ABRvS, 01-12-2021, nr. 202001626/1/R3

202001626/1/R3.

Datum uitspraak: 1 december 2021

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn,

2.       [appellante sub 2], wonend te Buinen, gemeente Borger-Odoorn,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 januari 2020 in zaak nr. 18/3873 in het geding tussen:

[partij] wonend te Buinen, gemeente Borger-Odoorn

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2017 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen bouwwerken en activiteiten op het perceel [locatie 1] te Buinen (dat bestaat uit de kadastrale percelen [...], [...] en [...]; hierna: het perceel) gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 29 januari 2018 heeft het college aan [appellante sub 2] omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van de geldende beheersverordening bouwen van een gebouw, aangeduid als eco-tuinhuis, op het perceel.

Bij besluit van 1 november 2018 heeft het college het door [partij] tegen de besluiten van 26 september 2017 en 29 januari 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 januari 2020 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 november 2018 vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2017, het besluit van 29 januari 2018 herroepen en de omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis zelf voorziend geweigerd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.

[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het college en [appellante sub 2] hebben een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.

Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [partij] tegen het besluit van 26 september 2017, dat bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard.

Bij brief van 6 mei 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [partij] geen belanghebbende is bij zijn verzoek van 12 maart 2020 om handhavend op te treden tegen het eco-tuinhuis, zodat geen sprake is van een aanvraag waarop een besluit moet worden genomen.

Tegen het besluit van 17 april 2020 en de inhoud van brief van 6 mei 2020 heeft [partij] beroep ingesteld.

Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college, beslissend op een nieuwe aanvraag, aan [appellante sub 2] wederom omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van de beheersverordening bouwen van een eco-tuinhuis op het perceel.

Tegen dit besluit heeft [partij] beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. K. Timmer, advocaat te Groningen, vergezeld door P. Lok-Huigen, [appellante sub 2], bijgestaan door mr. A.P.E.M. Pover, advocaat te Meppel, en [partij], bijgestaan door mr. A. [partij], advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend. Zij heeft schriftelijke inlichtingen bij het college ingewonnen en [appellante sub 2] in de gelegenheid gesteld een nadere reactie in te zenden.

Het college heeft de schriftelijke inlichtingen verstrekt. [appellante sub 2] heeft een nadere reactie ingezonden. [partij] heeft hierop gereageerd.

Geen van de partijen heeft binnen de door de Afdeling gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb bepaald dat een nadere behandeling op een zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.       [appellante sub 2] is eigenares en bewoonster van het perceel. Zij heeft daar verschillende bouwwerken opgericht zonder omgevingsvergunning, te weten een schuur, een kas, een keet (door partijen aangeduid als schaftkeet of als pipowagen), een overkapping en een gebouw dat is aangeduid als eco-tuinhuis. [partij] woont aan de [locatie 2] te Buinen. Hij heeft het college onder meer verzocht om handhavend op te treden tegen deze bouwwerken. Het college heeft dit verzoek gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen. Volgens het college gaat het om bijbehorende bouwwerken bij de woning die op zichzelf zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen mochten worden gebouwd en in overeenstemming waren met de toepasselijke regels, behorende bij de bestemming "Wonen", van de destijds geldende "Beheersverordening Buitengebied Borger-Odoorn" (hierna: de beheersverordening). Wel heeft het college [appellante sub 2] bij besluit van 23 oktober 2017 gelast de gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing met 30 m2 terug te brengen. Wat betreft de resterende bouw diende [appellante sub 2] omgevingsvergunning aan te vragen om in afwijking van de beheersverordening meer dan 250 m2 aan bebouwing op het perceel te mogen hebben. [appellante sub 2] heeft hierop de schuur van 30 m2 verwijderd en een omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis aangevraagd. Het college heeft deze omgevingsvergunning verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid uit de beheersverordening. Het college heeft de bezwaren van [partij] tegen de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek om handhaving en tegen de verlening van de omgevingsvergunning ongegrond verklaard.

De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep van [partij] gegrond verklaard. De rechtbank heeft bepaald dat het college opnieuw moest beslissen over eventueel handhavend optreden tegen de keet en de overkapping op het perceel. Wat betreft de keet is volgens de rechtbank niet gebleken van een functionele verbondenheid met de woning die is vereist om uit te gaan van een bijbehorend bouwwerk. Wat betreft de overkapping betekent de verdiepte ligging daarvan volgens de rechtbank dat dit geen op de grond staand bijbehorend bouwwerk is dat op basis van artikel 3, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunningsvrij is. De aanwezige kas is volgens de rechtbank daarentegen wel een omgevingsvergunningsvrij bijbehorend bouwwerk. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het eco-tuinhuis geen bijbehorend bouwwerk is, omdat het niet functioneel met de woning is verbonden, terwijl het college bovendien niet heeft gemotiveerd dat het eco-tuinhuis zich in de directe omgeving van de woning bevindt, zoals is vereist om toepassing te geven aan de afwijkingsbevoegdheid uit de beheersverordening. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis alsnog te weigeren wegens strijd met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.10, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Volgens de rechtbank zou het college niet anders hebben kunnen beslissen, nu er een negatief welstandsadvies is gegeven.

