Maatschappelijke verantwoordelijkheid en fiscaliteit: de suikertax

Leo Stevens is jarenlang een drijvende kracht achter het Weekblad geweest en een aanjager van het fiscale denken. Kenmerkend is dat hij de fiscaliteit steevast vanuit de maatschappelijke context benadert. Naast de ‘budgettaire functie’ van de belastingheffing heeft de huidige belastingheffing een bredere doelstelling. Zij wordt tegenwoordig mede gehanteerd als instrument ter ondersteuning van het algemene overheidsbeleid (de ‘instrumentele functie’).2 Een belangrijke bouwsteen van algemeen overheidsbeleid moet het nemen van maatschappelijke verantwoordelijkheid zijn. Vanuit die verantwoordelijkheid dient de overheid te zorgen voor haar burgers. De fiscaliteit kan in dat kader worden ingezet. Accijnzen zijn door de jaren heen geëigende belastingen gebleken om vorm te geven aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid die de overheid draagt.3 Denk aan de klassieke accijnzen op alcohol en tabak.4

Hoewel de focus van Leo altijd heeft gelegen op de directe belastingen, heeft hij altijd een open oog gehad voor de indirecte belastingen. In combinatie met de thematiek van maatschappelijke verantwoordelijkheid springt in het bijzonder zijn column ‘Het zure van zoet: de suikertaks’ uit 2018 eruit.5 Hij stelt daarin de mogelijke invoering van een suikertax in Nederland ter discussie en de spanning die ontstaat bij (on)gewenste overheidsinmenging in onze levensstijl. Waar begint en eindigt betutteling door de overheid en wanneer wordt de collectiviteit dusdanig geraakt door persoonlijk gedrag met hoge (zorg)kosten tot gevolg, dat overheidsingrijpen is gerechtvaardigd? De vraag is hoe ver de maatschappelijke bereidheid reikt om de kosten te dragen die voortvloeien uit de als ‘persoonlijk’ geclaimde levensstijl, aldus Leo.

Aangezien belastingen moeten meegroeien met het maatschappelijk verkeer,6 is in navolging van de ontwikkelingen in andere landen de afgelopen jaren de vraag weer opgekomen naar de mogelijke invoering van een suikertax in Nederland. Zo komt de suikertax, als onderdeel van de gezondheidsbelastingen, aan de orde in de Fiscale Bouwstenennotitie van begin dit jaar.7 In deze bijdrage evalueer ik de mogelijke invoering van een suikertax in het licht van de maatschappelijke verantwoordelijkheid die de overheid draagt.

De suikertax is geen onbekend fenomeen in het Nederlandse belastingrecht. In de negentiende eeuw kenden we al een suikertax. In 1819 werd de accijns op de consumptie van buitenlandse suiker ingevoerd. Vanaf 1858 werd ook een accijnsheffing op binnenlandse suiker geïntroduceerd. Uiteindelijk werden beide accijnzen in één wet ondergebracht.8 Interessant is dat suiker aanvankelijk als een genotsmiddel werd beschouwd, waardoor het tarief van de suikeraccijns om budgettaire redenen vrij hoog werd gesteld. Geleidelijk aan werd suiker echter een algemeen voedingsmiddel. In dat kader werd het tarief van de suikeraccijns in de tweede helft van de twintigste eeuw in verschillende stappen afgebouwd.9 Aan de suikertax lagen in het verleden geen gezondheidskundige argumenten ten grondslag. Hofstra en Ploeger meenden dat de suikeraccijns zo hoog mogelijk zou moeten worden gemaakt, aangezien suiker niet een artikel is dat voor de gezondheid onmisbaar is en bovendien een aanzienlijke opbrengst kan opleveren.10 Per 1 januari 1993 werd de suikeraccijns afgeschaft, aangezien deze niet langer in overeenstemming was met de accijnzen die binnen de Europese interne markt mochten worden geheven.

De accijns op alcoholvrije dranken kent een minder lange historie. Deze accijns is in 1972 ingevoerd. Aan de invoering van deze accijns lagen enkel budgettaire redenen ten grondslag.11 Ook voor deze accijns werden toentertijd geen gezondheidskundige argumenten naar voren gebracht. In 1981 werd door de Commissie ter bestudering van de accijnzen van de Vereniging voor Belastingwetenschap betoogd dat de frisdrankaccijns zou moeten worden afgeschaft, omdat zij een rechtsgrond(slag)12 zou missen.13 Hoewel in het geharmoniseerde stelsel van accijnzen geen plaats meer is voor een accijns op frisdranken, is een soortgelijke heffing wel toegestaan, mits deze geen problemen oplevert in de handel tussen lidstaten. De per 1 januari 1993 ingevoerde verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken die een vlak tarief kent, is geheel in overeenstemming met het Europese recht, zoals is bevestigd door de Hoge Raad.14 Politiek heeft deze belasting overigens regelmatig ter discussie gestaan, vooral in relatie tot de (eventuele verhoging van de) alcoholaccijns.15 Momenteel bestaat deze verbruiksbelasting nog steeds. Gezondheidsoverwegingen zijn in de loop van de tijd wel een rol gaan spelen bij deze belasting. Zo is vanaf 1 januari 2024 het tarief verhoogd van € 17,30 naar € 26,13 per hectoliter, terwijl tegelijkertijd de verbruiksbelasting van mineraalwater is afgeschaft.16 Op deze wijze wordt getracht gezonder leven te stimuleren door de keuze voor water boven frisdrank financieel aantrekkelijker te maken.

