Rb. Den Haag, 25-10-2018, nr. C/09/559262 / KG ZA 18/914

2. STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS KAPELLE,

3. STICHTING VOOR PERSOONLIJK ONDERWIJS HURDEGARYP,

4. STICHTING IDA GERHARDT ACADEMIE,

alle te Amsterdam,

eiseressen,

advocaten mrs. W.E. Pors en P. van Gemert te Den Haag,

tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN (in het bijzonder het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, meer in het bijzonder de Inspectie van het Onderwijs), te Den Haag,

gedaagde,

advocaten mrs. J. Bootsma en J.V. de Kort te Den Haag.

Eiseressen worden hierna gezamenlijk aangeduid als ‘de stichtingen’ en gedaagde wordt hierna aangeduid als ‘de Inspectie’.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding met producties;

- de door de Inspectie overgelegde producties;

- de op 9 oktober 2018 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door beide partijen pleitnotities zijn overgelegd.

Ter zitting is vonnis bepaald op heden.

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

Eiseres sub 1 is in 2007 opgericht en heeft tot doel om scholen op te richten met een bepaalde filosofie/die een bepaald onderwijsconcept hanteren. Eiseressen sub 2 tot en met 4 houden elk een school voor voortgezet onderwijs in stand die die filosofie/dat concept hanteert. Eiseres sub 1 verricht overkoepelende taken voor die scholen.

De Inspectie houdt toezicht op scholen voor voortgezet onderwijs. Zij heeft onder meer als wettelijke taken, verkort weergegeven, i) het toezien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en ii) het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten.

De Inspectie heeft in het kader van door haar uit te voeren vierjaarlijkse onderzoeken de scholen bezocht die eiseressen sub 2 tot en met 4 in stand houden, te weten respectievelijk de Isaac Beeckman Academie te Kapelle, het Tjalling Koopmans College te Hurdegaryp en de Ida Gerhardt Academie te Geldermalsen (hierna tezamen ook: de scholen). Op 29 augustus 2018 heeft zij drie rapporten hiervan vastgesteld (hierna: de rapporten).

De stichtingen vorderen, zakelijk weergegeven:

met veroordeling van de Inspectie in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.

Daartoe voeren de stichtingen – samengevat – het volgende aan. De rapporten zijn in strijd met het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) nu in de rapporten geen onderscheid wordt gemaakt tussen oordelen over het naleven van wettelijke voorschriften en bevindingen voor het stimuleren van kwaliteit. Hierdoor wordt bij de lezer ten onrechte de indruk gewekt dat de school in strijd met de wet handelt. Ook inhoudelijk zijn de rapporten onjuist en onrechtmatig. Er staan vele onjuistheden in, die zeer negatief en schadelijk zijn voor de scholen. Dit levert schade op voor de scholen als de rapporten ongewijzigd worden gepubliceerd.

De Inspectie voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.

Bevoegdheid

De stichtingen hebben aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat de Inspectie onrechtmatig jegens hen handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter tot kennisneming van de vorderingen gegeven. In dit geval is dit de voorzieningenrechter in kort geding, vanwege het (onweersproken) spoedeisend belang dat de stichtingen bij hun vorderingen hebben.

Eiseres sub 1

Eiseres sub 1 heeft, onder verwijzing naar haar taken en doelstellingen zoals vermeld onder 2.1, haar belang bij toewijzing van het gevorderde voldoende onderbouwd. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om, zoals door de Inspectie is betoogd, eiseres sub 1 niet in haar vorderingen te ontvangen, dan wel de vorderingen bij gebrek aan belang af te wijzen voor zover deze door eiseres sub 1 zijn ingesteld.

Inhoudelijke beoordeling

In de beoordeling zal aan de orde komen of in de rapporten, in strijd met het bepaalde in artikel 20, eerste lid, van de WOT, onvoldoende onderscheid wordt aangebracht tussen oordelen over de naleving van wettelijke voorschriften en bevindingen voor het stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs. Dat dit onderscheid moet worden gemaakt volgt uit de artikelen 3 en 20 van de WOT. Artikel 3 van de WOT bepaalt namelijk dat de Inspectie (voor zover hier van belang) als taken heeft:

a. het toezien op de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften;

b. het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen.

Artikel 20, eerste lid, van de WOT bepaalt dat de Inspectie haar oordelen en bevindingen vastlegt in een inspectierapport, waarin onderscheid wordt aangebracht tussen oordelen op grond van de in artikel 3, eerste lid, onderdeel a bedoelde taak en bevindingen op grond van de in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, bedoelde taak.

