25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/73.4.2:73.4.2 Doorwerking van beginselen van behoorlijk bestuur in het normalisatieproces

25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/73.4.2

73.4.2 Doorwerking van beginselen van behoorlijk bestuur in het normalisatieproces

Documentgegevens:

prof. dr. A.R. Neerhof, datum 01-12-2018

Datum: 01-12-2018
Auteur: prof. dr. A.R. Neerhof
Vakgebied(en): Bestuursrecht algemeen / Algemeen

Op het handelen van een normalisatie-instelling zelf zijn de Awb en overige regels van geschreven en ongeschreven bestuursrecht niet van toepassing. Naar normen in regelgeving of besluiten kan echter worden verwezen en daarop zijn dan Awb en overige regels van bestuursrecht wél van toepassing. Zou dan tijdens een normalisatieproces al niet moeten zijn gewaarborgd dat de normen zullen voldoen aan beginselen en regels zoals die op het handelen van bestuursorganen van toepassing zijn? Worden anders niet teveel risico’s genomen dat de normen waarnaar wordt verwezen (toch) niet rechtmatig zijn?

Doorwerking van formele beginselen: in het bijzonder het beginsel van zorgvuldige besluitvorming

Dat beginselen van bestuur van betekenis kunnen zijn in normalisatieproces, blijkt niet zo’n vreemde gedachte als wij kijken naar wettelijke regels voor normalisatie en naar interne regels van NEN. Daarin zien wij bepaalde uitwerkingen van het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals wij die (ook) kennen uit de Awb en de rechtspraak, overigens zonder onderscheid tussen situaties met en zonder relatie met overheidshandelen. Zo vraagt dat beginsel om een evenwichtige inbreng van de noodzakelijke deskundigheid bij besluitvorming (vergelijk artikel 3:2 Awb). Zorgvuldige besluitvorming is er bovendien bij gebaat dat alle belanghebbenden bij de besluitvorming worden betrokken (vergelijk afdeling 3.4 Awb). Dit geldt zeker als beslissingen een algemene strekking hebben.

Artikel 5, eerste lid, Normalisatieverordening (van de Europese Unie) bepaalt dat de Europese normalisatieorganisaties een passende vertegenwoordiging en effectieve deelname van alle belanghebbenden, inclusief het mkb, consumentenorganisaties en belanghebbenden op sociaal en milieugebied, aan hun normalisatieactiviteiten bevorderen en vergemakkelijken.1 Hoe is het gesteld met de handhaafbaarheid en de feitelijke handhaving van deze bepaling?2 Daarover kunnen we alleen maar vragen hebben.

Normcommissies van NEN, dé Nederlandse normalisatie-instelling, zijn belast met het opstellen van Nederlandse normen (artikel 4.2.2 Huishoudelijk Reglement). Artikel 4.4.1 van het Huishoudelijk reglement van NEN3 bepaalt dat normcommissies zijn samengesteld uit ‘terzake kundige leden, die geacht kunnen worden gezamenlijk de bij de desbetreffende normalisatie belanghebbende groeperingen te vertegenwoordigen.’ Bij het instellen van een normcommissie wordt een uitnodiging aan alle belanghebbende groeperingen gericht tot het doen van een voordracht voor de benoeming van een lid (artikel 4.4.2, eerste volzin, Huishoudelijk reglement).4Artikel 4.4.3 van het reglement bepaalt echter dat deelname aan het normalisatieproces in principe slechts open staat ‘voor vertegenwoordigers van erkend belanghebbende partijen, die ook bereid zijn aan de financiering bij te dragen.’ Dat is een niet onbelangrijke beperking. Volgens artikel 4.5 Huishoudelijk reglement wordt bij de besluitvorming door de normcommissie gestreefd naar overeenstemming.5 Als een norm door de normcommissie is opgesteld, wordt besloten tot vrijgave ervan voor publicatie nadat is geverifieerd ‘of de voorgeschreven procedures zijn gevolgd’ (artikel 3.2.4 en artikel 4.2.2 Huishoudelijk reglement van het NNI).6

