Hof Den Haag, 17-12-2019, nr. 200.246.046/01

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer : 200.246.046/01

Zaaknummer rechtbank : C/09/534486/ HA ZA 17/640

inzake

wonende te [woonplaats] ,

appellant,

hierna te noemen: [appellant] ,

advocaat: mr. P.J.L.J. Duijsens te Den Haag,

tegen

zetelend te Nieuwerkerk aan den IJssel,

geïntimeerde,

hierna te noemen: de Gemeente,

advocaat: mr. C.E. Barnhoorn te Den Haag.

1. Bij dagvaarding van 13 juni 2018 is [appellant] in hoger beroep gekomen van de door de rechtbank Den Haag tussen partijen gewezen vonnissen van 10 januari 2018 en 23 mei 2018. Bij arrest van 2 oktober 2018 is een comparitie van partijen gelast. De comparitie is niet doorgegaan. Bij memorie van grieven heeft [appellant] acht grieven aangevoerd. Bij memorie van antwoord heeft de Gemeente de grieven bestreden.

Vervolgens hebben partijen op 14 oktober 2019 de zaak laten bepleiten, [appellant] door mr. L.P.A. Zwijnenberg, advocaat te Den Haag en de Gemeente door mr. Barnhoorn, beiden aan de hand van overgelegde pleitnotities. Ten slotte is arrest gevraagd.

2. De door de rechtbank in het vonnis van 23 mei 2018 vastgestelde feiten zijn niet in geschil. Ook het hof zal daar van uitgaan. Het gaat in deze zaak om het volgende:

a. [appellant] was eigenaar van percelen grond gelegen aan de [adres 1, 2 en 3] te [plaatsnaam] , in de polder De Wilde Veenen . [appellant] heeft de percelen aangekocht om op de percelen een groot glastuinbouwbedrijf te realiseren. De kassen die op de percelen stonden heeft hij gesloopt.

Op 28 februari 2005 heeft [appellant] bij de Gemeente een aanvraag ingediend voor een vergunning om op de percelen een nieuwe kas te bouwen met een oppervlakte van circa 3,3 ha. Ter plaatse gold op dat moment het bestemmingsplan “Landelijk gebied 1983”. In dit bestemmingsplan was aan de percelen de bestemming “agrarisch gebied” toegekend, met de aanduiding “kassenbouwbedrijven”. Volgens het bestemmingsplan mocht op de aldus aangeduide percelen niet meer dan 2,5 ha per bedrijf aan kassen worden gebouwd. Het bestemmingsplan bepaalde verder dat de kassen uitsluitend mochten worden gebouwd binnen de verlengden van de zijgrenzen van de met “kassenbouwbedrijven” aangeduide agrarische bouwpercelen, achter die percelen en achter bestaande kassen.

Bij brief van 4 april 2005 heeft de Gemeente [appellant] medegedeeld dat zijn bouwaanvraag niet zou worden ingewilligd, omdat zij in strijd was met de hiervoor onder b) genoemde bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan. De Gemeente deelde [appellant] verder mede dat zij geen mogelijkheden zag om vrijstelling van deze bouwvoorschriften te verlenen, in het licht van de “Beleidsnotitie toepassing van vrijstellings- en wijzigingsbevoegdheden ten aanzien van uitbreiding van glastuinbouwbedrijven in de Eendragtspolder , de Tweemanspolder en de Wilde Veenen ” (hierna te noemen: de Beleidsnotitie). Volgens de Beleidsnotitie werd geen vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor de bouw van kassen met een grotere oppervlakte dan voorzien in de bouwvoorschriften, om schaalvergroting tegen te gaan en het groene en open karakter van de genoemde polders te waarborgen. Grootschalige(r) glastuinbouw diende op grond van dit beleid te worden geconcentreerd in de Zuidplaspolder. In de brief van 4 april 2005 werd [appellant] in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze kenbaar te maken voordat een definitieve beslissing op de bouwaanvraag zou worden genomen.

Bij besluit van 9 november 2005 heeft de Gemeente de door [appellant] aangevraagde bouwvergunning geweigerd, op de gronden genoemd in de brief van 4 april 2005.

[appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 9 november 2005. De Gemeente heeft het bezwaar bij beslissing van 16 februari 2006 ongegrond verklaard. [appellant] heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag en de voorzieningenrechter in die rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft de gevraagde voorziening geweigerd. Met gebruikmaking van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht heeft de voorzieningenrechter eveneens uitspraak gedaan in de bodemprocedure en heeft hij het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna te noemen: de Afdeling). De Afdeling heeft bij uitspraak van 21 maart 2007 het hoger beroep verworpen en de uitspraak van de voorzieningenrechter bevestigd.

