7.2 Het eerste lid: werkzaamheden in strijd met de openbare orde

Over de vraag wanneer een rechtspersoon kan worden ontbonden omdat sprake is van werkzaamheden die in strijd zijn met de openbare orde heeft de Hoge Raad zich uitgelaten in het Hells Angels-arrest.1 Aanleiding tot dit arrest was een poging van het Openbaar Ministerie om de stichting en de vereniging van de Hells Angels in Harlingen en omstreken te ontbinden. Daarbij werd door het Openbaar Ministerie onder meer aangevoerd dat de bestuurders van de stichting allen over een strafblad beschikten en zich stelselmatig schuldig maakten aan criminele activiteiten.

Nadat de rechtbank en het hof de vordering van het Openbaar Ministerie hadden afgewezen volgde, tevergeefs, een cassatieberoep. Bij de beoordeling van het cassatieberoep overwoog de Hoge Raad dat het hof terecht had overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of de werkzaamheid van een rechtspersoon in strijd is met de openbare orde als uitgangspunt dient te gelden dat de vrijheid van vereniging en vergadering een grondbeginsel van de democratische rechtsstaat is, en dat het verbieden van een rechtspersoon een ernstige inbreuk op dit grondrecht betekent waaraan slechts in het uiterste geval mag worden toegekomen. Voor een verbodenverklaring moet het dan ook gaan om méér dan uit maatschappelijk oogpunt ongewenst gedrag. De Hoge Raad stelde in het Hells Angels-arrest voorop:

Bij de beoordeling van het litigieuze handelen van de rechtspersoon aan deze maatstaf, dient te worden onderzocht, zo vervolgt de Hoge Raad, of het gaat om handelen of nalaten waarin de rechtspersoon daadwerkelijk zeggenschap heeft gehad of waaraan (het bestuur van) de rechtspersoon leiding heeft gegeven of waartoe het gelegenheid heeft gegeven. Alleen als daarvan sprake is kan het handelen aan de rechtspersoon worden toegerekend.3

De hoge eisen die de Hoge Raad stelt aan het verbieden van een vereniging sluiten aan bij hetgeen de wetgever voor ogen stond met art. 2: 20 BW:4

Het begrip ‘openbare orde’ is in de memorie van toelichting voorts als volgt toegelicht:5

Tot nu toe is slechts tweemaal een rechtspersoon ontbonden op de grond dat de werkzaamheid in strijd was met de openbare orde. Het eerste geval betrof De Nationale Volkspartij/CP ‘86.6 Volgens de statuten van deze partij was het doel van de partij ‘solidarisme als Derde weg strategie, herstel van Heel-Nederland, volksinspraak in plaats van partij dictatuur’ en het ‘behoud van nationaal en etnisch karakter’. Hoewel het laatste dubieus klinkt, werd deze doelstelling niet in strijd met de openbare orde geacht. De feitelijke werkzaamheden, die door de officier van justitie als ‘opruiend, racistisch en discriminerend’ werden omschreven, waren voor de rechtbank wel aanleiding om tot ontbinding van de vereniging over te gaan. Het tweede geval betreft de Vereniging Martijn, die blijkens uitlatingen op de website van de vereniging naar het oordeel van de rechtbank het seksueel contact tussen volwassenen en kinderen verheerlijkte.7

Hoe verhoudt het voorgaande zich tot art. 11 EVRM? Op grond van de tekst van art. 11 lid 2 EVRM gelden twee voorwaarden voor een beperking van de vrijheid van vereniging en vergadering. In de eerste plaats dient een beperking bij wet te zijn voorzien. In de tweede plaats is een beperking alleen geoorloofd voor zover deze noodzakelijk geacht kan worden in een democratische samenleving in het kader van de nationale veiligheid, openbare orde, het voorkomen van wanordelijke en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Deze voorwaarden zijn met name aan de orde gekomen in diverse uitspraken van het EHRM over uitspraken van het constitutionele hof van Turkije waarin politieke partijen werden verboden. In de uitspraak van de Grand Chamber inzake United Communist Party of Turkey t. Turkije overwoog het EHRM dat:8

Uit deze uitspraak valt verder af te leiden dat van politieke partijen kan worden geëist dat (i) deze dienen te streven naar veranderingen met wettige en democratische middelen, en (ii) de veranderingen die worden nagestreefd ook zelf weer verenigbaar zijn met de beginselen van de democratische rechtsstaat.9 Voldoet een partij aan deze voorwaarden, dan mag zij in beginsel niet worden verboden of ontbonden. Ook indien niet wordt voldaan aan één van de voorwaarden – de SGP zou het wel eens moeilijk kunnen hebben op dit vlak10 – is een ontbinding alleen dan gerechtvaardigd wanneer zij als ‘noodzakelijk in de democratische samenleving’ beschouwd kan worden.11 Dit betreft de zogenoemde ‘noodzakelijkheidstoets’.

