Rb. Den Haag, 23-12-2022, nr. AWB 21/85

Bij besluit van 26 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking “niet-tijdelijke humanitaire gronden” (de aanvraag) op grond van de Afsluitings-regeling langdurig verblijvende Kinderen (de Afsluitingsregeling) afgewezen.

Bij besluit van 10 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Op 4 februari 2021 hebben zij beroepsgronden ingediend, die zij op 10 juli 2022 hebben aangevuld.

Verweerder heeft op 19 juli 2022 een verweerschrift ingediend.

Eisers hebben daarop op diezelfde datum gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2022. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Als tolk is verschenen: [naam 5].

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. M.P. de Boo.

Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen zich nader uit te laten. Verweerder heeft dat gedaan op 22 juli 2022. Eisers hebben daarop gereageerd op 19 augustus 2022 en op 23 september 2022. Verweerder heeft op 28 september 2022 weer gereageerd.

Het onderzoek ter zitting is op 30 september 2022 voortgezet. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde. Eisers zijn verschenen, met hun gemachtigde en [naam 6] van Defence for Children. Als tolk is verschenen: [naam 7].

Inleiding met overzicht relevante procedures

Eiseres heeft op 24 augustus 2011 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Deze aanvraag heeft ze ingediend mede namens eiser 1, eiser 2 en eiser 3, haar drie kinderen, die toen minderjarig waren. Deze asielaanvraag was gebaseerd op de problemen die eisers stelden in Armenië te hebben ondervonden. Verweerder heeft bij besluit van 1 september 2011 deze aanvragen afgewezen omdat aan het relaas positieve overtuigingskracht ontbrak. De verklaringen van eiseres vond verweerder vaag en tegenstrijdig en daarmee ongeloofwaardig. Het hiertegen ingestelde beroep heeft deze rechtbank, zittingsplaats Den Bosch, bij uitspraak van 4 oktober 2011 (AWB 11/28448) ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 28 november 2011 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) deze uitspraak bevestigd (nr. 201110923/1/V2).

Op 1 augustus 2014 heeft eiseres mede namens eiser 1, eiser 2 en eiser 3 (haar drie, toen minderjarige kinderen) een tweede aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Deze aanvraag was gebaseerd op dezelfde problemen als die aan de eerste aanvraag ten grondslag waren gelegd. Deze aanvraag heeft verweerder bij besluit van 7 augustus 2014 afgewezen. Het hiertegen ingestelde beroep heeft deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, ongegrond verklaard bij uitspraak van 29 augustus 2014 (AWB 14/18454).

Eiser 1 heeft op 1 augustus 2014 zelfstandig een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Hieraan heeft hij dezelfde problemen ten grondslag gelegd als ten grondslag lagen aan de asielaanvragen van eiseres. Deze aanvraag heeft verweerder bij besluit van 7 augustus 2014 afgewezen. Het hiertegen ingestelde beroep heeft deze rechtbank, zittingsplaats Arnhem, bij uitspraak van 29 augustus 2014 ongegrond verklaard (AWB 14/18453).

Op 16 september 2014 hebben eisers opvolgende asielaanvragen ingediend. Hieraan hebben zij dezelfde problemen ten grondslag gelegd als aan de eerdere asielaanvragen, met dien verstande dat eisers toen stelden dat de gestelde feiten zich niet in Armenië maar in de Russische Federatie hebben voorgedaan.

Bij afzonderlijke besluiten van 9 juli 2015 en 13 juli 2015 heeft verweerder deze aanvragen afgewezen. Bij uitspraak van 11 maart 2016 (AWB 15/13763 en AWB 15/13765) heeft deze rechtbank de tegen die besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 juni 2016 heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd.

Bij besluit van 14 februari 2017 heeft verweerder de aanvraag van eiser 1 van 18 november 2016 tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor een vergunning op grond van Regeling voor Langdurig Verblijvende Kinderen (Kinderpardonr-egeling) afgewezen. Het inreisverbod dat aan eiseres is opgelegd, is niet opgeheven. Eiser 1 en eiseres hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.