Het college en [appellante sub 2] zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Ook [partij] kan zich niet vinden in verschillende overwegingen van de rechtbank.

2.       Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college op 17 april 2020 opnieuw beslist op het bezwaar van [partij] over de gedeeltelijke afwijzing van zijn verzoek om handhaving. Verder heeft het college bij brief van 6 mei 2020 gereageerd op een nader verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het eco-tuinhuis, waarvoor de omgevingsvergunning door de rechtbank alsnog is geweigerd. Het college heeft zich in beide gevallen op het standpunt gesteld dat [partij] bij nader inzien geen belanghebbende is bij zijn verzoeken om handhaving.

Verder heeft [appellante sub 2] opnieuw een aanvraag om omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis gedaan. Het college heeft deze omgevingsvergunning op 23 juni 2020 verleend.

Met deze besluiten is [partij] het niet eens.

Intrekking hogerberoepsgrond

3.       Ter zitting heeft [partij] zijn hogerberoepsgrond over de verbindendheid van de beheersverordening ingetrokken.

Hoger beroep - handhaving

Belang [partij]

4.       Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat [partij] geen belanghebbende is bij zijn verzoek om handhavend op te treden tegen de verschillende bouwwerken op het perceel. Volgens hen had de rechtbank daarom tot de conclusie moeten komen dat zijn bezwaar tegen het besluit van 26 september 2017 niet-ontvankelijk was.

4.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 april 2019 2017, ECLI:NL:RVS:2019:1210) geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, in beginsel als belanghebbende wordt aangemerkt. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dient als correctie op dit uitgangspunt. Als gevolgen van enige betekenis ontbreken, wordt geen belanghebbendheid aangenomen. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie en risico) van de activiteit, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

4.2.    [partij] heeft het college onder meer verzocht om handhavend op te treden tegen het geheel aan bebouwing op het perceel, omdat deze volgens hem zonder de vereiste omgevingsvergunningen is gerealiseerd en omdat de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing wordt overschreden. De bebouwing is verspreid over het perceel aanwezig. De dichtstbijzijnde bebouwing bevindt zich op een afstand van ongeveer 240 m van het perceel waar [partij] woont. Hij heeft vanaf zijn perceel in elk geval zicht op een aantal van deze verspreid liggende bouwwerken. Gelet op de foto's die [partij] heeft overgelegd, wordt deze bebouwing slechts gedeeltelijk aan het zicht onttrokken door beplanting. Het perceel met de daarop staande bebouwing onderscheidt zich in het zicht van [partij] van de omliggende, onbebouwde gronden. Het zicht op die bebouwing en de planologische uitstraling daarvan zijn dan ook niet dermate gering, dat daaraan voor [partij] geen betekenis kan worden toegekend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht aangenomen dat de gezamenlijke bebouwing voor [partij] gevolgen van enige betekenis heeft. Hij is dan ook belanghebbende bij zijn verzoek om handhaving en bij zijn bezwaar tegen de gedeeltelijke weigering om hiertegen handhavend op te treden.

De betogen slagen niet.

De kas, de keet en de overkapping

5.       Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat niet alleen de kas, maar ook de keet en de overkapping op het perceel van [appellante sub 2] bijbehorende bouwwerken zijn die zonder omgevingsvergunning mochten worden opgericht, zodat in zoverre geen grond bestaat om daartegen handhavend op te treden. Volgens hen zijn beide bouwwerken functioneel verbonden met de woning op het perceel, zijnde het hoofdgebouw. Zij betwisten verder dat de verdiepte ligging van de overkapping maakt dat het geen op de grond staand bijbehorend bouwwerk als bedoeld in het Bor is.

[partij] betoogt dat de rechtbank juist heeft miskend dat de kas, de keet en de overkapping op dit perceel geen van alle omgevingsvergunningsvrije bijbehorende bouwwerken zijn, omdat de functionele verbondenheid met de woning ontbreekt. Bovendien bevinden deze bouwwerken zich volgens hem geen van alle in de directe nabijheid van de woning.

5.1.    De kas is op het hoogste punt 3 m hoog en heeft een oppervlakte van 51 m2. Aan de kas bevindt zich een uitbouw met een hoogte van 2,20 m en een oppervlakte van 15,5 m2. De kas staat in de tuin op ongeveer 40 m van de woning.

De keet is een bouwwerk met een hoogte van 2,75 m en een oppervlakte van ongeveer 11 m2. De keet staat in de tuin bij de woning op een afstand van ongeveer 30 m van de woning.

De overkapping heeft een maximale hoogte van 1,95 m, gemeten vanaf het maaiveld, en een oppervlakte van ongeveer 24 m2. Hieronder ligt een grotere, deels ook niet overkapte ruimte van ongeveer 40 m2 die ten opzichte van het maaiveld ongeveer 0,75 m is verdiept. Deze ruimte is ingericht als een terras. De overkapping steunt met pilaren op de lage ommuring die hier is aangebracht. De overkapping staat in de tuin op een afstand van ongeveer 20 m van de woning.

