8.3.1 Implicaties van de onderzoeksbevindingen

Voorlichting aan burgers is voor belastingheffing een uiterst belangrijk thema: het gaat om een informatiebron voor burgers, de in omvang grootste groep ‘klanten’ van de Belastingdienst. Deze communicatievorm is paradoxaal genoeg een inherent risicovolle vorm van communicatie (trade-off). In het fiscale domein is de wet dominant, waardoor het perspectief van burgers bij voorlichting onderbelicht blijft. Er was nauwelijks theorievorming over de voorlichtende taak van de Belastingdienst voorhanden. Dit onderzoek biedt een invulling van die kennisleemte. De bescherming van verwachtingen ontleend aan voorlichting raakt niet alleen de burger die het aangaat, maar ook de overheid en dus alle burgers. Dit onderzoek laat op onderbouwde wijze zien welke afwegingen daarbij aan de orde zijn en hoe die kunnen worden gemaakt om recht te doen aan beide perspectieven.

De belangrijkste toegevoegde waarde van mijn onderzoek is dat het blootlegt dat, bij een juridisch vraagstuk dat alle burgers raakt, het niet voldoende is om het probleem louter vanuit een juridische invalshoek te benaderen. Met een geïsoleerd juridisch perspectief kan niet worden volstaan. Dan blijft belangrijke informatie ten onrechte buiten beeld. Dat is niet alleen wetenschappelijk, maar ook maatschappelijk een gemis. Als het perspectief van de burger niet goed wordt meegenomen en gewogen in het recht, leidt dit tot conflicten tussen de ‘gewone werkelijkheid’ en de ‘juridische werkelijkheid’. Termen als rechtsvervreemding, teleurstelling in de overheid en verlies aan vertrouwen zijn de laatste jaren geen abstracte begrippen meer. Het vertrouwen in rechtsstatelijke instituties en de afname daarvan is bijzonder actueel. De in dit onderzoek behandelde casusposities demonstreren hoe vertrouwensbreuken zich praktisch manifesteren als het gaat om voorlichting (paragraaf 6.2). Dit onderzoek legt een conflict tussen het juridisch perspectief en het burgerperspectief bloot, en draagt vervolgens een oplossing aan om dat conflict zo veel mogelijk te verkleinen.

De belangrijkste wetenschappelijke toegevoegde waarde van het onderzoek is dat blijkt, dat wanneer het burgerperspectief wordt betrokken in de analyse van het probleem, dit een nieuw licht werpt op de problematiek. Communicatief bezien dwingt het argument van het belang van de voorlichtende taak juist tot bescherming van gewekte verwachtingen. Bovendien is voorlichting communicatief gezien geen ‘minderwaardige vertaling’ van de wet, maar een nieuwe, autonome brontekst met een eigen communicatief doel, publiek en functie. Zo zien burgers dat ook. Voorlichting is voor de burger als het ware de wet. Bovendien informeren communicatieve inzichten over het vertaalproces het belastingrecht over de implicaties van het doen van uitingen in het kader van de voorlichtende taak. Dat is niet een kwestie van enkel in begrijpelijke taal uitleggen wat in de wet staat, maar de theorie laat zien hoe invloedrijk de Belastingdienst daarbij als vertaler is – gewild of ongewild.

In de fiscale discipline was simpelweg niet erg duidelijk wat voorlichting precies is of moet zijn. Voorlichting die 100% van de belastingwet weergeeft, is geen goede voorlichting. De kwaliteitseisen aan voorlichting hebben dus consequenties. Wanneer het belastingrecht enkel gericht is op de onderliggende wet als dominant, ontstaat een ambivalente houding ten opzichte van voorlichting, zoals het burgerperspectief inzichtelijk heeft gemaakt. De wetenschappelijke en praktische relevantie van die inzichten is dat zij een veel beter beeld bieden van de voorlichtende taak van de Belastingdienst. Die kennis helpt om in het juridisch perspectief adequater – want beter onderbouwd en minder dubbelzinnig – om te gaan met de consequenties van die taak. Bovendien verdient de voorlichtende taak en voorlichting door de Belastingdienst als zodanig juridisch meer erkenning, hetgeen ook in de bescherming ten opzichte van voorlichting tot uitdrukking heeft te komen. De bevindingen uit dit onderzoek dragen daaraan bij.

Knelpunten in het gebrek aan juridische status van voorlichting zijn tot op heden onderbelicht gebleven in de fiscale literatuur. Het thema lijkt de afgelopen decennia een ‘blinde vlek’ in het fiscale discours te zijn. Dit onderzoek brengt daarin verandering. De toegevoegde wetenschappelijke en praktische waarde van de bevindingen is dat beter zicht is verkregen op wat de voorlichtende taak van de Belastingdienst precies inhoudt en waartoe het strekt. Bovendien is meer grip verkregen op wat rechtsstatelijk bezien van die voorlichtende taak – en van voorlichting zelf – mag worden verwacht. Dit onderzoek bracht op dit punt een leemte aan het licht: zelfs wanneer de huidige risicoverdeling louter wordt bezien in het licht van het juridische kader, bleek de huidige koers reeds niet meer houdbaar.

Verder is het burgerperspectief niet eerder systematisch, laat staan op deze schaal, in het fiscale wetenschappelijke debat betrokken. De toegevoegde waarde voor de fiscale wetenschap is dat deze invalshoek het juridische kennisveld (beter) informeert over de gewone werkelijkheid van de burger. Het gaat dan dus niet om denken over de burger, maar denken vanuit de burger. Het juridisch perspectief wordt met deze inzichten verrijkt. Nu er steeds meer aandacht is voor de positie van de burger in het recht (mede als gevolg van de Toeslagenaffaire), kunnen de inzichten uit het burgerperspectief mogelijk ook op andere (rechts)terreinen van toegevoegde waarde zijn.

Het vertrouwen in de overheid en de Belastingdienst is de afgelopen jaren niet meer vanzelfsprekend. Het is dus ook een maatschappelijk belang dat het de Belastingdienst een betrouwbare communicatiepartner is. De voorgestelde koerswijziging kan daaraan bijdragen. De maatschappelijke winst van het herijkingsvoorstel is niet dat fouten van de Belastingdienst in individuele gevallen (sneller) kunnen leiden tot een belastingvoordeel voor een concrete burger; de maatschappelijke winst van dit voorstel, daarentegen, is dat het de betrouwbaarheid van de Belastingdienst als communicatiepartner én als overheid bevordert. Voor belastingheffing is vertrouwen essentieel.