1. Algemeen/historie

Bovenstaand citaat beschrijft, zij het op nogal simplistische wijze, de geleidelijke opkomst, ontwikkeling en uitbreiding (‘stadsuitleg’) van de steden in onze samenleving. Vooral in de (late) middeleeuwen2 nam deze urbanisatie een grote vlucht, hetgeen noopte tot verdere uitbreiding van de stedelijke agglomeraties in ons land.3 In belangrijke middeleeuwse steden als Amsterdam, Leiden en Delft werd de stadsuitleg geleidelijk aan meer gereglementeerd. Zo ontstonden er uitbreidingsplannen waarbinnen de nieuwbouw zich diende te voltrekken. Van ruimtelijke ordening in de zin van overheidsbemoeienis met de stedenbouw was in die tijd echter nog geen sprake. Pas in de tweede helft van de negentiende eeuw drong, door toedoen van de industriële revolutie, 4 langzaam het besef door dat ingrijpen door de centrale overheid en bepaalde omstandigheden gewenst was. Planning van de ruimte op centraal niveau ontstond, zij het schoorvoetend. De Woningwet 1901 vormt het eerste concrete voorbeeld van deze ontwikkeling.5

In de jaren die volgden groeide de ruimtelijke ordening uit tot een steeds belangrijker wordende taak op gemeentelijk niveau. Van een beredeneerde functionele planning van het ruimtegebruik was echter nog geen sprake. Het in de Woningwet 1901 geïntroduceerde en door de gemeentes vast te stellen uitbreidingsplan6 beoogde een ordelijke uitbreiding van bebouwde kommen. Bij de wijziging van de Woningwet 1901 in 19217 werd de werking van het uitbreidingsplan wettelijk verbreed, zodat niet alleen het stratenpatroon, maar ook de aard van de bebouwing en de voorzieningen voor nieuw te ontwikkelen wijken in het plan konden worden opgenomen. Het uitbreidingsplan evolueerde daarmee tot een plan waarin de bestemming van gronden werd aangegeven.

In 1931 werd het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium nader verfijnd, door in de Woningwet 1901 de regeling ten aanzien van de uitbreiding van bebouwde kommen uit te splitsen in een regeling omtrent bebouwing en een regeling omtrent bestemming van gronden.8 Tevens was de wet uitgebreid met een instrument op bovenlokaal niveau, het streekplan, dat kon worden voorbereid en vastgesteld door een commissie, in te stellen op basis van een gemeenschappelijke regeling tussen twee of meer gemeenten of door Gedeputeerde Staten. Mede door deze nieuwe planningsmogelijkheid, groeide in de jaren na de wetswijziging van 1931 het besef dat een dichtbevolkt land als Nederland het niet kon stellen zonder een goede ruimtelijke ordening. Door de in die jaren ingetreden economische crisis9 sneeuwde deze behoefte echter onder ten opzichte van de aandacht voor en noodzaak tot ruimtelijke ordening.

Na de crisisjaren nam de regering, nu ook doordrongen van de behoefte aan wettelijke regeling omtrent de ruimtelijke ordening, het heft in handen en stelde in 1938 de staatscommissie Frederiks in, 10 een commissie die de aanzet zou geven voor de latere Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet, als opvolger van de Woningwet 1901. Op 26 april 1940 bracht de commissie haar eindverslag uit, welk verslag onder meer voorzag in een nieuwe Woningwet. Door het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog en het in verband daarmee opheffen van alle gemeentelijke bevoegdheden door de bezettende macht, gevolgd door het in 1941 instellen van een Rijksdienst voor het Nationale Plan, 11 verdwenen de plannen van de commissie in de ijskast. De instelling van de Rijksdienst leidde tot een kentering op het terrein van de ruimtelijke ordening: het tot dan geldende beleid, waarbij de ruimtelijke ordening ‘van onderaf, door gemeentelijke uitbreidingsplannen en provinciale streekplannen, plaatsvond, werd vervangen door een systeem waarbij de ruimtelijke plannen ‘van bovenaf werden opgelegd, 12 Deze verschuiving naar het nationale niveau heeft standgehouden tot ver na de oorlog: in 1950 werd het beleid, met enkele wijzigingen, omgezet in de Wet houdende voorlopige regeling voor het Nationaal Plan en de streekplannen, 13 welke wet heeft gegolden tot de invoering van de Wet op de ruimtelijke ordening in 1965, waarover hierna meer.

In 1947 kreeg de commissie Van den Bergh opdracht om voorstellen voor nieuwe wetgeving te doen, aangezien het door de commissie Frederiks ontworpen voorstel minder goed leek te passen bij de (door de oorlog) veranderde omstandigheden. Deze commissie introduceerde het begrip ‘mimtekunde’, hetgeen leidde tot een ontwerp- ‘Ruimtewet’, welk wetsontwerp een stelsel van ruimtelijke ordening op drieërlei niveau inhield, waarbij enkel gebruik werd gemaakt van het bestemmingsplan. Zo ontstonden nationale, gewestelijke of gemeentelijke bestemmingsplannen; algemene, burgers bindende regelingen die werden vastgesteld door het wetgevend orgaan van het Rijk, provincie of gemeente. Tussen de diverse plannen onderling bestond een nauw verband.