5.2.    Voor de beantwoording van de vraag of de kas, de keet en de overkapping zonder omgevingsvergunning mochten worden opgericht, moet allereerst worden bezien of het gaat om bijbehorende bouwwerken in de zin van artikel 3, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Als dat zo is, is voor die bouwwerken geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist, maar moet vervolgens wel worden bezien of deze bouwwerken in overeenstemming waren met de beheersverordening die ten tijde van het besluit op bezwaar van 1 november 2018 ter plaatse nog gold. Was dat niet het geval, dan was wel een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van de beheersverordening vereist. De Afdeling merkt daarbij op dat tussen partijen niet in geschil is dat deze bouwwerken niet voor beide activiteiten omgevingsvergunningsvrij zijn op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor.

5.3.    Artikel 3 van bijlage II van het Bor luidt:

"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m,

b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,

c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en

d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;

[…]".

In artikel 1 van bijlage II van het Bor is het begrip "bijbehorend bouwwerk" omschreven als: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.

5.3.1. In de nota van toelichting bij artikel 1 van bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) staat dat met de eis van functionele verbondenheid wordt bedoeld dat het gebruik van het bijbehorende bouwwerk in planologisch opzicht gerelateerd moet zijn aan het gebruik van het hoofdgebouw.

Niet in geschil is dat de woning van [appellante sub 2] op het perceel het hoofdgebouw is.

Voor zover, zoals [partij] stelt, [appellante sub 2] ten tijde van de plaatsing of bouw van de kas, de keet en de overkapping de bedoeling had deze bouwwerken te gebruiken voor de ontvangst van groepen voor evenementen en cursussen en dergelijke, en dat ook enkele keren heeft gedaan, is dat niet bepalend voor de vraag of deze bouwwerken functioneel verbonden zijn met de woning. Daarvoor is het feitelijke gebruik ervan, zoals dat plaatsvond ten tijde van het besluit op het verzoek om handhaving en het besluit op bezwaar, bepalend. De Afdeling ziet geen reden om eraan te twijfelen dat [appellante sub 2] deze bouwwerken op dat moment als privé-persoon gebruikte voor verblijf in haar tuin, waarbij zij slechts kennissen in de privé-sfeer in deze bouwwerken ontving. De controleverslagen van toezichthouders van de gemeente bieden geen grond voor een andere conclusie. Hoewel de kas en het terras onder de overkapping een aanmerkelijke omvang hebben, geven ook de situering en inrichting van de bouwwerken geen aanleiding voor het vermoeden dat deze bouwwerken toch voor andere doeleinden worden gebruikt dan voor doeleinden die een relatie met de woning hebben. De Afdeling merkt daarbij op dat bij een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 3 van bijlage II van het Bor geen sprake hoeft te zijn van bouwkundige of functionele ondergeschiktheid. De Afdeling concludeert dan ook dat de kas, de keet en de overkapping geacht kunnen worden functioneel te zijn verbonden met de woning op het perceel.

5.3.2. Niet meer in geschil is dat de kas en de keet in overeenstemming zijn met de overige vereisten van artikel 3, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor. Deze twee bouwwerken zijn dan ook bijbehorende bouwwerken in de zin van die bepaling. Voor de bouw van deze bouwwerken was dus geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. De rechtbank heeft dat voor de kas onderkend, maar voor de keet niet onderkend.

Het betoog van het college en [appellante sub 2] slaagt in zoverre. Het betoog van [partij] slaagt in zoverre niet.

5.3.3. Over de verdiepte ligging van het terras met de overkapping overweegt de Afdeling het volgende.

Artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor wijst uitsluitend "op de grond staande" bijbehorende bouwwerken aan als omgevingsvergunningsvrij. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:81), moeten uitzonderingen op de hoofdregel dat bouwwerken omgevingsvergunningplichtig zijn, beperkt worden uitgelegd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beperking in artikel 3, onder 1, van bijlage II van het Bor tot bijbehorende bouwwerken die op de grond staan, meebrengt dat bouwwerken die verdiept liggen daar niet onder kunnen worden begrepen. De rechtbank heeft in dit verband terecht betekenis toegekend aan de nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 134). Daarin staat over deze bepaling:

"Net als in het Bblb is de eis opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk op de grond staat. Kelders en aan- en uitbouwen op een bovenverdieping kunnen dus niet beschouwd worden als bijbehorend bouwwerk in de zin van deze bijlage. Met bouwen op de grond is ook bedoeld dat de begane grond vloer van het bijbehorende bouwwerk op normale wijze aansluit op het aansluitende afgewerkte terrein. Dat wil dus niet zeggen dat met verdiepte vloeren bewerkstelligd kan worden dat er twee bouwlagen ontstaan met verblijfsgebied. Met op de grond is overigens niet bedoeld dat het bouwwerk niet zou mogen worden voorzien van een fundering «op staal» of een fundering bestaande uit heipalen. Indien voor het betrokken bijbehorende bouwwerk heiwerkzaamheden nodig zijn, kunnen deze zonder omgevingsvergunning plaatsvinden. Ook een normale kruipruimte is binnen deze regeling toegestaan."

Anders dan het college en [appellante sub 2] aanvoeren, bieden noch de tekst van de bepaling, noch de toelichting daarop, grond voor het oordeel dat ook bouwwerken die niet op normale wijze aansluiten op het aansluitend afgewerkte terrein toch onder bijbehorend bouwwerk als bedoeld in dit artikel kunnen worden begrepen, zolang daardoor maar geen extra bouwlaag wordt gecreëerd. Door de verdiepte ligging van de ommuring van het terras waarop de overkapping is gerealiseerd, kan niet worden gezegd dat de overkapping op de grond staat.