In de Bouwstenennotitie komt de suikertax in twee gedaanten voor. Op de eerste plaats ziet fiche G03 op een suikertax op alcoholvrije dranken. Dit betreft in feite de huidige algemene verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken met een vlak tarief. Over het algemeen wordt deze belasting overigens niet aangeduid als suikertax, maar veeleer als frisdrankbelasting. Op de tweede plaats heeft fiche G04 betrekking op een mogelijke nieuwe suikertax die ziet op suikers in, kort gezegd, overige producten niet zijnde niet-alcoholische dranken.

Zoals aangekondigd in de Bouwstenennotitie, heeft Ecorys medio dit jaar een onderzoek naar een suikertax opgeleverd. Dit onderzoek hebben de Staatssecretarissen van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst en Volksgezondheid, Welzijn en Sport op 14 mei 2024 met de Tweede Kamer gedeeld.28 Het onderzoek is gericht op de vraag of een brede suikertax op voedingsmiddelen een effectief instrument is voor het verminderen van de consumptie van suiker via die voedingsmiddelen. In het onderzoek is ingegaan op de vraag hoe een dergelijke belasting kan worden vormgegeven zodat wordt bijgedragen aan dit gezondheidsdoel. Uit het onderzoek blijkt dat een suikertax kan bijdragen aan het verminderen van de consumptie van suiker via voedingsmiddelen en dat het effect van een suikertax op de suikerconsumptie het grootst is onder de top 20% suikerconsumenten (de mensen die het meeste suiker consumeren). Logischerwijs is ook de gezondheidswinst het grootst bij deze groep mensen. De varianten van een brede suikertax op voedingsmiddelen die Ecorys heeft doorgerekend hebben een budgettaire opbrengst tussen de € 700 miljoen en € 1,2 miljard.

Uitgangspunt is een belasting op basis van het suikergehalte dat in de voedingswaarde op het etiket moet worden vermeld. De productafbakening is op grote lijnen gebaseerd op de zogenoemde Schijf van Vijf. Het advies is om producten te belasten vanaf minimaal 6% suikergehalte. Verwacht mag worden dat de productafbakening in de praktijk vraagstukken gaat opleveren.29 Qua gezondheidswinst bevat het onderzoek de volgende conclusies. De suikertax verhoogt de gezonde levensjaren (QALY’s)30 met circa een half jaar per persoon voor de top 20% suikerconsumenten, maar heeft – aldus de onderzoekers – betrekkelijk weinig invloed op de QALY’s van de overige 80%. Dit komt vooral door een reductie van de kans op diabetes over de levensloop met 3 tot 7 procentpunt, en een reductie van de kans op een hartaanval of beroerte met respectievelijk 1 tot 3 procentpunt, voor respectievelijk de overige 80% en de top 20% suikerconsumenten. De besparing op suikerconsumptie gerelateerde zorgkosten (diabetes, hartaanvallen en beroertes) wordt overtroffen door toenemende ouderdomsgerelateerde zorgkosten. Toch levert de suikertax volgens het onderzoek per saldo financiële baten op door een productiviteitswinst als gevolg van lager ziekteverzuim en lagere arbeidsongeschiktheid. De totale jaarlijkse financiële baten van de suikertax bedragen daarmee circa € 500 tot 600 miljoen per jaar.31 De financiële baten van de verbeterde volksgezondheid zijn overigens nog exclusief een in geld uitgedrukte waardering van de winst in QALY’s. Een dergelijke waardering op geld lijkt mij niet eenvoudig en op zijn minst voor discussie vatbaar.32 Belangrijke vraag is wel in hoeverre de suikertax uitvoerbaar is. Het rapport gaat daar te weinig op in.

Op basis van het onderzoek van Ecorys lijkt de invoering van een suikertax te leiden tot gezondheidswinst. Hoewel het onderzoek de effectiviteit van een suikertax dus onderbouwt, is geen aandacht besteed aan de vraag of de doelstellingen van een suikertax niet beter kunnen worden bereikt via niet-fiscaal-instrumentalistische weg. Die vraag is niet aan de onderzoekers voorgelegd, maar die is daarmee niet minder relevant.