Naast de bouwaanvraag voor de kas van 3,3 ha heeft [appellant] in 2005 een vergunning voor de bouw van een kleinere kas van 2,4 ha aangevraagd. Deze vergunning is verleend, maar vervolgens ingetrokken omdat in 2006 een nieuwe bouwaanvraag is ingediend voor een kleinere kas van 2,4 ha. Deze vergunning is ook verleend, maar er is nooit gebruik van gemaakt. In 2008 heeft [appellant] nog een vergunning aangevraagd voor een kleinere kas (kleiner dan 2,5 ha). Ook deze vergunning is verleend, maar niet gebruikt.

Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft de Gemeente het bestemmingsplan “ Tweemanspolder en polder de Wilde Veenen ” vastgesteld. In dit bestemmingsplan is bepaald dat kassen uitsluitend binnen het op de plankaart aangegeven bouwvlak mogen worden gebouwd en niet mogen worden uitgebreid. Volgens het bestemmingsplan kan de Gemeente een vrijstelling verlenen voor het vergroten van de bestaande oppervlakte van kassen als dat noodzakelijk is voor een doelmatige bedrijfsvoering, op voorwaarde (onder meer) dat de totale oppervlakte aan kassen niet meer bedraagt dan 2,5 ha per locatie. Bij besluit van 16 juni 2009 heeft de provincie het bestemmingsplan goedgekeurd. Dit besluit is bij uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2010 gedeeltelijk vernietigd, omdat het bestemmingsplan niet voorzag in enige uitbreidingsruimte voor bestaande kassen. De Afdeling heeft de Gemeente opgedragen om een nieuw bestemmingsplan vast te stellen met inachtneming van zijn uitspraak. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling is het bestemmingsplan “Herziening Tweemanspolder en Polder de Wilde Venen ” vastgesteld. In dit bestemmingsplan is bepaald dat de totale oppervlakte aan kassen niet meer mag bedragen dan 2,5 ha per locatie, waarbij voor bestaande glastuinbouwbedrijven voorzien is in een uitbreidingsmogelijkheid met maximaal 20%.

De Rabobank heeft eind 2010 de financiering van het bedrijf van [appellant] gestaakt, waarop [appellant] zijn bedrijf heeft beëindigd.

i. [appellant] heeft de Gemeente bij brief van 7 oktober 2011 aansprakelijk gesteld voor schade geleden als gevolg van de weigering van de bouwvergunning voor een vernieuwing van de kassen op de percelen. Volgens [appellant] is de weigering in strijd met een toezegging van de Gemeente om de bouwvergunning te verlenen. [appellant] heeft deze aansprakelijkstelling bij brieven van 13 december 2012 en 5 mei 2014 herhaald.

3. In eerste aanleg heeft [appellant] gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad (i) voor recht verklaart (kennelijk:) dat de Gemeente aansprakelijk is voor de schade die [appellant] heeft geleden als gevolg van het niet nakomen door de Gemeente van de toezegging om een bouwvergunning te verlenen, en (ii) de Gemeente veroordeelt tot vergoeding van de schade, nader op te maken bij staat en te vermeerderen met wettelijke rente.

4. Aan zijn vordering heeft [appellant] ten grondslag gelegd dat de Gemeente een toezegging heeft gedaan dat een vergunning zou worden verleend voor de bouw van een glastuinbouwbedrijf van 5 ha, althans voor de samenvoeging van twee glastuinbouwbedrijven van ieder 2,5 ha tot één glastuinbouwbedrijf van 5 ha, en dat de Gemeente deze toezegging niet is nagekomen, waardoor hij schade heeft geleden. De Gemeente heeft verweer gevoerd.

5. In het vonnis van 23 mei 2018 heeft de rechtbank de vorderingen van [appellant] afgewezen en [appellant] in de proceskosten veroordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] zijn stelling dat de Gemeente heeft toegezegd een vergunning te verlenen onvoldoende onderbouwd tegenover de gemotiveerde betwisting door de Gemeente.

6. In hoger beroep vordert [appellant] vernietiging van het vonnis van 23 mei 2018 en een eerder vonnis van 10 januari 2018 waarbij een comparitie van partijen is gelast, en toewijzing van zijn vorderingen in eerste aanleg, met veroordeling van de Gemeente in de proceskosten in beide instanties. De Gemeente voert verweer en concludeert tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank van 23 mei 2018, met veroordeling van [appellant] in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente.

7. Tegen het vonnis van 10 januari 2018 heeft [appellant] geen grieven gericht. Overigens heeft [appellant] bij vernietiging van dat vonnis geen belang, nu de comparitie die bij dat vonnis is gelast, reeds heeft plaatsgevonden.