Verweerder heeft bij besluit van 3 mei 2017 het bezwaar van eiser 1 en eiseres ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 30 november 2017 (AWB 17/3513 en AWB 17/10938) heeft deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, het tegen het besluit van 3 mei 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Op 14 december 2016 hebben eisers een aanvraag tot het verlenen van een verblijfs-vergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van de Definitieve Regeling langdurig verblijvende kinderen (Definitieve Regeling) ingediend. Bij uitspraak van 1 december 2017 is het beroep in die procedure ongegrond verklaard.

Op 15 februari 2019 heeft eiser 1, mede namens eiseres en eisers 2 en 3 de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van de Afsluitingsregeling ingediend.

Bestreden besluit

2. Verweerder heeft de aanvraag, waarover het in deze procedure gaat, afgewezen omdat eisers niet beschikken over een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is gevraagd en zij niet in aanmerking komen voor vrijstelling van het mvv-vereiste op grond van artikel 17 van de Vw 2000 (Vw) dan wel artikel 3.71, tweede en derde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). Hieraan legt verweerder ten grondslag dat eisers niet voldoen aan de voorwaarden van de Afsluitingsregeling, omdat niet is voldaan aan voorwaarde c, genoemd in paragraaf B9/6.5 van de Vc 2000 (Vc). In deze voorwaarde staat (voor zover hier van belang) dat de vreemdeling zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van de IND, DT&V, het COA of de AVIM (in het kader van de meldplicht).

Daarnaast is volgens verweerder sprake van contra-indicatie e, genoemd in paragraaf B9/6.6 van de Vc, dat de vreemdeling niet beschikbaar is geweest in het kader van vertrek.

Het bestreden besluit levert geen schending op van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, aldus verweerder.

Beroepsgronden

3. Eisers stellen dat verweerder ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij niet voldoen aan voorwaarde c, genoemd in paragraaf B9/6.5 van de Vc, dat zij korter dan drie maanden buiten beeld zijn geweest en niet beschikbaar waren voor vertrek (contra-indicatie e). In het geval van eisers is op 9 juni 2016 en op 1 december 2017 voor het laatst contact geweest met overheidsinstanties. Er is een nieuwe periode van drie jaar gaan lopen waarbinnen eisers zich tot een van de overheidsinstanties dienden te wenden. Verweerder werpt ten onrechte tegen dat eisers buiten beeld zijn geraakt omdat zij op eigen initiatief de opvang hebben verlaten. Volgens eisers is deze tegenwerping niet juist omdat er nog wel een procedure is geweest op het moment dat zij buiten de opvang verbleven. In de situatie van eisers gaat het om een periode van 9 juni 2016 tot 14 december 2017 en de periode tussen 1 december 2017 tot 4 december 2018.

Eisers wijzen op de contacten die zij met Stichting Stil hebben gehad. Hun adres- en contactgegeven waren daarom bekend bij verweerder.

Gelet op het voorgaande kan ook de contra-indicatie onder e niet aan eisers worden tegengeworpen.

Eisers beroepen zich op het gelijkheidsbeginsel. In het licht van een aantal vergelijkbare zaken kan niet worden begrepen waarom in het geval van eisers sprake zou zijn van buiten beeld raken dat niet enkel het gevolg is van de beëindiging van verblijfsprocedures. In die andere zaken ging het ook om zelfstandig vertrek uit de opvang.

Tot slot wijzen eisers nog op een aantal vergelijkbare zaken uit de praktijk van Defence for Children.

Juridisch kader

In de brief aan de Tweede Kamer van 29 januari 2019 (Nieuwe Balans in het Regeerakkoord, TK 2018–2019, 19 637, nr. 2459) is opgenomen dat de Definitieve Regeling per 29 januari 2019 wordt beëindigd en dat er een overgangsregeling komt voor langdurig verblijvende kinderen. Dit is de Afsluitingsregeling.

