2.2.1 De politiek-theoretische benadering

Het concept democratie kan allereerst bestudeerd worden als een samenhangende politieke theorie. Dit is de meest klassieke benadering van het concept en is terug te vinden in het werk van bijvoorbeeld Plato, Montesquieu, Rousseau, John Stuart Mill, Schumpeter, Dahl, en Pateman.1 Deze denkers hebben met elkaar gemeen dat er normatieve uitgangspunten ten grondslag liggen aan hun uitwerkingen van het concept democratie. Zij kunnen verschillen in de manier waarop zij tot die normatieve uitgangspunten komen. Enerzijds kan vertrokken worden vanuit een idee over wat democratie zou moeten zijn. Anderzijds kan een bepaalde praktijk voor democratisch worden aangenomen en deze worden beschreven.2 John Stuart Mill viel bijvoorbeeld in de eerste categorie. Hij vertrok vanuit het idee dat een politiek systeem eerst en vooral de vrijheid van het individu dient te waarborgen. Dit was voor hem de leidraad voor het vormgeven van het ideale politieke systeem en het bepalen van de reikwijdte van de democratische staat.3 Hij pleitte uiteindelijk voor een representatieve democratie waarin er onder andere sprake was van algemeen kiesrecht en waarin burgers konden participeren in het lokaal bestuur en de (jury)rechtspraak.4 Een soortgelijke aanpak, zij het dat de uitkomsten anders zijn, wordt gehanteerd door Pateman. Ook zij meent dat een politiek systeem vrijheid moet waarborgen, maar zij stelt daarnaast het idee van gelijkheid centraal. Om gelijkheid (en daarmee vrijheid) te realiseren is volgens haar vereist dat burgers uitgebreid kunnen participeren in besluitvormingsprocessen en dat democratische besluitvorming niet beperkt moet zijn tot politieke instituties maar dat het ook de norm moet worden in maatschappelijke organisaties en op de werkvloer.5 Mill en Pateman houden beiden bij het uitwerken van hun ideale politieke systeem rekening met praktische beperkingen, maar stellen voorop dat dit systeem bepaalde beginselen dient te waarborgen. Denkers als Plato en Schumpeter kozen juist voor een omgekeerde aanpak. Zij observeerden de praktijk, of wat zij als zodanig beschouwden, en formuleerden vanuit daar een idee over wat democratie is of hoe de samenleving zo democratisch mogelijk kon worden ingericht. Plato bijvoorbeeld nam de Atheense democratie als uitgangspunt en meende op basis daarvan dat loting als selectiemechanisme een wezenlijk onderdeel was van democratische systemen.6 Schumpeter vond dat er simpelweg niet zoiets bestond als het algemeen belang en beschouwde het electoraat als fundamenteel incompetent en onwetend voor zover het zaken van publiek belang betreft. Dit zijn uiteraard normatieve opvattingen, maar het punt is dat Schumpeter de beperkingen die hij in de praktijk meende te observeren als gegeven beschouwde. Daaromheen formuleerde hij wat volgens hem het maximaal haalbare en nastrevenswaardige democratische systeem behoorde te zijn. In zijn geval kwam dat neer op een systeem waarin elites die door middel van algemeen kiesrecht geselecteerd en vervangen worden, leiding geven aan samenlevingen.7 Burgers vervullen verder geen enkele rol van betekenis.

Welke van de twee manieren men ook kiest om tot een theorie over democratie te komen, uiteindelijk liggen er aan zo’n theorie normatieve uitgangspunten ten grondslag over wat een democratie is of hoort te zijn. In beginsel is deze benadering daardoor geschikt om de verenigbaarheid vast te stellen van een democratisch initiatief met de geïnstitutionaliseerde gemeentelijke democratie. Als de uitgangspunten van de twee van elkaar verschillen, dan is er sprake van een principiële botsing tussen verschillende ideeën over democratie. Verschillen de uitgangpunten niet, maar kan het initiatief desondanks toch niet binnen het huidige wettelijke kader gerealiseerd worden, dan moet er sprake zijn van een praktische botsing.

