7.3 Openbaarheid van bestuur

Openbaarheid van bestuur is een grondwettelijk gewaarborgd beginsel voor het handelen van bestuursorganen,1 dat is uitgewerkt in de recent (grotendeels) in werking getreden Wet open overheid (Woo).2 In hoeverre kan openbaarheid van bestuur bijdragen aan het bevorderen van het rechtsstatelijk normbesef binnen bestuursorganen en een gezonde machtsbalans ten opzichte van andere staatsmachten? Hiertoe is van belang welke functies aan het openbaarheidsbeginsel worden toegekend. Dat zijn er in potentie veel. Over het algemeen zijn deze te herleiden tot drie kernfuncties,3 waarbij een duidelijke ‘rangorde’ ontbreekt.

Ten eerste draagt het bij aan de inhoudelijke kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming. Hierbij is de gedachte dat via openbaarheid van bestuursinformatie het aanleveren van relevante gegevens en belangen door burgers en belangengroepen wordt gestimuleerd.4 Dit fenomeen kwam vooral op in de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw, toen de participatieve democratiegedachte sterk leefde.5

Ten tweede wordt openbaarheid van bestuur in verband gebracht met het compenseren van de informatieachterstand van burgers teneinde bestuursorganen te kunnen controleren.6 Van het uitgangspunt dat bestuursorganen dienen te handelen in het belang van de samenleving die door hen wordt aangestuurd (dat is de kern van dienend bestuur),7 wordt afgeleid dat maatschappelijke actoren hun reilen en zeilen moeten kunnen bewaken. Hierbij is het niet passend dat het openbaar bestuur zich hult in geslotenheid.8 In dit verband vervult ook de journalistiek als ‘publieke waakhond’ een belangrijke rol,9 die soms in het kader van de onderzoeksjournalistiek gretig gebruik maakt van wettelijke openbaarmakingsverplichtingen.

In aanvulling hierop is openbaarheid van bestuur noodzakelijk om burgers op adequate wijze gebruik te laten maken van hun democratische rechten (de derde kernfunctie).10 Via openbaarheid van bestuur kunnen voor burgers namelijk de merites van bestuurlijke besluitvorming in de democratische rechtsstaat duidelijk worden. Zo bezien faciliteert openbaarheid van bestuur burgers bijvoorbeeld om adequaat gebruik te maken van hun stemrecht.

Voor dit onderzoek is met name de tweede hiervoor genoemde functie van belang. Via openbaarheid van bestuur kan namelijk eenieder toezien op de rechtmatigheid van bestuur.11 Wanneer op grond van de Woo een verzoek om openbaarmaking wordt gedaan, dan hoeft daarbij zelfs geen belang te worden gesteld.12 Vanuit welk perspectief openbare informatie wordt bekeken, en wat met die informatie wordt ondernomen, is zeer divers. Iedereen die kennis wil nemen van openbare informatie, zal daarbij een eigen belang hebben. Dat zal doorgaans echter niet het bewaken van het algemene rechtmatigheidsbelang of het streven naar machtsbalans in de trias politica zijn. In veel gevallen gaat het namelijk om informatie die wordt gebruikt voor individuele doeleinden (helaas ook vaak geldelijk gewin of zelfs het verstoren van bestuurlijke processen, hetgeen inmiddels een halt is toegeroepen via misbruikjurisprudentie13), of betreft het onderzoeksjournalistiek. Het toezicht op bestuursorganen via openbaar gemaakte informatie is daarom erg vertroebeld en incidenteel, en daardoor in hoge mate ongestructureerd en onsystematisch.

Desalniettemin heeft openbaarheid van bestuur een belangrijke preventieve werking op de juridische kwaliteit van bestuurlijke besluitvorming. Grote delen van het bestuurshandelen kunnen immers onder een publiek vergrootglas komen te liggen (bijvoorbeeld in een procedure bij de bestuursrechter). Daarbij geldt uiteindelijk dat het bestuurshandelen moet voldoen aan het geschreven en ongeschreven recht. De consequenties van onrechtmatig bestuur kunnen bovendien groot zijn. Net als bij controle door volksvertegenwoordigende organen kan bij gebleken misstanden zelfs het verlies van politiek draagvlak op het spel staan. Zeker als een gebleken onrechtmatigheid het topje van de ijsberg blijkt te zijn.

Wanneer het gaat om de effectiviteit van het openbaarheidsbeginsel op het stimuleren van de rechtsstatelijke sensitiviteit van ambtsdragers en ambtenaren van bestuursorganen en het streven naar een evenwichtig stelsel van macht en tegenmacht in de trias politica, dan is een belangrijke constatering dat de invloed hierop vooral een bijeffect is. Deze effecten staan in de meeste gevallen vrij ver af van de eigenlijke bedoelingen van hen die openbaar gemaakte informatie raadplegen. De kennis en kunde van de doorsnee burger is overigens ook niet toegerust op het uitoefenen van algemeen rechtmatigheidstoezicht. Bovendien is een belangrijke constatering dat het openbaarheidsbeginsel slechts de toegang tot informatie van de besturende overheid waarborgt. Wanneer op grond van openbaar gemaakte informatie een vorm van rechtshandhaving gewenst is, dan zijn altijd vervolgacties nodig. Het is echter niet op voorhand duidelijk of die vervolgacties zullen komen, en welke dat zijn. Gedacht kan worden aan het indienen van bezwaren en beroepen, onderzoek door volksvertegenwoordigende organen, of spontane vernietiging door de Kroon. De causale keten tussen het openbaarheidsbeginsel en de handhaving en verwezenlijking van fundamentele rechtsstatelijke uitgangspunten door bestuursorganen, en het bereiken van machtsevenwicht in de trias politica, is daardoor groot. Daarom moet geconcludeerd worden dat het openbaarheidsbeginsel moeilijk kan fungeren als zelfstandig instrument daartoe.