempo, een nieuwe aanhang op te bouwen. Forum voor Democratie (FvD) is hiervan een recent voorbeeld. In iets meer dan drie jaar groeide de partij uit tot de grootste ledenpartij van Nederland en streefde zo per 1 januari 2020 het CDA voorbij.16

De ontzuiling en emancipatie van de kiezer betekenden een vervluchtiging van het verenigingsleven, die een aantal van de genoemde kernfuncties van partijen onder druk zette. Dat geldt om te beginnen voor de integratiefunctie. De ontzuiling noopte de politieke partijen tot een herbezinning op hun rol. Het percentage kiezers dat zich bij het bepalen van hun stem liet leiden door klasse of religie liep sterk achteruit.17 Waar kiezers tijdens de verzuiling over een coherent waardenpatroon beschikten, dat ingegeven was door de zuil waartoe zij behoorden, was dat nu niet langer het geval. In plaats van zich op een duidelijk te definiëren achterban te kunnen richten, zagen partijen zich genoodzaakt om hun grondslagen te verbreden om een breder publiek te kunnen aanspreken.18 Het resultaat van dergelijke ontwikkelingen is een partijlandschap waarin de electorale profielen van de verschillende partijen niet altijd meer nauwkeurig van elkaar zijn te onderscheiden.19 Deze ideologische convergentie gaat logischerwijs gepaard met het verlies van een loyale achterban, hetgeen partijen er vervolgens toe zet zich tot een breder publiek te richten, met uiteraard als gevolg dat een loyale achterban zich nog moeilijker laat aanwijzen.20 Tegelijkertijd gaan veel verkiezingsprogramma’s nog altijd uit van een ideologische samenhang van standpunten, die bij de kiezer echter kan ontbreken.21

De optelsom van de ideologische convergentie van partijen en het gebrek aan een coherent waardepatroon onder kiezers heeft op haar beurt consequenties voor de mate waarin politieke partijen hun representatiefunctie kunnen vervullen, in die zin dat partijen wellicht niet voldoende uitdrukking kunnen geven aan de maatschappelijke verscheidenheid. Zo merkte de Staatscommissie-Remkes in haar eindrapport op dat het Nederlandse partijlandschap een ‘opvallend niet gevuld “gat”’ kent, omdat een partij ontbreekt die zich in sociaaleconomisch opzicht aan de linkerkant van het politieke spectrum bevindt, maar op sociaal-cultureel gebied juist behoudend is.22 Ook wordt wel gesproken van een ‘diplomademocratie’, een begrip dat uitdrukking geeft aan de veronderstelde kloof tussen hoger en lager opgeleiden als het op democratische participatie aankomt.23 De stelling is dat deze participatie toeneemt naarmate het opleidingsniveau van de burger hoger ligt. Het gevolg daarvan is dat de opvattingen van de politieke partijen, met name als het gaat om thema’s als integratie, immigratie en de Europese Unie, vaak beter aansluiten op de mening van de hoger opgeleide kiezer dan op die van de lager opgeleide kiezer.24 Ook hebben de volksvertegenwoordigers zelf in de regel een hbo- of universitaire opleiding gevolgd.25 Daar komt nog bij dat de partijen hun ‘alleenrecht’ op vertegenwoordiging van het volk zijn kwijtgeraakt en deze rol nu moeten delen met andere organisaties of belangengroepen. Het agenderen van onderwerpen op de politieke agenda is, door de opkomst van de massamedia en later de intrede van de digitale media, waardoor eenieder gemakkelijk kan deelnemen aan het publieke debat, niet langer een taak die slechts door politieke partijen verricht kan worden. Geluiden uit de samenleving bereiken de volksvertegenwoordiging dus niet langer slechts via de partijen, maar ook via andere belangengroepen en via de media zelf.26

Ook de communicatiefunctie staat onder druk. Met de ontzuiling was de tijd dat partijen zich via de hen gunstig gezinde mediakanalen tot de beoogde kiezers konden richten, voorbij. Partijen zagen zich vanaf de jaren zestig genoodzaakt om zich te bedienen van de massamedia en hadden zich daarbij te voegen naar de regels van de ‘medialogica’. Nieuws werd een product dat zo aantrekkelijk mogelijk moest worden verkocht, hetgeen de communicatie met de kiezer enigszins bemoeilijkte.27 De digitale media, de sociale media in het bijzonder, geven partijen de mogelijkheid om zich aan die medialogica te onttrekken en directer met de kiezer te communiceren. Zo hebben politieke partijen het herstel van hun communicatiefunctie dus grotendeels zelf in de hand. Partijen weten van de moderne middelen met wisselend succes gebruik te maken. De eerdergenoemde explosieve groei van Forum voor Democratie kan mede toegeschreven worden aan het doeltreffende en veelvuldige gebruik van sociale media.

Partijen kunnen een aantal van de van oudsher aan hen toegeschreven functies dus nog maar in beperkte mate vervullen. Ondanks het feit dat het partijwezen, gelet op de hierboven geschetste ontwikkelingen, haar wortels in de samenleving lijkt te hebben verloren en in sommige opzichten al decennialang wordt bekritiseerd, zijn politieke partijen nog altijd onmisbaar voor het functioneren van de volksvertegenwoordiging en spelen zij een sleutelrol in de representatieve democratie. Zij maken groepsvorming (en daarmee het creëren van meerderheden) in het parlement op basis van inhoudelijke standpunten mogelijk, hetgeen nodig is om tot parlementaire besluitvorming te kunnen komen.28 Ook laat het functieverlies van de politieke partij onverlet dat de kandideringsfunctie nog altijd overeind staat. Zolang het kiesstelsel een lijstenstelsel op basis van evenredige vertegenwoordiging inhoudt, vereist dat stelsel het bestaan van landelijk georganiseerde politieke groeperingen die een kandidatenlijst indienen. Een andere invulling van het huidige kiesstelsel is niet voorstelbaar. Het monopolie dat partijen de facto hebben op het stellen van kandidaten voor de verkiezingen plaatst de politieke partij in het hart van de vertegenwoordigende democratie. Onverminderd de kritiek op hun functioneren, die de partijen al meer dan een eeuw ten deel valt, zijn politieke partijen nog altijd de verbindende schakel tussen, kort gezegd, burger en bestuur.