De Definitieve Regeling, zoals voorheen opgenomen in dit hoofdstuk van de Vc, wordt

– met terugwerkende kracht – afgeschaft per 29 januari 2019.

De IND beoordeelt lopende procedures over de Definitieve Regeling aan de hand van de voorwaarden en contra-indicaties van de Afsluitingsregeling. De Afsluitingsregeling heeft immers als doel om tot een herbeoordeling te komen van de Definitieve Regeling. Ook is van belang dat in de Afsluitingsregeling, onder handhaving van de overige voorwaarden en contra-indicaties, een wijziging heeft plaatsgevonden van de contra-indicatie niet mee-werken aan vertrek. Deze contra-indicatie wordt vervangen door de contra-indicatie niet beschikbaar zijn voor vertrek. Deze aanpassing geldt als gunstiger recht in de zin van artikel 3.103 Vb en wordt bij de beoordeling van alle lopende procedures betrokken, inclusief (hoger) beroepsprocedures.

In hoofdstuk B9/6 van de Vc staan de voorwaarden voor verlening van een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling. Daar staat, voor zover hier van belang het volgende:

De hoofdpersoon

De IND verleent een vergunning aan de vreemdeling:

Ad c.

De IND neemt aan dat sprake is van niet langdurig onttrekken aan het toezicht als de vreemdeling of zijn eventuele gezinsleden:

Als sprake is van meerdere perioden, alle korter dan drie maanden, waarbij de vreemdeling uit beeld is geweest, werpt de IND dit niet tegen ook al is het totaal aantal drie of meer maanden.

In de uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:650 heeft de Afdeling in overweging 5.2 het volgende overwogen:

“Nu de staatssecretaris in het beleid aan het begrip ‘onttrekken aan het toezicht’ de betekenis ‘uit beeld zijn’ heeft toegekend, heeft hij in de context van de Regeling in redelijkheid voor de uitleg van het eerste begrip kunnen aansluiten bij de uitleg van dat laatste begrip. Daarbij heeft hij in redelijkheid de eis kunnen stellen dat een niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdeling inspanningen verricht om in beeld te blijven bij de in de Regeling vermelde instanties in de vreemdelingenketen. Volgens de staatssecretaris zijn die inspanningen niet nodig zolang een vreemdeling een verblijfsprocedure voert en op die manier in beeld is bij de IND, maar dient die vreemdeling zich daarna te wenden tot de DT&V om in beeld te blijven. Echter, nu de IND en DT&V beide diensten van de staatssecretaris zijn en derhalve deel uitmaken van hetzelfde bestuursorgaan, valt niet in te zien dat de enkele omstandigheid dat een verblijfsprocedure is geëindigd maakt dat de desbetreffende vreemdeling uit beeld raakt bij de staatssecretaris en daarom inspanningen moet verrichten om bij de DT&V in beeld te komen.”

In de brief aan de Tweede Kamer van 27 maart 2015 (vergaderjaar 2014-2015, 19 637 nr 1968) heeft verweerder zich uitgelaten over de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling:

De Afdelingsuitspraken van 4 maart jl. waren aanleiding om de 42 resterende zaken uit de Kamerbrief van 24 september jl. nogmaals te bekijken.

Daarbij is het relevant hoe de vreemdeling heeft gehandeld na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure. Als een vreemdeling door zijn eigen handelen niet langer in beeld is van de rijksoverheid, kan hem dat worden toegerekend. Bijvoorbeeld doordat hij op eigen initiatief de opvang heeft verlaten. Er hoeft dan niet langer te worden aangenomen dat de vreemdeling nog in beeld is van de DT&V.

Daarnaast is van belang dat de Afdeling enerzijds oordeelt dat de enkele omstandigheid dat de vreemdeling verblijfsrechtelijk buiten beeld raakt bij de IND er niet toe leidt dat hij helemaal buiten beeld is, en anderzijds oordeelt dat van de vreemdeling actieve inspanningen mogen worden verwacht om in beeld te blijven. De combinatie van beide factoren veronderstelt dat na een zekere periode de verantwoordelijkheid om in beeld te raken weer bij de vreemdeling komt te liggen. Er zal sprake moeten zijn van aanzienlijk tijdsverloop.