Het ‘Platform open normalisatie’, een adviesgremium van NEN, heeft in samenspraak met NEN gezorgd voo de ontwikkeling van een systeem voor het inzien van normontwerpen en het indienen van commentaar daarop via een website. Zo kunnen belanghebbenden directer en goedkoper (via ICT) bij het normalisatieproces worden betrokken. Van de website www.normontwerpen.nen.nl wordt in de praktijk gebruik gemaakt door personen en organisaties die niet bij de totstandkoming van een norm (in een normcommissie) betrokken zijn geweest.7

Doorwerking van materiële beginselen, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel

Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, Awb. Daarin is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De bestuursrechter lijkt bijna helemaal te zwijgen over eisen waaraan de normen, waarnaar de wetgever of een bestuursorgaan verwijst, zouden moet voldoen. Het Hof van Justitie zich laat evenmin uit over materiële eisen waaraan geharmoniseerde normen zouden moeten voldoen.

Afgaande op andere bronnen dan jurisprudentie, is het evenredigheidsbeginsel wel degelijk van betekenis voor normalisatie. Dit geldt overigens of de overheid er nu naar verwijst of niet. In de ‘checklist lastenarm maken normen’8, een beleidsdocument van NEN, zijn anders dan in Statuten en Huishoudelijk Reglement van NEN, meer inhoudelijke criteria opgenomen waaraan normen behoren te voldoen voordat ze worden gepubliceerd. Daarin zijn opvallend genoeg de drie elementen van het evenredigheidsbeginsel te onderkennen, zoals die worden toegepast bij de gespecificeerde toetsing door het Hof van Justitie van rechtshandelingen van de EU aan dit beginsel: geschiktheid (inclusief coherentie), noodzakelijkheid (en subsidiariteit) en evenredigheid in strikte zin.9

Het geschiktheidsvereiste betekent dat een maatregel passend moet zijn om het te beschermen belang of het te bereiken doel daadwerkelijk te beschermen of te realiseren. Normen zijn nuttig voor realisatie van een bepaald belang als zij technisch-inhoudelijk geschikt zijn om het ermee beoogde doel te bereiken. Voordat een norm wordt gepubliceerd, dient volgens de checklist dan ook te zijn getoetst of de norm het juiste instrument is voor het behalen van het doel dat betrokkenen ermee willen bereiken.10

Het noodzakelijkheids- en subsidiariteitsvereiste houdt in dat niet met minder ingrijpende middelen kan worden volstaan. In de checklist is bepaald dat de te maken keuzen in de norm dienen te zijn afgesteld op het te bereiken doel.11 Een verhoging voor de lasten voor de gebruiker moet gerechtvaardigd zijn.12 Waar mogelijk zal de norm geen keuze maken in de in te zetten middelen om het doel te bereiken, aldus de checklist.13

Ten slotte is er het evenredigheids- of proportionaliteitsvereiste ‘in strikte zin’. Dat vereiste houdt voor normen in dat er evenwicht moet zijn tussen de met een norm te dienen doelen en de nadelige gevolgen ervan. De checklist bepaalt dat bij de vaststelling van een norm ‘een weloverwogen keus’ wordt gemaakt voor de te maken afspraken. Een norm mag niet leiden tot niet gerechtvaardigde verhoging van de (administratieve en nalevings)lasten voor de gebruiker.14 De lasten dienen in een gezonde verhouding te staan tot het te bereiken doel.15

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

Deze vertegenwoordiging en deelname dienen in het bijzonder te worden vergemakkelijkt via de ‘Europese organisaties van belanghebbenden die in overeenstemming met de verordening financiering van de Unie ontvangen voor participatie in beleidsontwikkeling van de normalisatie-instelling en in totstandkoming van Europese normen en Europese normalisatieproducten’. Voor nationale normalisatie bepaalt art. 6, eerste lid, aanhef, van de verordening overigens dat de nationale normalisatie-instellingen de toegang van het mkb tot normen en ontwikkelingsprocessen van normen bevorderen en vergemakkelijken, ‘om te zorgen voor een hoger niveau van deelname aan het normalisatiesysteem.’ Art. 6, eerste lid, onder a tot en met f, Normalisatieverordening geeft vervolgens voorbeelden van de wijzen waarop aan de verplichting wordt voldaan.