5.3.4. Nu de overkapping geen op de grond staand bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor is, is daarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist.

Het betoog van het college en [appellante sub 2] slaagt in zoverre niet.

5.4.    De Afdeling zal vervolgens beoordelen of de kas, de keet en de overkapping in overeenstemming waren met de beheersverordening zoals die nog gold ten tijde van het besluit op bezwaar van 1 november 2018.

5.4.1. Artikel 31, leden 31.1 en 31.2, van de regels van de beheersverordening luidde:

"31.1 Bestemmingsomschrijving

De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor het wonen.

31.2 Bouwregels

a. Ten aanzien van het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:

[…];

4. bijbehorende bouwwerken zijn toegestaan tot een maximale goot- en bouwhoogte van respectievelijk 3 m en 6 m;

5. de gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken is beperkt tot maximaal 250 m2. De bijbehorende bouwwerken dienen in de directe omgeving van de woning te worden gebouwd.

[…]."

De omschrijving van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, onder k, is identiek aan de omschrijving in artikel 1 van bijlage II van het Bor.

5.4.2. Niet in geschil is dat de hoogte van de kas, de keet en de overkapping in overeenstemming is met artikel 31, lid 31.2, onder a en onder 4, van de regels van de beheersverordening. Wel is in geschil of de kas, de keet en de overkapping in de directe omgeving van de woning zijn gebouwd als bedoeld in artikel 31, lid 31.2, onder a en onder 5.

5.4.3. In de beheersverordening en de toelichting daarop is niet nader omschreven wanneer moet worden aangenomen dat een bouwwerk is gebouwd in de directe omgeving van de woning. Dat betekent dat niet objectief kan worden bepaald onder welke omstandigheden aan dit vereiste is voldaan.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college geen onredelijke uitleg aan deze bepaling gegeven door te overwegen dat de bijbehorende bouwwerken in dit geval in de directe omgeving van de woning zijn gebouwd. De bijbehorende bouwwerken staan alle in de tuin bij de woning en de afstanden zijn niet zodanig groot dat moet worden geoordeeld dat de functionele verbondenheid met de woning daardoor wordt aangetast.

5.5.    De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het college en [appellante sub 2] zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat zowel de kas als de keet bijbehorende bouwwerken zijn die op grond van het Bor en de beheersverordening op zichzelf zonder omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van de beheersverordening mochten worden opgericht. De overkapping is daarentegen geen bijbehorend bouwwerk dat op grond van het Bor zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen mocht worden opgericht. De overkapping is op zichzelf echter niet in strijd met de beheersverordening.

5.6.    De omstandigheid dat de kas, de keet en de overkapping elk op zichzelf in overeenstemming met de beheersverordening waren, laat onverlet dat de gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken op grond van artikel 31, lid 31.2, aanhef en onder 5, van de regels van de beheersverordening niet meer dan 250 m2  mocht bedragen. Die gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing op het perceel kon een mogelijke grondslag voor handhavend optreden wegens strijd met de beheersverordening vormen. Daarvoor is het eco-tuinhuis van belang. De Afdeling zal hieronder dan ook eerst de gronden over het eco-tuinhuis beoordelen, en aan de hand daarvan beoordelen of ook in zoverre een grond voor handhavend optreden bestond.

Het eco-tuinhuis

6.       Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het eco-tuinhuis eveneens een bijbehorend bouwwerk is. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het eco-tuinhuis niet functioneel is verbonden met de woning vanwege de plannen die [appellante sub 2] aanvankelijk had om daarin groepen te ontvangen. Uit de aanvraag om omgevingsvergunning bleek dat niet en [appellante sub 2] is teruggekomen van die plannen. Verder bevindt het eco-tuinhuis zich volgens hen in de directe omgeving van de woning.

[partij] betoogt dat het eco-tuinhuis niet alleen niet functioneel verbonden is met de woning, gelet op een daarin aanwezige keuken, maar dat bovendien onduidelijk is of het eco-tuinhuis niet hoger is dan 5 m. Ook bevindt het zich volgens [partij] niet in de directe omgeving van de woning. Volgens hem is het eco-tuinhuis dan ook geen bijbehorend bouwwerk.

6.1.    Het eco-tuinhuis heeft een oppervlakte van ongeveer 56 m2 en staat in de tuin bij de woning op een afstand van ongeveer 57 m van de woning.