Verder zal aan de orde komen of de rapporten al dan niet (op onderdelen) inhoudelijk onjuist zijn. Daarbij zal puntsgewijs worden ingegaan op de door de stichtingen gestelde onjuistheden in de rapporten te weten:

1. het aantal leerlingen is onjuist;

2. de kritiek dat de door de stichtingen gehanteerde code goed bestuur onvoldoende waarborgen zou bieden tegen belangenverstrengeling is onjuist;

3. de opmerking dat er geen docent is voor het vak Duits en dat de leerlingen hiervoor afstandsonderwijs krijgen, is onjuist;

4. de kritiek op de toezichthouder is onjuist;

5. het oordeel dat de medezeggenschap niet functioneert is onjuist;

6. de opmerking dat in de schoolgids duidelijker zou moeten worden verwoord dat de vakken biologie, aardrijkskunde, geschiedenis en natuurkunde in de onderbouw in een andere volgorde worden aangeboden dan gangbaar is, is onjuist;

7. het oordeel dat het onderwijs lichamelijke opvoeding niet voldoet aan de wettelijke eis omdat dit vak slechts een keer per maand wordt aangeboden is onjuist;

8. de opmerking dat de wijze waarop het bestuur de sociale veiligheid monitort niet voldoet aan de wettelijke eisen van artikel 3bWVO is onjuist;

9. ten onrechte worden de leerresultaten met een voldoende beoordeeld en niet met een goed;

10. met de tekst over het ontbreken van professionaliseringsbeleid wordt een verkeerde indruk gewekt.

Nu de stelling van de stichtingen dat er sprake is van strijd met artikel 20, eerste lid, WOT, ziet op de onder 4.4. vermelde punten, zal de voorzieningenrechter bij de hierna te volgen puntsgewijze beoordeling telkens beide aspecten meenemen.

Voor de beoordeling is van belang dat de Inspectie bij de uitoefening van haar taken een grote mate van beoordelingsvrijheid heeft. Dit brengt met zich dat de voorzieningenrechter zich terughoudend dient op te stellen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de Inspectie. Voor ingrijpen van de voorzieningenrechter kan slechts plaats zijn indien de Inspectie in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot vaststelling van de rapporten in de huidige vorm.

Puntsgewijze beoordeling

1. Leerlingenaantallen

Dat in de rapporten sprake is van onjuiste leerlingenaantallen, zoals de stichtingen stellen, kan niet worden gevolgd. De Inspectie heeft namelijk onweersproken gesteld dat in de rapporten de leerlingenaantallen zijn vermeld op het moment van het onderzoek op basis van de toen meest recente definitieve telgegevens die door het bestuur zelf zijn verstrekt. Dat is een duidelijk en ook gebruikelijk ijkmoment. Het zou ook niet werkbaar zijn als in de loop van een onderzoek telkens opnieuw de actualiteit van gegevens moet worden gecontroleerd. Dat betekent dat de rapporten op dit onderdeel niet hoeven te worden aangepast.

2. De code goed bestuur en waarborgen tegen belangenverstrengeling

Artikel 103, eerste lid, WVO schrijft voor dat het bestuur in het jaarverslag vermeldt welke code goed bestuur het hanteert. Aan die code zijn in artikel 103, vijfde lid, WVO minimumeisen gesteld. De code dient onder meer bepalingen te bevatten over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan een integere bedrijfsvoering, waaronder een voorziening om belangenverstrengeling tegen te gaan.

In de code goed bestuur van de stichtingen staat, voorover hier van belang, het volgende vermeld:

“Het bestuur handelt en besluit overeenkomstig de beginselen van behoorlijk bestuur. Het neemt de eis van zorgvuldigheid in acht en behandelt gelijke gevallen op gelijke wijze. Het bestuur draagt zorg voor een integere bedrijfsvoering. Als een bestuurslid voorziet dat een verstrengeling van belangen ontstaat, dan meldt hij dit terstond aan de toezichthouder. “

De rapporten van de Inspectie merken hierover het volgende op:

“We beoordelen de standaard over de professionele kwaliteitscultuur als onvoldoende. De statuten en de zelfgemaakte code goed bestuur bieden samen slechts beperkt garanties voor een integere en transparante kwaliteitscultuur. Daarnaast ontbreekt professionaliseringsbeleid in het schoolplan en zijn niet voor alle vakken bevoegde docenten benoemd.

Het bestuur geeft nergens aan hoe hij omgaat met mogelijke belangenverstrengeling tussen bestuur en directie en/of andere medewerkers (art. 103, lid 5 onder b WVO). In het jaarverslag moet het bestuur daar aandacht aan besteden. Om duidelijkheid te beiden aan ouders en andere belanghebbenden, kan het bestuur hierover een passage opnemen in de schoolgids.”

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de Inspectie in redelijkheid tot deze passage in het rapport kunnen komen. Zoals door de Inspectie ter zitting ook is aangevoerd, is in de code goed bestuur van de stichtingen alleen opgenomen dat als er een belangenverstrengeling wordt voorzien, dit moet worden gemeld. Belangenverstrengeling op zichzelf wordt echter niet uitgesloten en ook is niet geregeld hoe aan een melding van mogelijke belangenverstrengeling gevolg wordt gegeven. In de code goed bestuur van de stichtingen wordt dus niet, zoals artikel 103, vijfde lid, WVO voorschrijft, een voorziening gegeven om belangenverstrengeling tegen te gaan.

Verder is de voorzieningenrechter, anders dan de stichtingen, van oordeel dat de Inspectie met de zin “Om duidelijkheid te bieden aan ouders en andere belanghebbenden, kan het bestuur hierover een passage opnemen in de schoolgids” evident slechts iets in overweging geeft, zodat van strijd met het bepaalde in artikel 20, eerste lid, WOT geen sprake is.

