ABRvS, 10-11-2021, nr. 202100275/1/V3

De vreemdeling, geboren in 1997, komt uit Sudan en is op driejarige leeftijd met zijn moeder en zussen gevlucht naar Oeganda. Na enkele jaren daar te hebben verbleven is het gezin naar Nederland gekomen. De vreemdeling heeft sinds 24 januari 2010 een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De staatssecretaris heeft bij besluit van 16 april 2020 de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd ingetrokken om redenen van openbare orde, omdat hij vanaf 2013 doorlopend strafbare feiten heeft gepleegd en is veroordeeld voor een misdrijf dat kan worden bestraft met een gevangenisstraf van meer dan drie jaar. Ook heeft de staatssecretaris de vreemdeling opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten en tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd voor de duur van tien jaar. Omdat de vreemdeling bij terugkeer naar Sudan een reëel risico loopt op vervolging heeft de staatssecretaris in het besluit vermeld dat de vreemdeling nu niet zal worden uitgezet naar zijn land van herkomst. Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris in een geval als dit, waarin vaststaat dat de vreemdeling op dit moment niet wordt verwijderd, terecht een terugkeerbesluit heeft genomen.

Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

In de enige grief klaagt de vreemdeling dat het terugkeerbesluit onrechtmatig is, omdat de staatssecretaris erkent dat hij niet kan terugkeren naar zijn land van herkomst Sudan. Daarbij beroept de vreemdeling zich onder meer op de artikelen 5 en 8 van de Terugkeerrichtlijn en de doelstellingen van de Terugkeerrichtlijn. De rechtbank is de staatssecretaris volgens de vreemdeling ten onrechte gevolgd in zijn handelwijze, die inhoudt dat hij eerst een terugkeerbesluit neemt en een inreisverbod uitvaardigt en daarna erkent dat er een reëel risico op refoulement is zodat geen toepassing kan en zal worden gegeven aan gedwongen terugkeer van de vreemdeling naar het land van herkomst. Daarnaast klaagt de vreemdeling dat de staatssecretaris zonder verdere onderbouwing en in strijd met de Terugkeerrichtlijn in het besluit heeft opgenomen dat op de vreemdeling de plicht rust om te vertrekken naar andere landen buiten Nederland dan Sudan.

In het besluit van 16 april 2020 is opgenomen dat de vreemdeling op dit moment niet wordt uitgezet naar zijn land van herkomst, omdat op grond van de thans bekende feiten en omstandigheden wordt aangenomen dat hij in zijn land een reëel risico loopt op vervolging. Echter, rust er wel een eigen vertrekplicht op de vreemdeling. Het is aan de vreemdeling om daartoe de nodige inspanningen te verrichten. Ook heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het de vreemdeling dus niet is toegestaan in Nederland te verblijven. Niet is gebleken dat er geen ander land buiten Nederland is waar de vreemdeling duurzaam kan verblijven en waar hij een toekomst kan opbouwen zoals hij dat voor ogen heeft, aldus de staatssecretaris.

Onder het kopje ‘Rechtsgevolgen van deze beschikking’ is verder vermeld: ‘Dit besluit heeft de rechtsgevolgen als opgesomd in artikel 45 Vw. Dit houdt onder meer in dat betrokkene niet langer rechtmatig in Nederland verblijft. Dit besluit wordt tevens aangemerkt als terugkeerbesluit. Betrokkene dient Nederland onmiddellijk te verlaten. Bij gebreke hiervan kan betrokkene worden uitgezet. […] Aangezien betrokkene aannemelijk heeft gemaakt dat hij een reëel risico loopt op vervolging, zal betrokkene nu niet worden uitgezet naar het land van herkomst. Dit laat onverlet dat het voornemen tot uitzetting blijft bestaan. Voorts geldt dat op betrokkene de plicht rust om Nederland zelfstandig te verlaten en mitsdien zelf gevolg te geven aan zijn vertrekplicht.’

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank heeft vastgesteld dat de staatssecretaris in het besluit heeft gemotiveerd dat op de vreemdeling de verplichting rust om terug te keren naar zijn land van herkomst, dan wel een ander land buiten de Europese Unie waar zijn toelating is gewaarborgd. Uit het besluit volgt dat het land van herkomst van de vreemdeling Sudan is. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris hiermee deugdelijk heeft gemotiveerd naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. Dat de vreemdeling niet wordt uitgezet naar Sudan betekent volgens de rechtbank dus niet dat aan het terugkeerbesluit geen betekenis toekomt. Dat betekent alleen dat de staatssecretaris het beginsel van non-refoulement in acht heeft genomen door niet tot gedwongen uitzetting over te gaan.

Is in een geval als dit een rechtmatig terugkeerbesluit mogelijk?

In artikel 3, aanhef en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt een terugkeerbesluit gedefinieerd als de administratieve of rechterlijke beslissing of handeling waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.