Toen de commissie Van den Bergh op 3 april 1950 haar verslag afsloot, bleek ook de regering niet stil te hebben gezeten. Zo was onder meer een ontwerp Wederopbouwwet bij de Tweede Kamer ingediend, welke wet op 1 juli 1950 in werking trad, 14 Krachtens deze wet kwamen wederopbouwplannen tot stand, die veel overeenkomsten vertoonden met het latere bestemmingsplan. Behalve voor de naoorlogse wederopbouw van Nederland15 is deze wet ook ingezet voor de door de watersnoodramp van 1953 getroffen gebieden.16

Begin 1956 werden (eindelijk) een ontwerp voor de Wet op de Ruimtelijke Ordening17 en een ontwerp voor een nieuwe Woningwet aangeboden aan de Tweede Kamer.18 Nederland was inmiddels, na de wederopbouw, verworden tot een welvarende natie, hetgeen, tezamen met een forse bevolkingstoename, nieuwe problemen op ‘ruimtelijk’ gebied met zich meebracht, De beide wetten traden in werking op 1 augustus 1965.19 In de tussentijd verscheen nog de Nota over de ruimtelijke ordening in Nederland, 20 een Nota op rijksniveau die vooral toegespitst was op de verhouding tussen ‘het Westen’ en ‘overig Nederland’.21 Deze Nota zou een eerste in een reeks blijken te zijn.

Kort na de inwerkingtreding van de WRO, in 1966, verscheen namelijk de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening, 22 die werd gepresenteerd als een richtinggevende visie op de ruimtelijke toekomst van Nederland, alsmede een kader voor een duidelijk regeringsbeleid op het gebied van de ruimtelijke ordening. Naar aanleiding van deze Tweede Nota groeide de interesse voor ruimtelijke ordening, waarbij tevens een kritische publieke belangstelling voor de effecten van de ruimtelijke ontwikkeling op het milieu ontstond. Tevens werd de WRO verrijkt met een nieuw instrument voor het nationaal planologisch beleid: de planologische kernbeslissing.23 De nadien gepubliceerde Nota’s Ruimtelijke Ordening (zie hierna) zijn voorbeelden van pkb’s.

Tot de jaren zeventig lag, zoals uit het voorgaande moge blijken, de focus binnen het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid vooral op de stedenbouw en de behartiging van volkshuisvestingsbelangen. De aandacht was derhalve gericht op ruimtelijke ordening binnen de bebouwde kom.24 Het buitengebied, waar de (primaire) landbouw lange tijd in belangrijke mate het gebruik en daarmee het aanzien van het buitengebied bepaalde, bos en hei (‘woeste grond’) uitgezonderd, bleef al die tijd nagenoeg buiten beeld, In de jaren zeventig kwam er – mede vanwege de nadelige gevolgen van de uitgevoerde grootschalige ruilverkavelingen, die, zoals gezien in onderdelen D.l, E.l en F.l van hoofdstuk I, (nagenoeg) enkel behartiging van de belangen van de landbouw als doel hadden - geleidelijk meer oog voor natuur en landschap. Het besef groeide dat ook buiten de bebouwde kom behoefte was aan ruimtelijke ordening.

In de Derde Nota inzake Ruimtelijke Ordening, 25 die tussen 1973 en 1983 in verschillende etappes tot stand kwam, werd dan ook, (mede) in verband met de toegenomen aandacht voor het buitengebied, onder meer bepaald dat, in het kader van de ruimtelijke ordening op nationaal niveau, de kwaliteit en de verscheidenheid van het landschap zoveel mogelijk moest worden behouden en ontwikkeld. Daartoe werden vier globaal aangeduide zones onderscheiden binnen het landelijk gebied: gebieden met als hoofdfunctie óf landbouw óf natuur, en grote óf kleine gebieden waar landbouw, natuur en andere functies elkaar afwisselden.26

In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening uit 198827 werd door het Rijk voor het eerst ook voor het landelijk gebied een zelfstandige ontwikkelingsrichting aangegeven. Per type (buiten)gebied werd de gewenste ontwikkeling aangegeven.28 Deze ‘koersen’ waren onder meer richtinggevend voor de te nemen maatregelen in landinrichtingsverband, zoals in onderdeel A.l.a van het vorige hoofdstuk beschreven.

De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra uit 199 329 zette, ten aanzien van het landelijk gebied, de benadering uit de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening voort, waarbij de ontwikkelingsrichtingen in de diverse gebieden werd aangeduid met het begrip ‘koersgebieden’.30 Tevens werden in de VINEX van rijkswege locaties aangewezen voor nieuwe grootschalige woningbouw.