De voorzieningenrechter volgt de Inspectie in haar verweer dat voor de beoordeling van de vorderingen niet van belang is om in te gaan op de uitlatingen van de stichtingen over een concreet geval van mogelijke belangenverstrengeling dat volgens de stichtingen voor de Inspectie reden is geweest om deze tekst op te nemen. In de rapporten wordt hierover namelijk niets vermeld. Ook op dit punt hoeven de rapporten dus niet te worden aangepast.

3. Geen docent voor het vak Duits

Artikel 2a WVO bepaalt dat voortgezet onderwijs slechts mag worden gegeven door degene die daartoe ingevolge deze wet bevoegd is. Partijen verschillen met elkaar van mening over de vraag of de wijze waarop het vak Duits op de scholen wordt aangeboden voldoet aan dit vereiste. Volgens de Inspectie is dit niet het geval. De Inspectie stelt dat hij heeft vastgesteld dat de stichtingen geen docent Duits in dienst hebben en dat het vak Duits bij de stichtingen niet is ingeroosterd. In plaats daarvan moeten de leerlingen het vak Duits zelf, buiten het lesprogramma om, thuis via de computer volgen, waarvoor een online lespakket beschikbaar is gesteld via de IVIO wereldschool. Van dit pakket maakt onderdeel uit dat een vakdocent van de wereldschool via email of Skype op afstand beschikbaar is voor eventuele vragen. Volgens de Inspectie is dat in strijd met artikel 2a WVO, omdat op grond van dat artikel is vereist dat leerlingen op school onderwijs krijgen van bevoegde docenten, die daar ook fysiek aanwezig zijn.

In de rapporten staat hierover het volgende vermeld:

“Voor de meeste vakken heeft het bestuur bevoegde docenten aangesteld. Voor het vak Duits is er geen docent op school; de leerlingen krijgen hiervoor afstandsonderwijs (art. 2a WVO). Ook ontbreekt een omschrijving van het professionaliseringsbeleid in het schoolplan (art. 24, lid 3 WVO).

Bij de afspraken over vervolgtoezicht staat vermeld:

“Het vak Duits wordt niet op school gegeven door een bevoegde docent maar via afstandsonderwijs. (art. 2a WVO).Het bestuur stelt een bevoegde docent Duits aan voor het vak Duits en geeft de inspectie een overzicht van het lesrooster voor het vak Duits.

Het bestuur geeft de inspectie een overzicht van het lesrooster voor het vak Duits.”

Ter zitting hebben de stichtingen aangegeven dat zij voor de leerlingen van de onderbouw wel degelijk een docent Duits in dienst hebben. Het klopt dat deze docent niet lijfelijk aanwezig is op de scholen. De lessen Duits zijn echter wel ingeroosterd en tijdens deze lessen hebben de leerlingen via een live videoverbinding contact met deze docent en kunnen zij ook vragen aan deze docent stellen. In de bovenbouw wordt het vak Duits inderdaad aangeboden via een pakket van de wereldschool, maar ook in de bovenbouw wordt het vak Duits gegeven door bevoegde docenten. Dat het vak Duits op deze wijze wordt gegeven is door de Inspectie ter zitting niet betwist.

Van strijd met het bepaalde in artikel 2a WVO is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake. Uit hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd blijkt voldoende dat zij een bevoegde docent Duits in dienst hebben die de kinderen van de onderbouw lesgeeft en aan wie zij via een live verbinding vragen kunnen stellen. Anders dan de Inspectie meent, schrijft artikel 2a WVO niet voor dat de bevoegde docent lijfelijk aanwezig is tijdens de lessen. Ook in het bepaalde in artikel 2 van de Leerplichtwet en artikel 6b WVO kan geen steun worden gevonden voor de juistheid van het standpunt van de Inspectie. Die artikelen bevatten namelijk alleen vereisten ten aanzien van de aanwezigheid van leerlingen op school. Dat eisen voor leerlingen ook gelden voor docenten (laat staan vanzelfsprekend), zoals de Inspectie heeft betoogd, volgt de voorzieningenrechter niet, gelet op de geheel andere positie van beide groepen.

Ter zitting zijn partijen nog ingegaan op de wijze van inroostering van het vak Duits, de begeleiding van de leerlingen door de docenten en de wijze waarop het vak wordt aangeboden in de bovenbouw. De vraag kan worden gesteld of dit strijd oplevert met een andere wettelijke bepaling. De Inspectie heeft in dit kader verwezen naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694). Daarin heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de Inspectie in het kader van de toepassing van de criteria voor de inrichting van het onderwijs als bedoeld in artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 terecht heeft getoetst of op de betreffende school onderwijs wordt gegeven, in die zin dat kennis en vaardigheden aan de leerplichtigen worden overgedragen. De Inspectie gaat daarbij volgens de Afdeling terecht uit van een zekere mate van sturing en structurering van het leerproces, aangezien uit de Wpo en de Wvo volgt dat leerplichtigen langs de kerndoelen moeten worden geleid en hun vorderingen inzichtelijk moeten zijn.