Een voorbeeld van een verbod van een politieke partij die de toets der kritiek in Straatsburg heeft kunnen doorstaan, betreft de zaak Refah Partisi (Welvaartspartij) t. Turkije.12 Het EHRM oordeelde dat de omstandigheid dat deze partij voorstander was van de invoering van de Islamitische wet meebracht dat het programma niet in overeenstemming was met de pluralistische waarden van de democratische rechtsstaat. De Refah Partisi was ook zeer groot, zodat deze partij ook als een reële dreiging voor de democratie kon worden beschouwd.

Het noodzakelijkheidsvereiste laat zich lastig inkleuren.13 Het omvat in ieder geval een toetsing op proportionaliteit: is een verbod nodig in het licht van hetgeen de verdragsstaat beoogt te bereiken? De verdragsstaten wordt daarbij wel enige beoordelingsvrijheid gegund. Uit de Refah Partisi-uitspraak valt af te leiden dat naar mate een partij met een programma dat op onderdelen niet-democratisch is een meer marginale rol vervult in het politieke bestel, minder snel voldaan zal zijn aan het ‘noodzaakvereiste’ om deze partij te ontbinden.

Een voorbeeld van een inbreuk op de vrijheid van vergadering die gerechtvaardigd kon worden betreft de zaak Association Solidarité des Français t. Frankrijk. Solidarité des Français (SdF) betrof een vereniging die hulp bood aan dak- en thuislozen. In de winter verstrekt zij maaltijden, hoofdzakelijk soep, waarin met opzet varkensvlees wordt verwerkt. Ook de website van de organisatie vermeldt dat de soep varkensvlees bevat. Daardoor is deze niet geschikt voor consumptie door onder meer moslims. Na berichten in de media over het discriminatoire karakter van deze soepverstrekkingen, ontstaan op straat relletjes bij het uitdelen van de soep. Dit leidt er uiteindelijk toe dat deze soepuitdelingen worden verboden. Op verzet daartegen oordeelt de Conseil d’Etat – kort gezegd – dat de soepuitdelingen een discriminatoir karakter hebben, die ordeverstoringen kunnen doen ontstaan en daarom mogen worden verboden. Het EHRM verklaart de daartegen gerichte klacht niet ontvankelijk aangezien deze kennelijk ongegrond is. Het komt mij voor dat een dergelijke vereniging ook in Nederland – met het verstrekken van ‘varkensvlees-maaltijden’ aan daklozen als statutair doel of als feitelijke werkzaamheid – zou kunnen worden ontbonden op grond van art. 2: 20 lid 1 BW, nu zij in haar opzet gericht is om een bepaalde categorie hulpbehoevenden uit te sluiten op een wijze die maatschappelijk als een ernstige vorm van discriminatie zal worden ervaren.

Overigens komt het mij voor dat ook indien de Hoge Raad een verbod van de Hells Angels zou hebben gesanctioneerd, bij dezelfde feiten, een dergelijk oordeel waarschijnlijk niet tot een veroordeling van Nederland in Straatsburg zou hebben geleid. Met name het arrest Association Nouvelle des Boulogne Boys t. Frankrijk wijst in die richting.14 Daarin was aan de orde het besluit tot ontbinding van de supportsvereniging van de voetbalclub Paris Saint Germain, die betrokken was geweest bij ernstige ongeregeldheden. De supportersvereniging vocht de ontbinding aan in Straatsburg met een beroep op art. 11 EVRM. Het EHRM verklaarde de klacht niet-ontvankelijk. Het EHRM overwoog dat de ontbinding bij wet was voorzien en een legitiem doel diende: de bescherming van de openbare orde en de voorkoming van misdrijven. Opvallend is hetgeen het EHRM vervolgens overweegt over de proportionaliteit van de maatregel:

Het EHRM benadrukt dat de nationale rechter beter dan het EHRM is geëquipeerd om te oordelen over de vraag of een ontbinding is gerechtvaardigd in de omstandigheden van het geval. De eis die de Hoge Raad stelt voor ontbinding – kort gezegd dat bij de vraag of een ontbinding is gerechtvaardigd alleen acht mag worden geslagen op het handelen of nalaten waarin de rechtspersoon daadwerkelijk zeggenschap heeft gehad of waaraan (het bestuur van) de rechtspersoon leiding of gelegenheid heeft gegeven – lijkt geen vereiste te zijn dat het EHRM distilleert uit art. 11 EVRM. Voorts ligt het voor de hand dat het EHRM de ontbinding van rechtspersonen die politiek actief zijn, veel strenger zal beoordelen dan de ontbinding van rechtspersonen zie zich op enigerlei wijze bezighouden of in verband kunnen worden gebracht met criminele activiteiten. Het staat de Hoge Raad uiteraard vrij om een verdergaande grondrechtenbescherming te bieden dan het EVRM – zoals verstaan door het EHRM – eist. In het licht van Association Nouvelle des Boulogne Boys t. Frankrijk lijkt de Hoge Raad in het Hells Angels-arrest in ieder geval ruim binnen de bakens te zeilen.15