De Afdelingsuitspraken overwegende heb ik daarom besloten de periode in deze specifieke situatie te stellen op drie jaar. Wanneer een vreemdeling gedurende drie jaar geen contact heeft gezocht met de DT&V, nadat hij bij de IND uit beeld is geraakt, kan in alle redelijkheid worden gesteld dat van een actieve houding van de vreemdeling geen sprake is. Ook in dat geval mag worden aangenomen dat - na het verstrijken van deze periode - een vreemdeling niet langer in beeld is van de DT&V.

Uitgangspunt

5. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de invulling van de Afsluitingsregeling een grote mate van vrijheid heeft en dat hij bij het stellen van voorwaarden kan bepalen welke groepen van personen onder dat beleid vallen en welke toelatingseisen van toepassing zijn. De Afsluitingsregeling is begunstigend beleid en tot het instellen hiervan was verweerder niet wettelijk verplicht. Bij het vaststellen van de criteria van de Afsluitings-regeling had verweerder dan ook veel beleidsvrijheid. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:512) over de Regeling langdurig verblijvende kinderen, eerder begunstigend beleid van verweerder dat in zeer grote mate overeenkomt met de Afsluitingsregeling. De rechtbank vindt het beleid van de Afsluitings-regeling niet kennelijk onredelijk en zal daarom bij de beoordeling van dit beleid uitgaan.

Voorwaarde c

6. Allereerst is in geschil of verweerder voorwaarde c van het beleid aan eiser 1 als hoofdpersoon – en dus aan de andere eisers – heeft mogen tegenwerpen.

De rechtbank kan de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 niet anders uitleggen dan dat een vreemdeling die een verblijfsprocedure heeft lopen in beeld is – en blijft – bij verweerder zolang die procedure loopt en dat de enkele omstandigheid dat die procedure eindigt niet maakt dat de vreemdeling buiten beeld raakt bij verweerder.

A contrario geldt dan dat, als een vreemdeling hangende een verblijfsrechtelijke procedure met onbekende bestemming vertrekt en dus zo buiten beeld raakt bij verweerder, dat een omstandigheid is die verweerder aan de vreemdeling mag tegenwerpen en dat het eindigen van die procedure niet maakt dat de vreemdeling niet langer buiten beeld is bij verweerder. Vaststaat dat eiser 1 tot twee maal toe meer dan drie maanden bij verweerder buiten beeld is geweest, in ieder geval één maal door op 15 september 2015 met onbekende bestemming te vertrekken, terwijl er nog een verblijfsprocedure liep. Het vervolgens op 9 juni 2016 eindigen van die procedure maakte gelet op de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2015 niet dat eiser 1 toen weer in beeld kwam bij verweerder, juist omdat hij tijdens de procedure met onbekende bestemming was vertrokken. Verweerder heeft dus aan eiser 1 mogen tegenwerpen dat hij meer dan drie maanden zich aan het toezicht heeft onttrokken/buiten beeld is geweest en dat hij daarmee niet voldoet aan voorwaarde c.

De termijn van drie jaar (en drie maanden), zoals genoemd in de brief van verweerder van 27 maart 2015 naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2015 biedt eiser 1 geen soelaas, omdat die ziet op de situatie waarin een vreemdeling door het voeren van een verblijfsprocedure in beeld is bij verweerder en ook in beeld is gebleven (door niet met onbekende bestemming te vertrekken). De enkele omstandigheid dat een verblijfsprocedure is geëindigd, maakt volgens de Afdelingsuitspraak dat de desbetreffende vreemdeling uit beeld raakt bij de staatssecretaris en daarom inspanningen moet verrichten om bij de DT&V in beeld te komen. Verweerder heeft in genoemde brief besloten voor die situaties de periode op drie jaar te zetten. Als een vreemdeling gedurende die termijn van drie jaar geen contact heeft gezocht met DT&V, nadat hij bij de IND uit beeld is geraakt, kan volgens verweerder in alle redelijkheid worden gesteld dat van een actieve houding van de vreemdeling geen sprake is. Als gezegd: die situatie doet zich hier niet voor omdat

eiser 1 al met onbekende bestemming was vertrokken voordat de verblijfsrechtelijke procedure was geëindigd met het ongegrond verklaren van het hoger beroep bij uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2016.