Hoe deze toets uitvalt bij het de wijze waarop het vak Duits wordt gegeven op de scholen ligt op dit moment echter niet ter beoordeling voor. Hierover staat namelijk niets in de rapporten vermeld. Daarin wordt alleen gerefereerd aan strijd met artikel 2a WVO en daarvan is geen sprake.

Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het rapport op dit onderdeel moet worden aangepast.

4. kritiek op de toezichthouder

In het rapport over de Ida Gerhardt Academie schrijft de Inspectie over het toezicht:

´Er is slechts één toezichthouder en deze is aangesteld door het bestuur. Er is geen duidelijke taak- of bevoegdheidsverdeling. Het bestuur voldoet wel aan de wet, maar het interne toezicht is hierdoor kwetsbaar en kan weinig tegenwicht bieden. De kwaliteit van het interne toezicht kan verbeteren wanneer het aantal toezichthouders wordt uitgebreid. We vragen de toezichthouder speciale aandacht te geven aan of de school aan de wettelijke vereisten voldoet.”

Op zichzelf blijkt uit deze passage dat de Inspectie van oordeel is dat wordt voldaan aan de wettelijke vereisten en dat het hier alleen gaat om een bevinding. Volgens de stichtingen klopt deze bevinding echter niet nu er wel degelijk twee toezichthouders zijn. Volgens de stichtingen is sprake van een zogenaamd ‘one-tier’ model, waarbij er sprake is van een toezichthouder die lid is van het bestuur. Daarnaast is er een toezichthouder buiten het bestuur benoemd om de taken van de toezichthouder te verlichten.

Dat neemt naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet weg dat de bevinding dat de toezichtstructuur kwetsbaar is begrijpelijk is. Daaraan ligt namelijk ten grondslag dat de toezichthouder door het bestuur is benoemd en het daarom lastig is om – als dat nodig is – daadwerkelijk tegenwicht te bieden aan het bestuur. Dit komt niet onjuist voor.

De voorzieningenrechter volgt de stichtingen echter wel in hun standpunt dat de laatste zinsnede (We vragen de toezichthouder speciale aandacht te geven aan of de school aan de wettelijke vereisten voldoet) zeer suggestief is. Dit impliceert immers, zeker voor de niet geoefende lezer, ten onrechte dat dat mogelijk niet het geval is. Deze zin staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook ten onrechte in de rapporten en dient daaruit te worden verwijderd, dan wel te worden aangepast.

5. Medezeggenschap

Ten aanzien van de wijze waarop de medezeggenschap binnen de stichtingen is ingericht staat in de rapporten het volgende vermeld:

“Het bestuur betrekt de medezeggenschapsraad onvoldoende bij het ontwikkelen en vaststellen van het schoolbeleid (art. 8, 10, 11, 12 en 14 WMS). Ze vraagt de betrokkenen wel regelmatig om in te stemmen met specifieke, vooral praktische onderdelen, maar verzuimt dit bij belangrijke zaken als de vaststelling van de klachtenregeling, de schoolgids en het schoolplan. De medezeggenschap functioneert niet, ondanks het feit dat de inspectie en het ministerie het bestuur hebben gewezen op deze tekortkoming en een voorgenomen sanctiebesluit hebben opgeschort omdat het bestuur aangaf de medezeggenschap volgens de wettelijke vereisten te hebben ingericht.”

Verder melden de rapporten dat de tekortkomingen moeten worden hersteld en dat er een besluit zal worden genomen over sanctionering.

De stichtingen betwisten dat de medezeggenschap bij hen niet functioneert. Zij hebben uitvoerig toegelicht hoe de medezeggenschap bij hen is ingericht, te weten op een wijze waarbij alle ouders stemrecht hebben en er bij meerderheid van stemmen besluiten genomen worden (het medezeggenschapscollectief). Vanwege de kritiek hierop van de Inspectie hebben de stichtingen besloten per 1 januari 2017 ook nog een medezeggenschapsraad in te richten. Het klopt volgens de stichtingen niet dat de medezeggenschapsraad niet wordt ingeschakeld bij belangrijke zaken zoals de vaststelling van de klachtenregeling, de schoolgids en het schoolplan. Dat dit ten tijde van het uitbrengen van de rapporten nog niet daadwerkelijk was gebeurd, komt doordat het schoolplan maar eens in de vier jaar moet worden vastgesteld en dat dit op dat moment niet speelde. De schoolgids moet wel elk jaar worden vastgesteld, maar dit viel ongeveer samen met de verkiezingen van de medezeggenschapsraad. Inmiddels is de gids wel vastgesteld met instemming van de medezeggenschapsraad, aldus de stichtingen.

Of het door de stichtingen gestelde juist is kan in dit geding niet worden vastgesteld, maar als dat het geval is, wat niet zonder meer valt uit te sluiten, is de uitlating van de Inspectie ten aanzien van het verzuim onjuist en moet deze worden verwijderd uit het rapport, zeker nu het om een ernstig verzuim gaat.