Op het eerste gezicht is deze benadering redelijk eenvoudig te hanteren. Om twee redenen is hij echter voor dit onderzoek toch niet geschikt. De eerste reden is dat politieke theorieën een soort alles of niets karakter hebben. Plato beschouwde loting bijvoorbeeld als inherent aan een democratisch systeem. Op grond van zijn theorie kan dan bijvoorbeeld de conclusie worden getrokken dat elk systeem dat volksvertegenwoordigers selecteert via verkiezingen in plaats van via loting niet democratisch is. Kort en goed komt het probleem erop neer dat politieke theorieën de neiging hebben elkaar uit te sluiten, waardoor een vergelijking tussen zaken waaraan verschillende theorieën ten grondslag liggen vrijwel meteen mank gaat. Er is geen ruimte voor aanvulling, alleen voor vervanging. De tweede reden dat de politiek-theoretische benadering voor dit onderzoek ongeschikt is, is praktischer van aard maar niet minder zwaarwegend. De tweede reden is dat de theorieën noch in de opzet van initiatieven noch in het wettelijk kader als zodanig te herkennen zijn. Theorieën zijn samenhangende gedachten waarin een min of meer coherent idee is uitgewerkt en die een abstractie van de werkelijkheid vormen, ook degene die gebaseerd zijn op praktijkwaarnemingen. Een dergelijke theorie ligt aan verreweg de meeste democratische initiatieven niet ten grondslag. Zoals in de rest van dit onderzoek zal blijken, zijn de meeste initiatieven opgezet vanuit het idee dat gewone burgers meer zeggenschap moeten krijgen. Daar kan natuurlijk wel het een en ander uit worden afgeleid, maar wat er precies mee bedoeld wordt en of er een samenhangend idee over democratie aan ten grondslag ligt, valt niet te zeggen. Kort en goed willen initiatiefnemers vaak vooral iets doen en daarvoor is het niet nodig allerlei abstracte theoretische overwegingen aan hun initiatief te wijden. Als er dan überhaupt al sprake is van een coherente theorie aan de kant van initiatieven die vergeleken kan worden met het wettelijk kader, dan stuit men op het probleem dat aan dat wettelijk kader zelf geen alomvattende democratische theorie ten grondslag ligt. Uiteraard is de gemeentelijke democratie bedoeld als een representatieve democratie, maar zodra men voorbij dit algemene uitgangspunt gaat en de gemeentelijke democratie preciezer wil ontleden, stuit men al snel op kenmerken die voor meerdere interpretaties vatbaar zijn. Dat aan de gemeentelijke democratie niet één theorie ten grondslag ligt, hoeft niet te verbazen. De gemeentelijke democratie zoals die in het wettelijk kader is geïnstitutionaliseerd, is een organisch gegroeid geheel dat zich in de loop van meer dan anderhalve eeuw heeft ontwikkeld. Verschillende (Grond)wetgevers hebben verschillende opvattingen naar voren gebracht en het stelsel zoals het er nu ligt, is het resultaat van een historische ontwikkeling met alle compromissen die daarbij komen kijken in een land als Nederland. Het is, kortom, een gefragmenteerd geheel waarin niet altijd een lijn te ontdekken is. Om dit geheel dan aan de hand van één bepaalde theorie die men erin denkt waar te kunnen nemen te gaan analyseren, brengt het risico met zich mee van normatieve vooringenomenheid en cherry picking.

Om deze twee redenen is een vergelijking aan de hand van politieke theorieën tussen de in het wettelijk kader geïnstitutionaliseerde democratie en die van initiatieven een vrij vruchteloze exercitie. Wellicht dat er vanuit een bepaalde theoretische bril wel iets gevonden kan worden, maar het gevaar van normatieve vooringenomenheid ligt dan op de loer. Om een zinvolle vergelijking te kunnen maken, is daarom een andere methode vereist.