6.2.    De Afdeling zal eerst bezien of het eco-tuinhuis een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor is.

6.2.1. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het eco-tuinhuis niet functioneel is verbonden met de woning. Zoals hiervoor onder 5.3.1 over de andere bouwwerken is overwogen, zijn de plannen die [appellante sub 2] aanvankelijk had voor het gebruik van het eco-tuinhuis niet bepalend, maar is het gebruik ten tijde van het besluit op het verzoek om handhaving en het besluit op bezwaar bepalend. De Afdeling ziet geen aanleiding om over dat gebruik van het eco-tuinhuis anders te oordelen dan als zij heeft gedaan over die andere bouwwerken. Van een gebruik waarbij een relatie met de woning ontbrak, is niet gebleken. Dergelijk gebruik is bij controlebezoeken niet vastgesteld. Ook de situering en inrichting van het eco-tuinhuis geven geen aanleiding voor het vermoeden van een dergelijk gebruik. De vraag of de aanwezigheid van een keuken tot een ander oordeel zou hebben moeten leiden, laat de Afdeling in het midden. De Afdeling ziet geen grond om aan te nemen dat, zoals [partij] stelt, in het eco-tuinhuis een keuken aanwezig is. Op de zitting heeft [appellante sub 2] gesteld dat het uitsluitend gaat om een houtgestookt fornuis. De foto's die [appellante sub 2] bij haar aanvraag om omgevingsvergunning van 30 april 2020 heeft gevoegd, bevestigen dat. Dit enkele fornuis kan naar het oordeel van de Afdeling niet als een keuken worden aangemerkt.

Aan de omstandigheid dat op het aanvraagformulier waarmee om omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis is verzocht, bij de vraag waar het eco-tuinhuis voor zal worden gebruikt niet "Wonen", maar "Overige gebruiksfuncties" is aangevinkt, komt naar het oordeel van de Afdeling niet de betekenis toe die de rechtbank daaraan heeft toegekend. Niet alleen is deze overige gebruiksfunctie slechts nader gespecificeerd als "eco-tuinhuisje", maar bovendien is op hetzelfde aanvraagformulier onder de vraag naar de beschrijving van het beoogde gebruik van de gronden of het bouwwerk wel "wonen" ingevuld. Uit de aanvraag blijkt dus niet concreet van een gebruik dat niet bij de woonfunctie past en daaraan niet functioneel ondergeschikt is. Het college heeft naar voren gebracht dat het hierover in overleg met [appellante sub 2] is getreden en dat [appellante sub 2] zich daarbij heeft geconformeerd aan een gebruik dat bij de woonfunctie past en daaraan ondergeschikt is. Anders dan de rechtbank vindt de Afdeling verder in het verslag van de hoorzitting in de bezwaarfase geen concrete aanwijzing dat [appellante sub 2] wilde vasthouden aan haar aanvankelijke plannen.

6.2.2. Wat betreft de hoogte van het eco-tuinhuis overweegt de Afdeling dat in het controlerapport van de gemeentelijke toezichthouder van 26 juni 2019 een hoogte van 4,48 m is vermeld, rekening houdend met de lichtkoepel op het dak. Dit is gemeten vanaf de vloer van het eco-tuinhuis. Verder is vermeld dat het eco-tuinhuis deels in een aarden wal is geplaatst en dat het maaiveld ter hoogte van het eco-tuinhuis zo'n 60 tot 80 cm lager ligt dan het maaiveld ter hoogte van de kas. De bevindingen van de toezichthouder zijn met foto's geïllustreerd.

De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het controlerapport. Het controlerapport en de daarvan deel uitmakende foto's bieden geen grond voor het vermoeden dat de grond om het eco-tuinhuis kunstmatig is verhoogd, zodat de toezichthouder van een lager peil had moeten uitgegaan. De Afdeling concludeert dan ook dat het eco-tuinhuis niet hoger is dan 5 m.

6.2.3. Voor zover [partij] op de zitting naar voren heeft gebracht dat onduidelijk is of het eco-tuinhuis wel op meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied staat, ziet de Afdeling, onder meer gelet op de luchtfoto's bij het controleverslag van 26 juni 2019, geen aanleiding om eraan te twijfelen dat het eco-tuinhuis ook aan dit vereiste voldoet.

6.2.4. Niet in geschil is dat het eco-tuinhuis ook in overeenstemming is met de overige vereisten van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. De Afdeling concludeert dat het eco-tuinhuis een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in dat artikelonderdeel is, waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist.

6.3.    De Afdeling zal vervolgens beoordelen of het eco-tuinhuis in overeenstemming was met de destijds geldende beheersverordening.

6.3.1. Het geschil spitst zich in zoverre opnieuw toe op de vraag of het eco-tuinhuis zich in de directe omgeving van de woning bevindt als bedoeld in artikel 31, lid 31.2, onder a en onder 5, van de beheersverordening. De Afdeling verwijst daarvoor naar wat zij hiervoor onder 5.4.3 over deze bepaling heeft overwogen. Ook het eco-tuinhuis staat in de tuin bij de woning en de afstand is niet zodanig groot, dat moet worden geoordeeld dat de functionele verbondenheid met de woning daardoor wordt aangetast. Het college heeft geen onredelijke uitleg aan deze bepaling gegeven door te overwegen dat ook het eco-tuinhuis in de directe omgeving van de woning is gebouwd.

6.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het eco-tuinhuis geen bijbehorend bouwwerk als bedoeld in het Bor en artikel 31, lid 31.2, van de beheersverordening is. Dat betekent dat het eco-tuinhuis op zichzelf zonder omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van de beheersverordening mocht worden opgericht. Ook wat betreft het eco-tuinhuis kon uitsluitend de gezamenlijke oppervlakte aan bebouwing op het perceel een mogelijke grondslag voor handhavend optreden vormen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

Het betoog van het college en [appellante sub 2] slaagt. Het betoog van [partij] slaagt niet.