Dat de medezeggenschapsraad verder onvoldoende bij het beleid wordt betrokken baseert de Inspectie op interviews met leden van de medezeggenschapsraden. Zij hebben, aldus de Inspectie, zelf aan de Inspectie verklaard dat zij in de praktijk niet of nauwelijks bij de school worden betrokken en dat zaken waarvoor instemming wettelijk is vereist, niet aan de raden worden voorgelegd. Volgens de geïnterviewden was er zelfs nog nooit een vergadering belegd. Dat de uit deze interviews getrokken conclusies niet zouden kloppen is de voorzieningenrechter niet gebleken. De opmerking dat de medezeggenschapsraad onvoldoende bij het beleid worden betrokken komt dan ook niet uit de lucht vallen en hoeft dus niet uit de rapporten te worden verwijderd. Dat de stichtingen hier anders over denken maakt dit niet anders.

6. Volgorde van de vakken biologie, aardrijkskunde, geschiedenis en natuurkunde in de onderbouw

In het rapport over de Ida Gerhardt Academie staat hierover het volgende vermeld:

“We beoordelen het aanbod als onvoldoende omdat de school op onderdelen voor deze standaard niet voldoet aan de wettelijke vereisten.

De school biedt voor de meeste vakken leerstof aan die gebaseerd is op de kerndoelen en waarmee de leerlingen de referentieniveau’s taal en rekenen leren beheersen. De docenten gebruiken hiervoor meestal gangbare onderwijsmethodes. (…)

De vakken biologie, aardrijkskunde en geschiedenis is de leerstof gebundeld per leerjaar. Dit houdt in dat de leerlingen in de eerste klas alle leerstof van de onderbouw (eerste drie leerjaren) voor biologie aangeboden krijgen, in klas 2 alle onderbouwleerstof voor geschiedenis en in de derde klas alle stof voor aardrijkskunde. Het bestuur kiest hier bewust voor om versnippering tegen te gaan. Het is de vraag in hoeverre de school daarmee “inhouden aanbiedt opklimmend in niveaus op een wijze die past bij de leeftijd van de leerlingen (Art. 2, tweede lid, onder a, WVO). Daarnaast maakt deze werkwijze een overstap van of naar een andere school ingewikkelder voor leerlingen. De school zou de mogelijke consequenties duidelijker kunnen verwoorden in de schoolgids.

Met de stichtingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat in dit hoofdstuk niet wordt voldaan aan het vereiste dat er een helder onderscheid moet zijn tussen oordelen en bevindingen. In de paragraaf die gaat over de vakken biologie, aardrijkskunde en geschiedenis wordt de vraag gesteld of daarmee wordt voldaan aan artikel 2, tweede lid, onder a WVO dat vereist dat de school inhouden aanbiedt opklimmend in niveaus op een wijze die past bij de leeftijd van de leerlingen. Die vraag wordt vervolgens echter niet beantwoord. Mede gelet op hetgeen in de eerste alinea staat vermeld, te weten dat het aanbod als onvoldoende wordt beoordeeld omdat de scholen voor deze standaard niet voldoen aan de wettelijke vereisten, wordt hiermee wel de suggestie gewekt dat dit onder andere op dit punt niet het geval is. Indien de afspraken over vervolgtoezicht worden bezien, is daarvan echter geen sprake. De vermelde vervolgafspraken zien namelijk niet op deze vakken. Indien er inderdaad (slechts) sprake is van een bevinding, volgt dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet duidelijk uit de tekst, zodat de tekst op dit onderdeel moet worden aangepast.

De opmerking dat de voormelde werkwijze van de scholen op dit punt een overstap naar een andere school ingewikkelder maakt voor leerlingen en dat de mogelijke consequenties daarvan duidelijker kunnen worden verwoord in de schoolgids, acht de voorzieningenrechter echter niet onbegrijpelijk. Bovendien kunnen de stichtingen, als zij een andere mening zijn toegedaan, in hun reactie op de rapporten verduidelijken waarom dit volgens hen niet het geval is. De bewoordingen “zou duidelijker kunnen verwoorden” maken voorts expliciet duidelijk dat er sprake is van een bevinding/een advies. Het geven van een dergelijk advies ligt binnen de beoordelingsvrijheid van de Inspectie. Deze opmerking hoeft dan ook niet te worden geschrapt/aangepast.

7. Lichamelijke opvoeding

Over het vak lichamelijke opvoeding staat in de rapporten het volgende vermeld: “Ook de lessen voor het vak lichamelijke opvoering worden gebundeld. Dit vak wordt één keer per maand aangeboden. Art. 6d WVO schrijft voor dat “onderwijs in lichamelijke opvoeding, bestaande uit praktische bewegingsactiviteiten, wordt gespreid verzorgd over alle leerjaren van het voortgezet onderwijs.

Dit onderwijs vindt plaats gespreid over de schoolweken, en in zodanige substantiële omvang en schooltijd dat wordt voldaan aan de eisen op het gebied van kwaliteit, intensiteit en variëteit van de bewegingsactiviteiten neergelegd in kerndoelen en examenprogramma’s.” Uit deze wettekst volgt dat de lessen lichamelijke opvoeding steeds wekelijks moeten worden aangeboden. De school moet deze tekortkoming herstellen.”