De uitspraak van de zittingsplaats Amsterdam van 19 november 2021 (AWB 20/09641), die overigens kennelijk nog niet onherroepelijk is, volgt de rechtbank dus niet zoals uit het voorgaande blijkt.

De in de uitspraak van zittingsplaats Den Bosch van 14 januari 2022 (AWB 21/935) beoordeelde casus is een andere dan die van eisers. Daar is blijkbaar eerst na die uitspraak onderkend dat een verblijfsrechtelijke aanvraag bij de IND was ingediend waarmee die vreemdeling aan voorwaarde c had voldaan. Die uitspraak biedt eisers dus geen soelaas.

In de uitspraak van de zittingsplaats Den Bosch van 12 mei 2022 (AWB 20/9342) heeft de rechtbank volgens verweerder het beleid verkeerd uitgelegd, maar heeft hij abusievelijk niet tijdig hoger beroep ingesteld. Zoals uit het voorgaande blijkt, volgt de rechtbank die uitleg niet.

Gelijkheidsbeginsel

7. Partij twisten verder over de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat aan eiser 1 geen beroep toekomt op het gelijkheidsbeginsel.

Partijen hebben over en weer zich meermaals en uitvoerig uitgelaten over de zes gevallen (door hen 1 tot en met 6 genoemd) die volgens eisers gelijk zijn aan het geval van eiser 1 en waarin die vreemdelingen wel een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling hebben gekregen. In de laatste stukken van eisers – het stuk van 19 augustus 2022 en het stuk van 23 september 2022 – hebben zij zeer gedetailleerd en onder vermelding van V-nummers en onder overlegging van de besluiten die in die zes zaken zijn genomen onderbouwd dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel door aan hen geen verblijfsvergunning te geven. Uit die onderbouwing leidt de rechtbank af dat er onder die zes volgens eisers vergelijkbare zaken een aantal zaken zijn waarin de vreemdelingen met onbekende bestemming waren vertrokken terwijl er nog een verblijfsprocedure liep en dat die vreemdelingen uiteindelijk een verblijfsvergunning op basis van de Afsluitingsregeling hebben gekregen. Dat geldt in ieder geval voor de zaken 1, 2 en 3. Verweerder heeft de door eisers over die zaken geschetste feiten niet, althans niet voldoende gemotiveerd betwist. Daarvan uitgaande maakt verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet duidelijk waarom in die gevallen aan de vreemdelingen wel een verblijfsvergunning is verstrekt en aan eisers niet.

Verweerder wijst er nog op dat in de zes zaken feiten zijn voorgevallen vóór de voor de Afsluitingsregeling relevante peilperiode van vijf jaar vóór 29 januari 2019. Eiser stellen terecht dat dit geen afdoende motivering van verwerping van het gelijkheidsbeginsel is omdat het hier (anders dan bij beoordeling van de eerste beroepsgrond hiervoor) er niet om gaat of verweerder de regels van de Afsluitingsregeling juist heeft toegepast maar om de vraag of het gaat om vergelijkbare gevallen waarin (mogelijk in strijd met de Afsluitings-regeling) vreemdelingen – anders dan eisers – een verblijfsvergunning hebben gekregen.

Er is dus sprake van een motiveringsgebrek.

Conclusie

8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder een nieuwe beoordeling dient te maken. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.

9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift + 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 21 juli 2022 + 0,5 punt voor het indienen van stukken na de (nadere) zitting + 0,5 punt voor het verschijnen ter (nadere) zitting van 30 september 2022 met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak te nemen op de met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.277,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Bouter, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2022.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.