Conclusie over handhaving

7.       De conclusie is dat voor de overkapping een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Nu die overkapping zonder omgevingsvergunning is gerealiseerd, is in zoverre sprake van een overtreding waartegen het college handhavend kan optreden. De rechtbank heeft in zoverre ten onrechte aanleiding gevonden om het besluit van 1 november 2018, voor zover dat betrekking heeft op de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhaving, te vernietigen.

7.1.    Voor de kas, de keet en het eco-tuinhuis is geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist, zodat in zoverre geen sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend kon optreden. Ten tijde van het verzoek om handhaving deed zich wat betreft deze bijbehorende bouwwerken uitsluitend een overtreding van artikel 31, lid 31.2, van de beheersverordening voor, nu de daarin maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken van 250 m2 werd overschreden. De Afdeling stelt evenwel vast dat het college deze overtreding, zoals die resteerde na afbraak van de schuur, heeft gelegaliseerd door op 29 januari 2018 omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis te verlenen. Dat [partij] daartegen bezwaar had gemaakt en later beroep heeft ingesteld, neemt niet weg dat deze omgevingsvergunning ten tijde van het besluit op bezwaar van 1 november 2018 gold. Daarmee deed zich op dat moment ook geen overtreding van artikel 31, lid 31.2, van de beheersverordening voor. Voor zover zou moeten worden geconcludeerd dat de gezamenlijke oppervlakte zonder het eco-tuinhuis meegerekend nog altijd ongeveer 0,5 m2 meer bedroeg dan was toegestaan, gaat het om een zodanig geringe overschrijding dat het college daartegen in dit geval in redelijkheid niet handhavend had kunnen optreden. De rechtbank had dan ook tot de conclusie moeten komen dat zich ten tijde van het besluit op bezwaar van 1 november 2018 wat betreft de kas, de keet en het eco-tuinhuis geen overtreding voordeed waartegen het college handhavend kon optreden. De rechtbank heeft hierin ten onrechte mede een aanleiding gevonden om het besluit van 1 november 2018, voor zover dat betrekking heeft op de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhaving, te vernietigen.

7.2.    De aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 1 november 2018 heeft vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de gedeeltelijke weigering om handhavend op te treden, dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.

Hoger beroep - omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis

Belang [partij]

8.       Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat [partij] geen belanghebbende is bij het besluit tot verlening van omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis. Volgens hen ondervindt [partij] van het eco-tuinhuis geen gevolgen van enige betekenis, nu zijn woning op grote afstand ligt en hij vanuit zijn woning vrijwel geen zicht op het eco-tuinhuis heeft. Ook is niet gebleken van enige hinder als gevolg van activiteiten in het eco-tuinhuis. De rechtbank had volgens hen daarom tot de conclusie moeten komen dat het bezwaar van [partij], voor zover gericht tegen de verlening van die omgevingsvergunning, niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden.

8.1.    Zoals de Afdeling hiervoor onder 4.2 heeft overwogen, heeft de rechtbank [partij] terecht aangemerkt als belanghebbende bij zijn verzoek om handhaving tegen de overtreding van artikel 31, lid 31.2, van de beheersverordening, bestaande uit een overschrijding van de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken op het perceel. Het college is in reactie op dat verzoek overgegaan tot legalisering van die overschrijding. Dat heeft het gedaan door - op aanvraag van [appellante sub 2] - omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis te verlenen. Onder die omstandigheden heeft de rechtbank terecht aangenomen dat [partij] ook belanghebbende is bij zijn bezwaar tegen dat besluit.

Het betoog slaagt niet.

Inhoudelijke beoordeling

9.       Het college en [appellante sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door de omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis te weigeren. Ook wanneer een bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, bestaat voor het college beslisruimte om toch  omgevingsvergunning te verlenen.

9.1.    Zoals uit de voorgaande overwegingen onder 6.2 en verder volgt, moet het eco-tuinhuis worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is vereist. Omgevingsvergunning was uitsluitend vereist voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een beheersverordening, om afwijking van de toegestane gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken volgens artikel 31, lid 31.2, van de beheersverordening mogelijk te maken. Die vergunningplicht tast het vergunningsvrije karakter van het bijbehorende bouwwerk voor wat betreft de activiteit bouwen niet aan. De aanvraag om omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis had dan ook moeten worden aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van artikel 31, lid 31.2, van de beheersverordening, waarbij de beoordeling zich had moeten toespitsen op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de toevoeging van het eco-tuinhuis aan het geheel van de aanwezige woning en overige bijbehorende bouwwerken op het perceel. Een toetsing of het eco-tuinhuis voldoet aan de criteria in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo voor de activiteit bouwen, waaronder het criterium in onderdeel d van redelijke eisen van welstand, was daarbij dus niet aan de orde. Door zelf in de zaak te voorzien door de omgevingsvergunning te weigeren wegens strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d van de Wabo, heeft de rechtbank dat niet onderkend.

Het betoog van het college en [appellante sub 2] slaagt.