Volgens de stichtingen is het niet juist dat het vak lichamelijke opvoeding niet wekelijks wordt aangeboden. Dat is volgens hen wel degelijk het geval. Het vak lichamelijke opvoeding wordt namelijk iedere week (op de vijfde weekdag) aangeboden. Op die dag worden er verder geen andere vakken gegeven, maar wordt er uitsluitend gedurende de gehele dag lichamelijke opvoeding gegeven. Aan de leerlingen wordt de keuze gelaten of zij iedere week het vak lichamelijke opvoeding volgen of dat zij dit vak bijvoorbeeld één keer in de maand een hele dag volgen.

Uit het voorgaande volgt dat het vak lichamelijke opvoeding door de stichtingen wel degelijk wekelijks wordt aangeboden. Dat de meeste leerlingen er voor kiezen om het vak niet wekelijks maar eens per maand gedurende een hele dag te volgen maakt dat niet anders. Overigens schrijft artikel 6d WVO, anders dan de Inspectie stelt, niet voor dat het vak lichamelijke opvoeding wekelijks wordt aangeboden. Artikel 6d WVO bepaalt namelijk dat het onderwijs plaats vindt gespreid over de schoolweken en in zodanige substantiële omvang en schooltijd dat wordt voldaan aan de eisen op het gebied van kwaliteit, intensiteit en variëteit van de bewegingsactiviteiten neergelegd in de kerndoelen en examenprogramma’s. Als het de bedoeling was geweest dat van een dergelijke spreiding alleen sprake zou kunnen zijn als het vak daadwerkelijk wekelijks door alle leerlingen wordt gevolgd, dan had het voor de hand gelegen dat dat op die manier in het betreffende artikel zou zijn verwoord. Dat is echter niet het geval. Dat het vak lichamelijke opvoeding niet per se wekelijks hoeft te worden gegeven, lijkt de Inspectie overigens te erkennen, gezien haar verwijzing naar de wetsgeschiedenis, waarin door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap als voorbeeld van wat artikel 6d WVO mogelijk maakt, wordt aangegeven dat door een school de ene week geen lichamelijke opvoeding wordt gegeven en de andere week het dubbele aantal uren.

Gelet op het voorgaande is hetgeen in de rapporten over het vak lichamelijk opvoeding wordt gesteld onjuist, zodat dit moet worden aangepast.

8. Monitoring sociale veiligheid

Artikel 3b WVO bepaalt in het eerste lid:

“Het bevoegd gezag draagt zorg voor de veiligheid op school, waarbij het bevoegd gezag in ieder geval:

(…)

b. de veiligheid van leerlingen op school monitort met een instrument dat een representatief en actueel beeld geeft, en

(…)”

Niet in geschil is dat er geen problemen zijn met de beleving van de sociale veiligheid op de scholen van de stichtingen, dat staat ook met zo veel woorden in de rapportages vermeld. Volgens de Inspectie wordt door de stichtingen echter niet aan de wettelijke verplichting voldaan ten aanzien van de monitoring van de beleving van sociale veiligheid. In de rapporten staat hierover vermeld:

“De inspectie heeft geen problemen vastgesteld rond de beleving van de sociale veiligheid van leerlingen. De school voldoet echter niet aan de wettelijke eisen rond de zorgplicht sociale veiligheid conform artikel 3b WVO. De wettelijke zorgplicht sociale veiligheid vraagt van scholen onder meer jaarlijkse monitoring met een gestandaardiseerd monitoringsinstrument, dat valide en betrouwbaar is. We hebben niet kunnen vaststellen dat hiervan sprake is: de school gebruikt geen gestandaardiseerd instrument en over de validiteit en betrouwbaarheid van het instrument is geen afdoende informatie beschikbaar.”

In de afspraken over vervolgtoezicht is opgenomen:

“De wijze waarop de school de sociale veiligheid van de leerlingen monitort voldoet niet aan de wettelijke eisen (art. 3b WVO)”

met als actiepunt:

“het bestuur zorgt jaarlijks voor een betrouwbare en valide monitoring van de sociale veiligheid.”

De stichtingen zijn het hier niet mee eens. Zij stellen dat de leerlingen jaarlijks naar hun veiligheidsbeleving wordt gevraagd via een standaardformulier die zij anoniem via hun leerlingenportaal kunnen invullen. De gehanteerde vragenlijst komt overeen met de vragenlijst die de VO-raad gebruikt. Volgens de Inspectie is daarmee echter niet voldaan aan de wettelijke vereisten omdat de leerlingen naar eigen keuze de vragen lijst al dan niet kunnen invullen en dus niet alle leerlingen op vaste momenten worden bevraagd. Een dergelijke onderzoeksmethode geeft geen representatief en actueel beeld. Nadien zijn door de stichtingen tabellen met scores verstrek maar daarin zijn de gemiddelde scores per vraag opgenomen. Volgens de Inspectie geven deze tabellen echter ook geen duidelijkheid nu er geen frequentietabellen zijn opgenomen. Daardoor is niet inzichtelijk hoeveel leerlingen bij bijvoorbeeld een vraag over pesten het waarderingscijfer 1 en hoeveel het cijfer 10 in hebben gevuld. Verder is er geen benchmark opgenomen en kan er geen vergelijking met andere scholen worden gemaakt. Onder die omstandigheden acht de voorzieningenrechter het oordeel van de Inspectie dat niet aan voormeld wettelijke vereiste is voldaan, althans dat dat zij niet heeft kunnen vaststellen dat hiervan sprake is, niet onbegrijpelijk.