8. Het hof zal de grieven van [appellant] gericht tegen het vonnis van 23 mei 2018 hierna samen behandelen. In deze grieven komt [appellant] met verschillende argumenten op tegen het oordeel van de rechtbank dat hij zijn stelling dat de Gemeente heeft toegezegd dat een vergunning zou worden verleend voor de bouw van een kas van 5 ha, dan wel de samenvoeging van twee kassen van ieder 2,5 ha, onvoldoende heeft onderbouwd. Volgens [appellant] heeft hij deze stelling wél voldoende onderbouwd. Voor zover het bestaan van de toezegging niet op grond van zijn stelling kon worden aangenomen, had de rechtbank hem tot het bewijs van zijn stelling moeten toelaten, aldus [appellant] .

9. Nu het beroep van [appellant] tegen de weigering van de vergunning is verworpen, moet ervan worden uitgegaan dat de Gemeente de vergunning terecht heeft geweigerd. De vorderingen van [appellant] in deze procedure zijn kennelijk gebaseerd op onrechtmatig handelen van de Gemeente, bestaande uit het feit dat de Gemeente bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat de vergunning zou worden verleend. Voor toewijzing van de vorderingen van [appellant] op deze grondslag is niet alleen nodig dat komt vast te staan dat is toegezegd dat de vergunning zou worden verleend, maar ook dat de persoon of personen die deze toezegging namens de Gemeente hebben gedaan, daartoe bevoegd waren, dan wel dat een onbevoegd gedane toezegging van deze perso(o)n(en) aan de Gemeente kan worden toegerekend.

10. Volgens [appellant] is de toezegging dat de vergunning zou worden verleend, gedaan door mevrouw [X] , destijds werkzaam als ambtenaar bij de Gemeente (hierna te noemen: [X] ) en mevrouw [Y] , destijds wethouder ruimtelijke ordening van de Gemeente (hierna te noemen: [Y] ). Aanvankelijk heeft [appellant] gesteld dat ook de heer [Z] bij de toezegging betrokken is geweest, maar daar is de advocaat van [appellant] bij pleidooi op teruggekomen. Ten aanzien van [X] en/of [Y] heeft [appellant] geen feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan kan worden aangenomen dat zij bevoegd waren deze toezegging namens de Gemeente te doen, dan wel dat een onbevoegd gedane toezegging aan de Gemeente kan worden toegerekend. Reeds daarom heeft [appellant] niet aan zijn stelplicht voldaan, en falen de tegen het oordeel van de rechtbank gerichte grieven.

11. Verder is het hof met de rechtbank van oordeel dat [appellant] zijn stelling dat [X] en/of [Y] hebben toegezegd dat de vergunning zou worden verleend, onvoldoende heeft onderbouwd tegenover de gemotiveerde betwisting door de Gemeente. Het hof zal dat hierna toelichten.

12. Volgens [appellant] is de bewuste toezegging gedaan tijdens gesprekken die de adviseur van [appellant] , de heer [A] van het bedrijf Turpotec (hierna te noemen: [A] ), met [X] en [Y] heeft gevoerd. Ter onderbouwing van zijn stelling heeft [appellant] schriftelijke verklaringen overgelegd van [A] en de heer [V] , voormalig directeur van de Rabobank Westland (hierna te noemen: [V] ).

13. Volgens de schriftelijke verklaring van [A] heeft hij in maart 2005 gesproken met [X] en “(…) was [zij] enthousiast over onze plannen om 5 ha glas te bouwen, cq alszijnde 2 x 2,5 ha aan elkaar gebouwd”. Verder verklaart [A] dat hij een week later een gesprek heeft gehad met [Y] “wat ook positief was omtrent wat daar in het gebied mogelijk was”. [A] heeft zijn verklaring toegelicht tijdens de pleitzitting in hoger beroep. Volgens die toelichting heeft [A] in maart 2005 contact gehad met [X] en heeft [X] toen gezegd dat hij de vergunningaanvraag “(…) maar gewoon in moest dienen en dat zij dan ging kijken wat ze er mee kon doen (…)”. Nadat de aanvraag was afgewezen heeft [X] volgens [A] geadviseerd om twee vergunningen voor 2,5 ha aan te vragen en een splitsing tussen de twee glastuinbouwbedrijven aan te brengen, net als bij de glastuinbouwbedrijven die eerder op de percelen hadden gestaan. [X] zou toen hebben gezegd dat het dan wel mogelijk zou zijn “(…)een stapje groter te gaan, zolang de twee bedrijven maar fiscaal, juridisch en administratief zouden zijn gesplitst”.