10.     De omstandigheid dat het college aan het besluit van 1 november 2018 zelf ook ten onrechte een toetsing aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo ten grondslag had gelegd, rechtvaardigde op zichzelf nog niet een vernietiging van het besluit van 1 november 2018, nu het college in die toetsing geen aanleiding had gevonden de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De Afdeling dient dan ook te beoordelen of het besluit van 1 november 2018 in beroep op andere gronden voor vernietiging in aanmerking kwam.

11.     [partij] heeft in beroep onder meer aangevoerd dat artikel 31, lid 31.3, van de beheersverordening geen grondslag bood voor verlening van de gevraagde omgevingsvergunning, omdat met toepassing van deze bepaling een overschrijding van maximaal 50 m2 kan worden toegestaan, oftewel een gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken van niet meer dan 300 m2. Met de omgevingsvergunning is echter een gezamenlijke oppervlakte van 306,5 m2 vergund.

11.1.  Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:

"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1o. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking;

2o. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen […]."

Artikel 31, lid 31.3 (Afwijken van de bouwregels), van de beheersverordening luidde:

"Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 31.2, sub a, onder 4 voor vergroting van het oppervlak aan bijbehorende bouwwerken met ten hoogste 50 m2."

11.2.  Het college heeft de omgevingsvergunning van 26 september 2017 verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 31, lid 31.3, van de beheersverordening. Het college heeft die omgevingsvergunning bij het besluit van 1 november 2018 op dezelfde grondslag in stand gelaten.

De omgevingsvergunning strekte ertoe om de overschrijding van de maximale oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken op het perceel, na afbraak van de schuur, te legaliseren. Niet betwist is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken op het perceel na afbraak van de schuur nog 306,5 m2 bedroeg. [partij] heeft terecht betoogd dat artikel 31, lid 31.3, van de beheersverordening geen grondslag bood om een gezamenlijke oppervlakte van die omvang te vergunnen. Daarom heeft de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht aanleiding gevonden het besluit van 1 november 2018 te vernietigen.

11.3.  Het voorgaande leidt ertoe dat de rechtbank het college had moeten opdragen een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 29 januari 2018 te nemen. Daarbij had het college moeten bezien of de gevraagde omgevingsvergunning op een andere grondslag in stand had kunnen blijven. De rechtbank heeft ten onrechte zelf in de zaak voorzien door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd.

Conclusie hoger beroepen

12.     De hoger beroepen van het college en van [appellante sub 2] zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [partij] is ongegrond.

De Afdeling zal de aangevallen uitspraak bevestigen onder verbetering van de gronden waarop deze rust, voor zover de rechtbank het college heeft opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen over de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden.

De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank het besluit van 29 januari 2018 tot verlening van omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis heeft herroepen en de omgevingsvergunning zelf voorziend heeft geweigerd. Wel heeft de rechtbank het besluit van 1 november 2018, voor zover de verlening van de omgevingsvergunning daarbij in stand is gelaten, terecht vernietigd. De Afdeling zal hieronder aan de hand van een beoordeling van het nadere besluit van 23 juni 2020 beoordelen of het college alsnog moet worden opgedragen ook in zoverre een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, dan wel of aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien.

Nadere besluiten

Het besluit van 17 april 2020

13.     Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 17 april 2020 een nieuw besluit op het bezwaar genomen, voor zover het bezwaar is gericht tegen de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

14.     Bij dit besluit heeft het college het bezwaar, voor zover gericht tegen de gedeeltelijke afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden, alsnog niet-ontvankelijk verklaard, omdat [partij] volgens hem geen belanghebbende bij het verzoek om handhaving is. Dat verzoek had daarom volgens het college niet te gelden als een aanvraag waarop een besluit moest worden genomen.

15.     [partij] betoogt dat het college het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat hij wel belanghebbende bij zijn verzoek om handhaving is.

15.1.  Dit betoog slaagt. Zoals de Afdeling hiervoor onder 4.2 heeft overwogen, kan [partij] als belanghebbende bij zijn verzoek om handhaving worden aangemerkt. Dat geldt ook, voor zover het verzoek betrekking heeft op de overkapping. [partij] heeft vanaf zijn perceel zicht op deze overkapping.

16.     Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3.3 en verder over de overkapping is overwogen, zal de Afdeling het besluit van 17 april 2020 vernietigen en het college opdragen om wederom een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, voor zover dat bezwaar is gericht tegen de gedeeltelijke weigering om handhavend op te treden tegen de overkapping. Het college zal in dat besluit moeten ingaan op de vraag of aanleiding bestaat om handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde overkapping.

17.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Het besluit vervat in de brief van 6 mei 2020

18.     Bij brief van 12 maart 2020 heeft [partij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het eco-tuinhuis, nu de rechtbank de omgevingsvergunning voor dat eco-tuinhuis heeft vernietigd. Bij brief van 6 mei 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [partij] geen belanghebbende is bij dit verzoek, zodat daarop geen inhoudelijk besluit hoeft te worden genomen. Dit is een besluit waartegen [partij] kan opkomen.

19.     De Afdeling stelt vast dat aan dit besluit een nieuw verzoek ten grondslag ligt. Het gaat niet om een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak dat op grond van artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding. Tegen dit besluit diende [partij] eerst bezwaar te maken voordat hij beroep kon instellen. Met het oog op finale geschilbeslechting en met instemming van de partijen, ziet de Afdeling niettemin aanleiding om dit besluit in dit geding te beoordelen.