Dat van de Inspectie had mogen worden verlangd dat zij nader onderzoek had gedaan, zoals de stichtingen stellen, volgt de voorzieningenrechter niet. De Inspectie heeft er terecht op gewezen dat zij op dit punt afhankelijk is van de informatie de scholen ter beschikking stellen. De Inspectie mocht er dan ook vanuit gaan dat de scholen, na het daartoe gedane verzoek, voldoende informatie zouden aanleveren om vast te kunnen stellen dat de monitoring van de veiligheid van leerlingen op school geschiedt met een instrument dat een representatief en actueel beeld geeft. De formulering in de rapporten dat de Inspectie niet heeft kunnen vaststellen dat hiervan sprake is, is ook genuanceerd. De vermelding dat de Inspectie niet heeft kunnen vaststellen dat aan de wettelijke eisen is voldaan nu de school geen gestandaardiseerd instrument gebruikt en over de validiteit en betrouwbaarheid van het instrument geen afdoende informatie beschikbaar is, kan dan ook niet als onjuist worden beschouwd. Weliswaar is het woord “gestandaardiseerd” niet in de wet opgenomen, maar dat laat onverlet dat de Inspectie heeft kunnen oordelen dat op dit punt niet aan de wettelijke eisen wordt voldaan. De rapporten hoeven op dit onderdeel dan ook niet te worden aangepast.

9. Waardering onderwijsresultaten

Uitsluitend van de Isaac Beeckman Academie zijn de onderwijsresultaten gewaardeerd, omdat alleen zij twee cohorten leerlingen heeft die eindexamen hebben gedaan. Hieraan is een waardering met een voldoende toegekend. Hieraan is in het rapport toegevoegd “De vier resultaatindicatoren die de inspectie bij de beoordeling betrekt, voldoen aan de inspectienorm. Voor de onderwijspositie ten opzichte van het advies vo (R1) en het bovenbouwsucces (R3) geldt dat ze ruim boven de norm liggen. We zien relatief veel opstroom en de meeste leerlingen doen in twee profielen examen. Op deze punten komen de bestuurlijke intenties overeen met de door ons vastgestelde praktijk.”

Nu de stichtingen zelf hebben aangegeven dat dit kort geding zich niet leent voor het beantwoorden van de vraag of de wet het wel toestaat dat de Inspectie de predicaten ‘voldoende’ dan wel ‘goed;’ aan scholen toekent zal hetgeen daarover is aangevoerd onbesproken blijven.

De stichtingen willen in dit geding echter wel de gegeven waardering aan de orde stellen. Dit zou volgens hen voor de Isaac Beeckman Academie een ‘goed’ moeten zijn. Haar resultaten zijn namelijk minstens zo goed als die van de Wilhelminaschool te Culemborg, waarvan de resultaten van de HAVO-afdeling met een ‘voldoende’ zijn gewaardeerd en die van de VWO-afdeling met een ‘goed’. De waardering van de Isaac Beeckman Academie kan dan ook niet anders dan een goed zijn, aldus de stichtingen. De waardering met een voldoende is volgens hen in strijd met het zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel.

De Inspectie heeft allereerst aangevoerd dat, anders dan de stichtingen menen, het predikaat ‘goed’ wordt toegekend in de context van de specifieke school en dat dit geen vergelijking tussen verschillende scholen in elk hun eigen context inhoudt. Als dat zo is, is het wel opvallend dat een soort ‘score’ wordt toegekend die voor vergelijking vatbaar is. Met de stichtingen kan de voorzieningenrechter zich voorstellen dat de gemiddelde lezer dit ook niet zo zal begrijpen en (vergelijkende) waarde zal toekennen aan de waardering ‘voldoende’ dan wel ‘goed’.

De Inspectie heeft verder aangevoerd dat voor de beoordeling van de vraag of de onderwijsresultaten aan de basiskwaliteit voldoen, in het onderzoekskader 2017 vier aspecten zijn opgenomen waaraan wordt getoetst, te weten:

- de gemiddelde eindexamenresultaten liggen op of boven de normering die daarvoor geldt;

- de doorstroom in de bovenbouw ligt op of boven de normering die daarvoor geldt;

- leerlingen in de onderbouw behalen het opleidingsniveau dat overeenkomt met het basisschooladvies en

- lopen gedurende hun schoolloopbaan weinig vertraging op.

Voor de wijze waarop deze aspecten worden beoordeeld verwijst de Inspectie naar de Technische toelichting Onderwijsresultaten Voortgezet Onderwijs 2018, waarin de berekeningsmethode nader wordt beschreven.