Zie hierover: A. R. Neerhof, ‘Gebruik van normalisatie door de Europese en de Nederlandse overheid: een rechtsstatelijke en democratische blik’, JBplus 2017/3, p. 209, 212. Van de Europese wetgever hoeft vooralsnog weinig te worden verwacht voor wat betreft initiatieven tot meer wetgeving over normalisatie. Het Europese Parlement nam in 2013 een resolutie aan met aanbevelingen aan de Commissie voor een Verordening voor bestuurlijke procedures voor de EU. ‘Regulation on the Administrative Procedures of the European Union’s institutions bodies, and agencies’, 2012/2024 (INL), 2015/C 440/04, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/95453/regulation.PDF. Zie voor het Explanatory memorandum: https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/95454/explanatory%20memorandum.PDF. Zie over de resolutie onder meer: Rolf Ortlep e.a., ‘Nut en noodzaak van een algemene codificatie van bestuursrecht’, Netherlands Administrative Law Library 2014,par. 4.3. Alleen ‘administrative activities in strictu sensu’ vallen binnen het bereik van de regeling. Van bepalingen die van toepassing zijn op normalisatie is geen sprake.

Nederlandse Normalisatie-Instituut, Statuten en Huishoudelijk Reglement, Delft 2005.

Dit geschiedt namens de desbetreffende beleidscommissie. Een beleidscommissie is belast met de voorbereiding en de uitvoering van het normalisatiebeleid en het normalisatieprogramma voor een bepaald beleidsterrein (art. 12.1 en 12.2 Statuten). Normcommissies worden door een beleidscommissie ingesteld ter uitvoering van het norma-lisatieprogramma en heffen bestaande normcommissies op (art. 13.1 Statuten). Ingevolge art. 4.4.3 van het Huishoudelijk reglement beslist de desbetreffende beleidscommissie welke organisaties representatief zijn te achten en worden uitgenodigd tot het doen van een voordracht tot benoeming van een lid. Deelnemende (branche-)organisaties wordt door het NNI gevraagd de activiteiten gezamenlijk te financieren. G.J.M Evers, Blind vertrouwen? Een onderzoek naar de toepassing van certificatie ten dienste van handhaving van wettelijke voorschriften, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002, p. 19; Stuurman 1995, p. 36-37.

Indien geen overeenstemming wordt bereikt, wordt ter zake een beslissing gevraagd van de beleidscommissie.

Ook dit geschiedt door de beleidscommissie. Zij houdt ingevolge art. 3.2.4 van het Huishoudelijk reglement in voorkomend geval rekening met een door een kritiekgever ingesteld beroep terzake van een bepaald belangenaspect dat deze kritiekgever wezenlijk geschaad acht. In de ‘Checklist lastenarm maken normen’ van NEN zijn regels over de start van een normalisatietraject, instelling en samenstelling van een normcommissie neergelegd die kunnen worden gezien als verdere uitwerking van participatieve democratie. NEN doc. nr. 2012-14, onder nrs. 1-3. Zie hierover: Neerhof 2016, p. 230-240.

Zie Kamerstukken II 2010/11, 27406, 193, p. 6-7; Neerhof 2016, p. 201.

NEN doc. nr. 2012-14.

Zie hierover bijv.: Rob Widdershoven, ‘Exceptieve toetsing in een responsief bestuursrecht’, NTB 2018/5, p. 188-189; conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, onder punt 7.8; J. Gerards, ‘Het evenredigheidsbeginsel van art. 3:4 lid 2 Awb en het Europese recht’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), Europees recht effectueren, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007, p. 73-113, inclusief verwijzingen naar jurisprudentie van het Hof van Justitie. Zie over de Nederlandse bestuursrechtspraak: Gerards 2007, p. 98-106.

10.

Dit moet geschieden door de beleidscommissie. NEN doc. nr. 2012-14, onder nr. 1. Vgl. W. Witteveen, De wet als kunstwerk. Een andere filosofie van het recht, Amsterdam: Boom 2015, p. 308-329.

11.

NEN doc. nr. 2012-14, nr. 2.

12.

NEN doc. nr. 2012-14, nr. 7. Zie voorts de nrs. 4, 5, 6 en 8.

13.

NEN doc. nr. 2012-14, nr. 10.

14.

NEN doc. nr. 2012-14, nr. 2.

15.

NEN doc. nr. 2012-14, nr. 7. Zie voorts nr. 6. Zie voor de aanleiding tot de checklist en het daarin opgenomene over lasten: Kamerstukken II 2010/11, 27 406, nr. 193, p. 6.