Een legitieme voorvraag voordat we toekomen aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de overheid is die naar de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de suiker gebruikende burger zelf. Is het niet de burger die op de eerste plaats verantwoordelijk is voor zijn eigen voedsel- en drankinname en gezondheid?33 Als de burger bij ongezond gedrag de financiële gevolgen van extra medische zorg niet zelf hoeft te dragen, maar die worden gedragen door onze collectiviteit, dan ligt dit wellicht toch genuanceerder. Dan moet de overheid mogelijk namens ons allen opstaan. Een logische aanpalende voorvraag is overigens hoe het zit met de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de voedselindustrie. Heeft het bedrijfsleven niet een eigen verantwoordelijkheid naar zijn klanten, de consumenten? Of reikt die verantwoordelijkheid slechts tot daar waar de overheid het bedrijfsleven daadwerkelijk verplichtingen oplegt?34 Denkelijk ligt er ook een verantwoordelijkheid voor scholen om te zorgen voor een gezond kantineaanbod en bijvoorbeeld een gezamenlijk gezond ontbijt. Wat er ook zij van de maatschappelijke verantwoordelijkheden van burgers zelf, het bedrijfsleven en scholen, de overheid is er om namens het collectief maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen.

In het kader van de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor de gezondheid van haar burgers is de invoering van een suikertax te begrijpen. De vraag rijst wel of er betere, lees effectievere en efficiëntere, instrumenten voorhanden zijn om overgewicht en schadelijke gezondheidseffecten van suikerinname te voorkomen dan de invoering van een suikertax. Als alternatief voor een suikertax zou bijvoorbeeld ook kunnen worden gekozen voor beperking van de suikertoevoeging door middel van een maximeringsregel voor de voedingsindustrie, waar onder meer Kavelaars op wijst.35 Hij trekt de vergelijking met de methode die de Europese Commissie heeft toegepast met betrekking tot de beheersing van de CO₂-uitstoot door auto’s: vanaf 2035 mogen dergelijke auto’s in de EU in principe niet meer worden verkocht. Een dergelijke methodiek zou in een voor suikerproducten passende vorm mogelijk te overwegen zijn. Daarbij zal dan veel afhangen van de mogelijkheden tot substitutie van suikerhoudende producten door gezondheidsvriendelijke producten. Verder zal, zoals Kavelaars zelf ook benoemt, moeten worden nagedacht over natuurlijke suikers. Ook subsidies voor gezonde voedingsmiddelen zouden een alternatief kunnen zijn voor een suikertax.

Voor de differentiatie in tarief van de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken gelden in principe dezelfde afwegingen, met het verschil dat deze belasting reeds bestaat. Bezien vanuit de lens van de maatschappelijke verantwoordelijkheid ligt het voor de hand om tariefdifferentiatie toe te passen. Op welke wijze dat precies moet gebeuren, vergt vermoedelijk nader onderzoek en een aantal politieke keuzes, in het bijzonder op het terrein van de natuurlijke suikers. Ook de uitvoerbaarheid verdient nadere aandacht.36 De invoering van een suikertax op EU-niveau verdient, ook gelet op grenseffecten, in principe de voorkeur boven een nationale suikertax. De kans op een EU-suikertax is echter dermate gering dat vanuit maatschappelijk perspectief actie op nationaal niveau is te prefereren.

Bij dit alles dient te worden bedacht dat de enkele invoering van een suikertax niet voldoende is om de beoogde vermindering van de consumptie van suikers en gezondheidswinst te bereiken. Volgens de World Health Organization (‘WHO’) is een pakket van maatregelen nodig, waarbij fiscale maatregelen worden versterkt door het vergroten van bewustzijn onder consumenten, het verbeteren van informatie om ongezonde voeding (makkelijker) te identificeren en het (meer) reguleren van marketing van ongezonde voeding.37

De maatschappelijke vragen die Leo in zijn column uit 2018 heeft gesteld met betrekking tot een mogelijke invoering van een suikertax, zijn momenteel zeer actueel. Vanuit de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor de gezondheid van haar burgers is de introductie van een dergelijke belasting te begrijpen. Dan moet wel voldoende overtuigend zijn aangetoond dat dit een effectieve maatregel is om gezondheidskundige doeleinden te bereiken. Het onderzoek van Ecorys wijst in die richting. Bovendien zou de vraag nog moeten worden bekeken of de doelstellingen van een suikertax niet beter kunnen worden bereikt via niet-fiscaal-instrumentalistische weg. Wellicht zal het ‘do something’-argument uiteindelijk het doorslaggevende argument blijken: de invoering van een suikertax is een niet perfecte stap om gezondheidskundige doeleinden na te streven, maar is wel een stap in de goede richting. Zeker als de suikertax wordt geflankeerd door andere maatregelen ter verbetering van onze gezamenlijke gezondheid, zoals voorgestaan door de WHO. Passend in deze bijdrage en dit afscheidsnummer wens ik Leo een goede gezondheid toe en dat hij kan blijven opereren in his own sweet way!