Uit de door de stichtingen overgelegde vergelijkende cijfers van het Wilhelminacollege en de Isaac Beeckman Academie volgt dat de Isaac Beeckman academie voor wat betreft de HAVO-afdeling (aanzienlijk) beter scoort op de onderdelen opstroom t.o.v. basisschooladvies, geslaagd zonder doubleren en CE-gemiddelde. Nu ook het Wilhelminacollege voor wat betreft de HAVO-afdeling een voldoende scoort, kan op basis van een enkele vergelijking met haar cijfers niet worden vastgesteld dat de Isaac Beeckman Academie zonder meer als ‘goed’ zou moeten worden beoordeeld. Daarvoor is een vergelijking met één school onvoldoende. Bovendien ligt het gemiddelde eindexamencijfer van de Isaac Beeckman Academie voor de HAVO precies op de norm en daarmee onder het landelijk gemiddelde wat ook van invloed zal zijn op de score. Voor wat betreft de VWO-afdeling, scoort de Isaac Beeckman Academie beter op de onderdelen opstroom t.o.v. basisschooladvies en geslaagd zonder doubleren. Voor wat betreft het CE gemiddelde scoort zij echter iets lager dan het Wilhelminacollege. Volgens de Inspectie presteert het VWO daarmee boven de norm. Of dat echter automatisch tot het predicaat ‘goed’ zou moeten leiden is niet geheel duidelijk. Voor zover de Inspectie dat echter baseert op het feit dat er slechts twee cohorten leerlingen eindexamen hebben gedaan, waardoor nog geen oordeel kan worden gegeven over de leerresultaten over de afgelopen drie jaren, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het in dat geval voor de hand had gelegen dat de Inspectie dat met zoveel woorden in de rapportage had vermeld en zich had onthouden van een oordeel. Dit met name omdat, zoals hiervoor al vermeld, de gemiddelde lezer van rapporten als deze waarde zal toekennen aan de door de Inspectie gegeven waardering. De Inspectie wordt dan ook in overweging gegeven dit als zodanig in zijn rapportage te verwerken.

10. Het professionaliseringsbeleid

De stichtingen hebben ten aanzien van de zinsnede dat professionaliseringsbeleid ontbreekt in het schoolplan – waarvan zij de juistheid erkennen – een tekstuele aanpassing voorgesteld. Daarvoor ziet de voorzieningenrechter echter geen noodzaak. De voorzieningenrechter volgt de stichtingen niet in hun stelling die erop neerkomt dat met deze zin, mede gelet op de alinea waarin dit staat vermeld, de indruk wordt gewekt dat dit beleid geheel ontbreekt.

Conclusie

Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat de stichtingen op diverse punten, te weten 3. Geen docent voor het vak Duits, 4. Kritiek op de toezichthouder 6. volgorde van de vakken biologie, aardrijkskunde, geschiedenis en natuurkunde in de onderbouw en 7. Lichamelijke opvoeding worden gevolgd in hun standpunt dat passages dan wel zinsneden in de rapporten tekortkomingen bevatten, in die zin dat deze onjuist zijn of ten onrechte onduidelijkheid laten bestaan en om die reden moeten worden verwijderd/aangepast. Voor wat betreft de punten 5. Medezeggenschap en 9. Waardering onderwijsresultaten wordt aanpassing in overweging gegeven. Alles in samenhang bezien, leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de Inspectie in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot vaststelling van de rapporten in de huidige vorm. Hierdoor heeft de Inspectie onrechtmatig gehandeld jegens de stichtingen. De door de stichtingen ingestelde vorderingen zijn daarom toewijsbaar. Dat geldt ook voor de vordering om openbaarmaking van de rapporten te verbieden. Het verweer van de Inspectie dat de bestuursrechter exclusief bevoegd is om hierover te oordelen, wordt verworpen. De Inspectie heeft erkend dat de inhoud van de rapporten bij de burgerlijke rechter aan de orde kan worden gesteld en een verbod tot openbaarmaking betreft een voorziening om een dreigende onrechtmatige daad te voorkomen. Dat is een voorziening die de burgerlijke rechter kan treffen.

De Inspectie zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding als na te melden.

De voorzieningenrechter:

beveelt de Inspectie om binnen drie dagen na dagtekening van dit vonnis de rapporten met betrekking tot de Ida Gerhardt Academie, de Isaac Beeckman Academie en het Tjalling Koopmans College in te trekken;

verbiedt de Inspectie om voormelde rapporten opnieuw vast te stellen, zolang de passages die in dit vonnis onrechtmatig zijn geoordeeld niet zijn verwijderd of aangepast;

verbiedt de Inspectie om de rapporten, zoals vastgesteld op 29 augustus 2018, openbaar te maken;

veroordeelt de Inspectie om binnen veertien dagen nadat dit vonnis is uitgesproken, de kosten van dit geding aan de stichtingen te betalen, tot dusverre aan de zijde van de stichtingen begroot op € 1687,--, waarvan € 980,-- aan salaris advocaat, € 626,-- aan griffierecht en € 81,-- aan dagvaardingskosten, in voorkomende gevallen te vermeerderen met btw;

bepaalt dat de Inspectie bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.E. Groeneveld-Stubbe en in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2018.

ts