9.5. TOETSVERSIE OMGEVINGSWET

De huidige Waterwet staat op de nominatie om op te gaan in de Omgevingswet.1 Een bespreking van de doelstelling en de uitgangspunten van de Omgevingswet is te vinden in paragraaf 7.4. In de toetsversie voor de Omgevingswet worden de huidige waterplannen vervangen door een omgevingsvisie respectievelijk een programma.2 In de inhoudsopgave voor een Omgevingswet zijn de omgevingsvisie, plannen/programma’s ondergebracht in hoofdstuk 3, afdeling 3.1 (Omgevingsvisies) en afdeling 3.2 (Plannen of programma’s). De gemeenteraad kan ten behoeve van de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving één omgevingsvisie vaststellen. Provinciale Staten en het Rijk zijn verplicht om voor hetzelfde doel één omgevingsvisie vast te stellen.3

De omgevingsvisie is bedoeld als een integraal strategisch beleidsplan voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving op de lange termijn.4 Integraal betekent dat een omgevingsvisie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving (zoals milieu, water, ruimte, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur, cultureel erfgoed). Als uitvloeisel van de huidige plannen gaan (onder)delen van het nationale waterplan, het regionale waterplan en de waterbeheerplannen op in de omgevingsvisie.5 Omgevingsvisies zijn beleidsmatig van karakter en binden alleen de vaststellende bestuursorganen bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Het is niet mogelijk om bezwaar of beroep aan te tekenen tegen een omgevingsvisie.6 Een omgevingsvisie wordt vastgesteld door het Rijk, provincies of gemeenten. In dat verband rijst de vraag of een visie van een hoger bestuursorgaan (Rijk) juridisch doorwerkt in de visie van een lager bestuursorgaan (provincie). Het huidige voorstel beoogt nadrukkelijk geen ‘planhierarchie’. Naar de mening van de wetgever maken de ‘verantwoordelijkheden en de visies van een hoger of een aangrenzend bestuursorgaan wel onderdeel uit van de context waarbinnen het bestuursorgaan zijn visie vaststelt’.7 Dit lijkt toch een vorm hiërarchie te impliceren waardoor de kans op tegenstrijdige hogere en lagere beleidsvorming beperkt is.8 De juridische status van de omgevingsvisie komt overeen met het huidige nationale waterplan en de regionale waterplannen. Deze plannen zijn juridisch niet bindend voor particulieren. Provincies en gemeenten zijn bij het voeren van beleid ten behoeve van de fysieke leefomgeving op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gebonden aan omgevingsvisies van andere bestuursorganen. Ingevolge het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel moeten bestuursorganen voor zover relevant rekening houden met de inhoud van de omgevingsvisie. Een bestuursorgaan kan bij het maken van beleid niet zomaar voorbij gaan aan een omgevingsvisie die door een ander (hoger) bestuursorgaan is vastgesteld.9 Het is verplicht om in de omgevingsvisie de hoofdlijnen voor de voorgenomen ontwikkeling van het grondgebied en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid op te nemen. De toetsversie voor de Omgevingswet bevat geen eisen met betrekking tot de vorm van de omgevingsvisie. De mogelijkheden om de omgevingsvisie te gebruiken voor de bescherming van Natura 2000-gebieden lijken vergelijkbaar met het huidige nationale waterplan en de regionale waterplannen. Op één punt verschilt de omgevingsvisie fundamenteel van de planfiguren in de huidige Waterwet. Het bevoegde gezag moet bij het vaststellen van een omgevingsvisie alle relevante belangen in de fysieke leefomgeving tegen elkaar af te wegen.10 Dit maakt een einde aan het huidige verkokerde systeem waarin ten behoeve van verschillende functies (water, natuur, ruimtelijke ordening) afzonderlijke sectorale plannen worden vastgesteld. Daardoor wordt het naar verwachting gemakkelijker om verschillende belangen, bijvoorbeeld waterbeheer en natuur, op elkaar af te stemmen. Of een dergelijke benadering ook leidt tot een betere bescherming van habitats en soorten in Natura 2000-gebieden moet worden afgewacht.