14. [V] is volgens zijn verklaring in 2008/2009 benaderd om assistentie te verlenen aan het bedrijf van [appellant] . Hij verklaart dat de Gemeente wel wilde meewerken aan twee bedrijven van 2,5 ha nieuwe glastuinbouw, maar niet aan één nieuw glastuinbouwbedrijf van 5 ha op hetzelfde perceel. Volgens [V] heeft hij diverse malen bestuurlijk en ambtelijk contact met de Gemeente gezocht om de situatie uit te leggen en toonde men wel begrip, maar kon men niets aan de situatie veranderen. Hij was niet betrokken bij het project toen de gestelde toezegging is gedaan, zoals de advocaat van [appellant] bij pleidooi heeft bevestigd. In dat verband verklaart [V] slechts dat hij heeft vernomen dat vóór zijn betrokkenheid door de Gemeente “(…) een positieve intentie [was] uitgesproken om mee te werken aan het project”.

15. [A] en [V] verklaren niet dat [X] en/of [Y] hebben toegezegd dat een vergunning voor een kas van 5 ha of voor de samenvoeging van twee kassen van 2,5 ha zou worden verleend. [A] verklaart wel dat [X] “enthousiast” was over de plannen en [Y] “positief”, maar dat is niet hetzelfde als een toezegging dat een vergunning zal worden verleend. Ook de toelichting van [A] tijdens de pleitzitting duidt niet op een dergelijke toezegging. [V] heeft slechts vernomen dat door de Gemeente een “positieve intentie” was uitgesproken om mee te werken aan het project. Zelf heeft hij echter van de Gemeente begrepen dat zij wel wilde meewerken aan twee bedrijven van 2,5 ha, maar niet aan één bedrijf van 5 ha. De verklaringen van [A] en [V] waarop [appellant] zich beroept vormen daarom geen onderbouwing van de door [appellant] gestelde toezegging.

16. De Gemeente heeft gemotiveerd bestreden dat de gestelde toezegging is gedaan. In dat verband heeft de Gemeente onder meer aangevoerd dat een dergelijke toezegging haaks zou hebben gestaan op het beleid dat door de Gemeente werd gevoerd en dat was vastgelegd in de Beleidsnotitie, bij de totstandkoming waarvan [Y] actief betrokken is geweest. Volgens dat beleid werd geen vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor de bouw van kassen met een grotere oppervlakte dan voorzien in de bouwvoorschriften, om schaalvergroting tegen te gaan en het groene en open karakter van de genoemde polders te waarborgen. [appellant] heeft daar slechts tegenin gebracht dat de Beleidsnotitie geen bindende regelgeving is. Het bestaan van beleid, waar de beweerdelijke toezegging mee in strijd zou zijn gekomen en waar alleen gemotiveerd van had kunnen worden afgeweken, versterkt echter de conclusie dat de verklaringen waar [appellant] zich op beroept onvoldoende basis zijn voor het aannemen dat de toezegging door [X] en/of [Y] zou zijn gedaan.

17. Anders dan [appellant] stelt, kan uit de latere wijziging van het bestemmingsplan niet worden afgeleid dat bij de Gemeente bereidheid moet hebben bestaan om, in weerwil van de Beleidsnotitie, medewerking te verlenen aan de totstandkoming van een glastuinbouwbedrijf met een oppervlakte van 5 ha. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is in het nieuwe bestemmingsplan het beleid gehandhaafd om in de Wilde Venen geen glastuinbouw met een oppervlakte groter dan 2,5 ha toe te staan. Daarop is naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling slechts een uitzondering gemaakt voor bestaande bedrijven, voor een uitbreiding van maximaal 20%. Ook het nieuwe beleid laat dus geen ruimte voor een nieuw glastuinbouwbedrijf met een oppervlakte van 5 ha.

18. Op grond van het voorgaande onderschrijft het hof het oordeel van de rechtbank dat [appellant] zijn stelling dat [X] en/of [Y] hebben toegezegd dat een vergunning zou worden verleend, onvoldoende heeft onderbouwd. In die omstandigheden kon de rechtbank tevens oordelen dat er geen aanleiding bestond voor nadere bewijslevering. Daarmee falen de door [appellant] tegen het vonnis van 23 mei 2018 aangevoerde grieven. Nu [appellant] ook in hoger beroep onvoldoende heeft onderbouwd dat de gestelde toezegging is gedaan, ziet het hof evenmin aanleiding om [appellant] tot het bewijs van deze stelling toe te laten. Het hof zal het vonnis van de rechtbank bekrachtigen en [appellant] veroordelen in de kosten van het hoger beroep.

Het hof:

- bekrachtigt de tussen partijen gewezen vonnissen van de rechtbank van 10 januari 2018 en 23 mei 2018;

- veroordeelt [appellant] in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van de Gemeente begroot op € 726,- aan verschotten en € 3.222,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat over deze kosten wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW verschuldigd is met ingang van veertien dagen na de datum van dit arrest;

- verklaart dit arrest voor zover het betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. P. Glazener, G. Dulek-Schermers en G.C.W. van der Feltz en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 17 december 2019 in aanwezigheid van de griffier.