13.6.2 Beoordeling

De introductie van het ‘uiteindelijk belanghebbende’-begrip zorgt ervoor dat voor de kiezer duidelijk wordt wie achter een rechtspersoon schuilgaat. Op het moment dat een via een rechtspersoon verstrekte gift daadwerkelijk van de rechtspersoon zelf afkomstig is, staat het begrip de kiezer bij in het maken van een geïnformeerde keuze. De kiezer kan zich in dat geval een oordeel vormen over de donatie en een eventuele schijn van belangenverstrengeling. Op zichzelf is het ‘uiteindelijk belanghebbende’-begrip dan ook een welkome aanscherping van het transparantieregime.

De aanscherping laat echter onverlet dat een donateur zijn gift kan opdelen in kleinere bedragen om aan openbaarmaking van zijn identiteit te ontkomen. De bedragen die donateurs zelf geven, hoeven immers niet te worden opgeteld bij via hun rechtspersonen verstrekte donaties in het kader van de € 1.000-regel. Een voorbeeld kan de consequenties daarvan verduidelijken. Stel: donateur X geeft zelf een bedrag van € 900. Vervolgens verstrekt hij nog eens € 900 via een stichting, waarvan X zelf de ‘uiteindelijk belanghebbende’ is. Volgens de Wfpp zijn de giften dan afkomstig van verschillende donateurs (te weten X zelf en zijn stichting) en hoeven de bedragen niet opgeteld (en dus niet openbaar gemaakt) te worden.1 Daar komt overigens nog bij dat een donateur kan proberen zijn sporen uit te wissen door een donatie aan een politieke partij via een veelheid aan tussenschakels te laten verlopen, waarmee het sowieso een hele opgave wordt om te achterhalen waar de donatie nu uiteindelijk vandaan komt. De conclusie luidt dus dat het ‘uiteindelijk belanghebbende’-begrip in het geval van donaties die zijn opgesplitst in bedragen van minder dan € 1.000 niet voor meer transparantie zorgt. Dit gebrek kan tot op zekere hoogte opgeheven worden door expliciet te bepalen dat, wanneer donateur X zelf een bedrag doneert én een donatie verstrekt via een rechtspersoon waarvan hij zelf als uiteindelijk belanghebbende wordt aangemerkt, beide donaties in het kader van de € 1.000-regel bij elkaar moeten worden opgeteld als blijkt dat de donatie in feite van dezelfde persoon afkomstig is. Daarmee daalt het risico dat opgeknipte donaties aan openbaarmaking onttrokken kunnen worden – al blijft dat nog altijd mogelijk door een donatie via meerdere rechtspersonen te verstrekken.

Het ‘uiteindelijk belanghebbende’-begrip biedt daarnaast alleen soelaas als het inderdaad de uiteindelijk belanghebbende is die achter een donatie schuilgaat. Dat laatste hoeft echter uiteraard niet het geval te zijn: men hoeft niet via zijn ‘eigen’ rechtspersoon te doneren. Met informatie over de uiteindelijk belanghebbende van een rechtspersoon is de kiezer dan niet geholpen. De verplichting voor partijen om aan hen donerende verenigingen en stichtingen te vragen om gegevens omtrent een doorgesluisde bijdrage, poogt dit probleem op te lossen. Daarbij zijn een aantal kanttekeningen op hun plaats. Ten eerste: met het oog op de systematiek van de Wfpp, die het handelen van partijen normeert, is deze verplichting opvallend. 2Zij richt zich immers niet alleen tot de politieke partij, maar ook tot de donerende rechtspersoon. De partij moet weliswaar vragen om de gegevens omtrent de bijdrage, maar het is de rechtspersoon die een overzicht van deze gegevens moet verstrekken. Als dat niet gebeurt, wordt de donatie voor de rechtspersoon onmogelijk (voor zover zij het drempelbedrag van € 1.000 overschrijdt). 3In feite behelst deze aanscherping dus een registratieplicht voor donerende rechtspersonen.