De omgevingsvisie is bedoeld als een strategisch beleidsplan. Plannen of programma’s spelen een belangrijke rol bij de operationalisering van de beleidsdoelen in de omgevingsvisie.11 Een plan of een programma bevat een uitwerking van het te voeren beleid of het beheer voor één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving, of maatregelen om aan omgevingswaarden te voldoen dan wel doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.12 In de toetsversie voor de Omgevingswet worden drie soorten programma’s of plannen onderscheiden: verplichte plannen of programma’s,13 onverplichte plannen en programma’s14 en de programmatische aanpak.15 De plannen of programma’s binden in principe alleen bestuursorganen en bevatten geen ‘normen’ voor burgers. In de toetsversie zijn geen eisen met betrekking tot vorm van de (on)verplichte programma’s opgenomen. Dit is wel het geval voor de programmatische aanpak.16 In een aantal gevallen is het verplicht om een programma vast te stellen. Dit is onder meer het geval bij een (dreigende) overschrijding van omgevingswaarden of ten behoeve van de implementatie EU-richtlijnen.17 De stroomgebiedbeheerplannen vallen onder de categorie ‘verplichte plannen of programma’s voor het Rijk.18 Het is de bedoeling dat het stroomgebiedbeheerplan onder de Omgevingsrecht weer een apart programma wordt. Dit in tegenstelling tot de huidige wetgeving waarin het stroomgebiedbeheerplan onderdeel uitmaakt van het nationale waterplan.19 Volgens de wetgever is een programma omwille van de slagkracht en de effectiviteit van het beleid sectoraal van karakter. Dit uitgangspunt staat haaks op de functie en het (hoofd)doel van de omgevingsvisie en de Omgevingswet (volledige integratie van beleidsterreinen). De wetgever motiveert de keuze voor een sectoraal programma als volgt:

Bovenstaande roept de vraag op of het wel mogelijk is om verschillende beleidsterreinen te integreren in een omgevingsvisie. Naar de mening van de wetgever is het wel mogelijk om afzonderlijke programma’s te bundelen: ‘waar onderdelen van de zorg voor de leefomgeving elkaar raken, bijvoorbeeld de combinatie van beheerplannen voor water en natuur als daarvoor aanleiding is voor een gebied’.21 Deze optie biedt interessante mogelijkheden voor de toekomstige bescherming van Natura 2000-gebieden. Zo is het denkbaar dat in de toekomst de programmatische aanpak van verdroging (de huidige TOP-gebieden) en de vermindering van de stikstofdepositie (PAS) worden samengevoegd in een programma. Daar staat tegenover dat in beginsel alleen bestuursorganen worden gebonden door plannen of programma’s. Dat betekent dat net als in de huidige situatie aanvullende besluitvorming noodzakelijk is om in voorkomende gevallen de bescherming van Natura 2000-gebieden af te dwingen. De toetsversie voor de Omgevingswet bevat een expliciete koppeling tussen de Omgevingswet en het wetsvoorstel voor Wet natuurbescherming. Zo is de verplichting tot het vaststellen van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden opgenomen in de toetsversie voor de Omgevingswet. Het beheerplan is ondergebracht in de categorie verplichte plannen of programma’s voor de provincie en het Rijk.22 Daarnaast worden het natuurbeheerplan en delen van de vergunningprocedure (voor een natuurvergunning) geïntegreerd in de Omgevingswet. Vooralsnog gaat de wetgever er vanuit dat de Wet natuurbescherming in 2014 in werking treedt. Het eindperspectief is echter dat deze wet opgaat in de Omgevingswet.23 Het is onduidelijk of in dat geval het beheerplan als zelfstandig rechtsfiguur blijft bestaan.