Bij besluit van 16 april 2020 heeft de staatssecretaris de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd ingetrokken. Dit besluit geldt als terugkeerbesluit waaruit van rechtswege een vertrekplicht voor de vreemdeling voortvloeit (artikel 45, eerste lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, van de Vw 2000). De omstandigheid dat de vreemdeling op dit moment niet gedwongen zal worden uitgezet naar Sudan, laat onverlet dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op de vreemdeling de plicht rust om te vertrekken, al dan niet naar een ander land dan Sudan, zodat er aanleiding is om een terugkeerbesluit te nemen. Het nemen van een terugkeerbesluit is zelfs verplicht bij vreemdelingen die niet of niet langer rechtmatig verblijf hebben, zoals door het Hof ook is overwogen in het arrest van 3 juni 2021, BZ en Westerwaldkreis, ECLI:EU:C:2021:432, punten 55 tot en met 61.

In artikel 5 van de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat de staatssecretaris bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn — en dus ook bij het nemen van een terugkeerbesluit — het beginsel van non-refoulement moet eerbiedigen. In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Terugkeerrichtlijn is bepaald dat de staatssecretaris de verwijdering van de vreemdeling uitstelt in geval deze in strijd zou zijn met het beginsel van non-refoulement. In artikel 14, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn is vervolgens bepaald dat de staatssecretaris de vreemdeling er schriftelijk van op de hoogte stelt dat het terugkeerbesluit voorlopig niet zal worden uitgevoerd.

Uit deze artikelen en de systematiek van de Terugkeerrichtlijn en het arrest BZ en Westerwaldkreis volgt dat, anders dan de vreemdeling betoogt, de handelwijze van de staatssecretaris waarbij eerst een terugkeerbesluit wordt genomen en een inreisverbod wordt uitgevaardigd, maar de vreemdeling vervolgens niet gedwongen wordt uitgezet omdat dit in strijd is met het beginsel van non-refoulement uit artikel 3 van het EVRM, niet in strijd is met de doelstelling en het nuttig effect van de Terugkeerrichtlijn. Met andere woorden: deze situatie, waarin een terugkeerbesluit wordt genomen waarin tegelijkertijd wordt vastgesteld dat gedwongen terugkeer naar het land van herkomst — op dit moment — niet mogelijk is, is niet in strijd met de Terugkeerrichtlijn.

Vermelden van het land van terugkeer

De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1155 uitleg gegeven over de vraag of de staatssecretaris in een terugkeerbesluit het land of de landen van terugkeer moet vermelden. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer overwogen dat uit punt 115 van het arrest van het Hof van Justitie van 14 mei 2020, FMS e.a., ECLI:EU:C:2020:367 en de weergave daarvan door het Hof in zijn arrest van 24 februari 2021, M e.a., ECLI:EU:C:2021:127, punt 39, volgt dat in elk terugkeerbesluit moet worden vermeld naar welk van de in artikel 3, aanhef en derde lid, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde derde landen de onderdaan van een derde land tot wie dat besluit is gericht, moet worden verwijderd. Het Hof laat in punt 39 van het arrest M e.a. geen ruimte voor uitzonderingen op deze regel.

Het besluit van 16 april 2020 voldoet aan de vereisten van een terugkeerbesluit zoals die voortvloeien uit de arresten FMS e.a. en M e.a. Uit de motivering van het voornemen en het besluit blijkt namelijk ondubbelzinnig dat de staatssecretaris ervan uitgaat dat de vreemdeling afkomstig is uit Sudan — in die context is hij eerder ook erkend als vluchteling — en naar Sudan dient terug te keren, maar dat uitzetting naar zijn land van herkomst nu niet mogelijk is en (vooralsnog) achterwege blijft. Er heeft in de terugkeerprocedure dus op geen enkel moment onduidelijkheid bestaan over het land waarheen de vreemdeling zou moeten terugkeren. De rechtsbescherming van de vreemdeling is op dit punt dan ook niet in gevaar geweest. Vergelijk de voormelde uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021, onder punt 10.1. De passages in het besluit over mogelijke andere landen buiten Nederland, de Afdeling begrijpt: buiten de Europese Unie, waarnaar de vreemdeling zou kunnen vertrekken moeten worden opgevat als een bevestiging van de wettelijke vertrekplicht van de vreemdeling en niet als vermelding van landen van terugkeer in de zin van de Terugkeerrichtlijn.

De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd naar welk land de vreemdeling moet terugkeren. Verder heeft de rechtbank zoals uit het voorgaande volgt terecht overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling niet wordt uitgezet naar Sudan, niet betekent dat aan het terugkeerbesluit geen betekenis toekomt. Dat betekent alleen dat de staatssecretaris het beginsel van non-refoulement in acht heeft genomen door niet tot gedwongen uitzetting naar Sudan over te gaan.

Mocht de staatssecretaris op enig moment een ander land buiten de Europese Unie identificeren waar de toelating van de vreemdeling is gewaarborgd en hij de vreemdeling naartoe wil uitzetten dan dient hij — zoals hij ook in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft onderkend en in lijn met het arrest FMS e.a. — een nieuw terugkeerbesluit te nemen waarin dat land zal worden genoemd. Daartegen staat dan een rechtsmiddel open. Ook kan de vreemdeling bezwaar maken tegen zijn feitelijke uitzetting en om een voorlopige voorziening verzoeken om uitzetting te voorkomen (artikel 72, derde lid, van de Vw 2000).

De grief faalt.

Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt, met verbetering van gronden, bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A. Verweij, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

w.g. Verweij

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021

722

Recht van de Europese Unie

Terugkeerrichtlijn