Ten tweede is de vraag of deze verplichting in de praktijk wel het beoogde effect heeft. Zij werkt ontegenzeggelijk als één persoon geld overmaakt naar de rechtspersoon met de bedoeling dat dit bedrag wordt doorgestort op de rekening van de partij – al valt niet te controleren of de rechtspersoon daar eerlijk in is. Niet in alle gevallen zal echter duidelijk zijn hoe een donatie is ‘opgebouwd’, een probleem dat overigens ook door de indiener werd erkend.4 Bijvoorbeeld: stel dat tien personen jaarlijks € 2.000 aan een stichting doneren. Van deze € 20.000 doneert de stichting vervolgens de helft aan een partij. Hoe moet de stichting dan laten zien uit welke bedragen die € 10.000 is opgebouwd? De tekst van de wet is op dit punt onduidelijk. Ook tijdens de mondelinge behandeling van het voorstel kwam de Kamer niet tot een eenduidige conclusie. Men kan beargumenteren dat de stichting in dat geval alle ontvangen giften moet openbaren aan de partij, ongeacht een relatie tussen de giften aan de stichting en de uiteindelijke gift aan de partij. 5Dit zou betekenen dat ook degenen die geld aan de stichting gegeven hebben zonder het oogmerk dit geld uiteindelijk aan de politieke partij te doen toekomen, hun gegevens geopenbaard zouden zien. Daarmee komt het recht op privacy onder druk te staan, nu gegevens geopenbaard worden van personen die in feite niets met de donatie aan de partij van doen hebben.

Ten derde: het hierboven geschetste probleem, waar een donateur zijn gift opknipt en via verschillende routes aan de partij schenkt, kan zich ook hier voordoen. Als een donateur zelf € 900 geeft én nogmaals € 900 schenkt via andermans stichting, dan hoeft de partij naar deze laatste gift geen navraag te doen omtrent de herkomst, omdat hij onder de drempel van € 1.000 blijft. Ook op deze manier schenkt een donateur dus een totaalbedrag dat de openbaarmakingsgrens overschrijdt, maar toch op het aan de minister te verstrekken giftenoverzicht niet terug te vinden is.

De vraag rijst of men donaties van rechtspersonen niet eenvoudigweg zou moeten verbieden. Zo kan worden voorkomen dat donateurs van ondoorzichtige constructies gebruikmaken om hun giften te verstrekken. Tijdens de behandeling van het voorstel voor de Evaluatiewet Wfpp werden op dit gebied twee amendementen ingediend, die beide werden verworpen. 6Naast het voorkomen van ondoorzichtige donatieconstructies lag aan de amendementen de gedachte ten grondslag dat slechts natuurlijke personen kiesrecht hebben. Om die reden zouden ook slechts natuurlijke personen donaties mogen verstrekken. Had de wetgever het verbod overgenomen, dan was daarmee aangesloten bij onder meer Belgische en Canadese regelgeving, die donaties van rechtspersonen ook verbiedt.7 Een verbod moet ondoorzichtige donatieconstructies voorkomen, maar tegelijkertijd valt te betwijfelen of dit doel wel wordt bereikt. Zoals natuurlijke personen zich nu van rechtspersonen kunnen bedienen om openbaarmaking van hun eigen identiteit te voorkomen, zo is een omgekeerde situatie ook denkbaar. Wanneer rechtspersonen geen giften mogen verstrekken, bestaat immers de kans dat zij hun donaties via natuurlijke personen gaan verstrekken. Van meer transparantie kan dan bezwaarlijk gesproken worden.8 Tegen het argument dat rechtspersonen geen kiesrecht hebben en dus niet zouden mogen doneren, kan ingebracht worden dat rechtspersonen wel degelijk geraakt worden door de besluiten van de volksvertegenwoordiging. Ook voor rechtspersonen is het uitspreken van steun aan een partij door een donatie te verstrekken dan ook een belangrijke vorm van politieke participatie en meningsuiting. 9Deze steun is slechts problematisch indien deze steun (een schijn van) belangenverstrengeling oplevert. Om het risico daarop weg te nemen, biedt de Wfpp een aantal instrumenten. Gewezen zij op de registratie- en openbaarmakingsdrempel, het ‘uiteindelijk belanghebbende’-begrip, de navraag naar de uiteindelijke herkomst van een donatie die door een rechtspersoon wordt verstrekt en het hieronder te bespreken giftenplafond van € 100.000. Hoewel problematische financiering daarmee nog altijd niet geheel is uitgesloten – een risico op misbruik is inherent aan de mogelijkheid voor rechtspersonen om te doneren – is een algeheel verbod op donaties van rechtspersonen op dit moment een disproportionele maatregel. Mocht in de praktijk echter blijken dat donateurs zich van schimmige donatieconstructies bedienen, bijvoorbeeld om aan het giftenplafond te ontkomen, dan verdient een verbod op donaties van rechtspersonen heroverweging.