Kort na de publicatie van de VINEX, in juni 1994, presenteerde de door de overheid ingestelde Evaluatiecommissie WRO/Bro ‘8531 haar eindrapport, met daarin verschillende voorstellen tot aanpassing van de bestaande regelgeving.32 Deze ontwikkeling leidde tot een wetswijziging, ingaande op 3 april 20 00.33 De wetswijziging voorzag onder meer in een verbeterde doorwerking van rijks- en provinciaal beleid uit pkb’s (waaronder de diverse Nota’s Ruimtelijke Ordening) en (provinciale) streekplannen in gemeentelijke plannen door het in deze stukken opnemen van concrete beleidsbeslissingen met een bindende werking voor de gemeente en voor burgers. De posities van Rijk en provincie binnen het ruimtelijk beleid werden aldus versterkt, hetgeen ten koste ging van de decentrale opzet van de wet.34 Zoals hiervoor beschreven35 staat deze ‘centralisatie’ op het gebied van ruimtelijke ordening haaks op de ontwikkelingen in landinrichtings-sferen gedurende dezelfde periode, waar immers een sterke decentralisatiedrang waarneembaar was.

Tijdens de parlementaire behandeling van de wetswijziging uit 2000 werd tevens een (meer) fundamentele herziening van de WRO aangekondigd.36 De huidige WRO, zo vond men, voldeed niet meer omdat het ruimtelijk instrumentarium te versnipperd was en de samenhang tussen de diverse plannen en projecten ontbrak. Een grondige herziening was derhalve noodzakelijk.

Na een lang en moeizaam wetgevingsproces van bijna negen jaar37 werd in 2008 een volledig nieuw stelsel van ruimtelijke regelgeving ingevoerd, in de vorm van een nieuwe Wet ruimtelijke ordening38 en een nieuw Besluit ruimtelijke ordening.39 De in 1999 aangekondigde fundamentele wijziging van de WRO had daarmee eindelijk haar beslag gekregen. Binnen de nieuwe Wro stond de decentralisatiegedachte, in lijn met de ontwikkelingen op het gebied van de landinrichting, weer centraal.40 De sturingsfilosofie van de Wro komt er, kort samengevat, op neer dat verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij het meest geschikt bestuursorgaan liggen. Dit is in beginsel de gemeente, aangezien deze bestuurslaag het dichtst bij de burger staat. De gemeente stelt daarom ‘de burgers bindende ruimtelijke voorschriften’ op. Rijk en provincie beschikken over bevoegdheden en mogelijkheden om vooraf richting te geven aan de gemeentelijke besluiten. Tevens kan achteraf worden ingegrepen indien dergelijke besluiten niet stroken met de visie op provinciaal- en/of rijksniveau. De bevoegdheden van deze bestuursorganen zijn echter niet onbegrensd: zij beperken zich tot (inter) nationale respectievelijk provinciale belangen. De praktijk heeft echter anders uitgewezen: de provincies en het Rijk zetten de gemeentes dikwijls volstrekt buitenspel.41

Op regionaal casu quo lokaal niveau ligt het primaat, theoretisch althans, derhalve bij de gemeente. De decentralisatiegedachte gaat, aldus bezien, op wetinhoudelijk terrein, nog ‘een niveau dieper’ dan bij landinrichting het geval is, waar immers de provincies (zeker sinds 1 januari 2007) ‘aan de macht zijn’.42 Naast deze gewijzigde sturingsfilosofie zijn er ook diverse juridisch-technische wijzigingen aangebracht in de Wro. Een (extensieve) bespreking van deze wijzigingen gaat het bestek van mijn onderzoek echter te buiten. Ik verwijs hiervoor naar de relevante (vak)literatuur.43

Tijdens de totstandkoming van de Wro werd op rijksniveau tevens de hand gelegd aan een nieuwe Nota inzake ruimtelijke ordening. Deze Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening44 is echter nooit in het parlement behandeld. Na enkele kabinetswisselingen is in plaats daarvan besloten tot het opstellen van de Nota Ruimte.45 In deze Nota zijn, naast de Vijfde Nota, ook de nota’s van de Ministeries voor Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en voor Verkeer en Waterstaat geïntegreerd. De Nota Ruimte is op 17 mei 2005 door de Tweede Kamer en op 17 januari 2006 door de Eerste Kamer goedgekeurd46 en heeft gegolden tot 13 maart 2012. Op deze datum is door de minister van Infrastructuur en Milieu het vaststellingsbesluit betreffende de structuurvisie47 infrastructuur en Ruimte48 ondertekend, 49 welke tot op heden geldt. In de structuurvisie formuleert het Rijk drie hoofddoelen om Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig te houden voor de middellange termijn (tot 2028):

Ook het landelijk gebied krijgt, hoewel in beperkte mate, aandacht binnen de structuurvisie.50 Daarmee is het actuele (nationale) beleidskader voor de ruimtelijke toekomst van Nederland op hoofdlijnen bekend. Vervolgens dient de vraag te worden gesteld (en beantwoord) wat de verhouding is tussen het hiervoor in hoofdlijnen geschetste ruimtelijke beleid ten aanzien van het buitengebied, de landinrichting in het algemeen en (uiteraard) de kavelruil in het bijzonder. Deze vragen komen aan de orde in de hierna volgende onderdelen.