20.     [partij] betoogt dat het college hem ten onrechte niet als belanghebbende bij zijn verzoek heeft aangemerkt.

20.1.  Het betoog slaagt. Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 4.2 en 8.1 is overwogen, overweegt de Afdeling dat [partij] belanghebbende is bij zijn verzoek om handhavend op te treden tegen het eco-tuinhuis.

20.2.  Het beroep tegen het besluit van 6 mei 2020 is gegrond.

De Afdeling zal hieronder aan de hand van het nadere besluit van 23 juni 2020 beoordelen of het college moet worden opgedragen om in zoverre alsnog een nieuw besluit op het verzoek te nemen, dan wel of aanleiding bestaat om zelf in de zaak te voorzien.

Het besluit van 23 juni 2020

21.     Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college opnieuw omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis verleend. Daarmee heeft het college beslist op een nieuwe aanvraag van [appellante sub 2] van na de aangevallen uitspraak. Het gaat om een aanvraag voor hetzelfde eco-tuinhuis als waarvoor de rechtbank zelf voorziend omgevingsvergunning heeft geweigerd, ter legalisering van dezelfde situatie op het perceel als in beroep aan de orde was. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning deze keer echter verleend op een andere grondslag, te weten artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.

22.     Het gaat ook in dit geval niet om een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Omdat aan dit besluit een nieuwe aanvraag ten grondslag ligt, kan dit besluit evenmin worden aangemerkt als een nieuw besluit op het bezwaar tegen de oorspronkelijke omgevingsvergunning. Het is dan ook geen besluit dat op grond van artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding. Dat neemt niet weg dat het college met het nemen van dit besluit feitelijk heeft gedaan waartoe de rechtbank hem opdracht had behoren te geven. Met het oog op finale geschilbeslechting en met instemming van de partijen ziet de Afdeling daarom niettemin aanleiding om ook dit besluit in dit geding te beoordelen.

23.     Aan dit nieuwe besluit tot verlening van omgevingsvergunning heeft het college ten grondslag gelegd dat het eco-tuinhuis, dat leidt tot de overschrijding van de toegestane gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken van 250 m2, in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat het perceel ongeveer 120 m lang en 40 m breed is en deels is omgeven door een beukenhaag en deels door een aarden wal met beplanting. Door de ligging in het open beekdal en de verticale begrenzing ligt het perceel volgens het college als een herkenbare eenheid in het gebied. Hierdoor is clustering van bebouwing van minder belang dan bij een perceel waar een dergelijke eenheid ontbreekt. Door de situering van de bijgebouwen ten opzichte van elkaar oogt de afstand tussen het eco-tuinhuis en het dichtstbijzijnde andere bijbehorende bouwwerk van 20 m vanaf de openbare weg gezien kleiner. Daardoor houdt het eco-tuinhuis volgens het college een relatie met het perceel en met de overige bebouwing op het perceel. Door de afstand tussen het eco-tuinhuis en de openbare wegen en de dichtstbijzijnde woning buiten het perceel (de woning van [partij]), en door de afschermende werking van beplanting en de aarden wal, is de ruimtelijke uitstraling zeer beperkt, aldus het college. Het college acht het uiterlijk van het eco-tuinhuis niet buitensporig. Verder staan de provinciale Omgevingsverordening en de Wabo volgens het college niet in de weg aan het toestaan van bijbehorende bouwwerken in het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN), waarbinnen het perceel ligt. Tot slot motiveert het college dat het aanleiding ziet om af te wijken van het negatieve welstandsadvies.

24.     [partij] betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning bij het besluit van 23 juni 2020 wederom ten onrechte heeft verleend. Volgens hem heeft het college het eco-tuinhuis ten onrechte aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk. Verder blijkt uit het besluit niet dat het college heeft beoordeeld of het bouwplan in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012.

24.1.  Zoals de Afdeling hiervoor onder 10.1 heeft overwogen, is het eco-tuinhuis een bijbehorend bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. Het college hoefde dus niet te toetsen of het eco-tuinhuis voldoet aan de criteria in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, waaronder toetsing aan het Bouwbesluit 2012.

Het betoog slaagt niet.

25.     [partij] betoogt dat het college onvoldoende betekenis heeft toegekend aan het belang van geclusterde bebouwing in het open beekdal, zoals dat ook in de beheersverordening tot uitdrukking komt. In dat licht is in het bijzonder de afstand tot de woning bepalend, en niet die tot de dichtstbijzijnde bebouwing op het perceel. Hierbij is in de beheersverordening juist rekening gehouden met de grote percelen in dit gebied, zodat de omvang van het perceel geen reden vormt om minder strenge eisen te stellen. Niet duidelijk is geworden waarom het eco-tuinhuis in een hoek van het perceel op dergelijke grote afstand moet worden gesitueerd, aldus [partij].

25.1.  De Afdeling stelt voorop dat het college terecht heeft beslist op de aanvraag zoals die is ingediend. Het heeft terecht beoordeeld of het gevraagde eco-tuinhuis op de locatie op het perceel en in de verschijningsvorm zoals aangevraagd, ruimtelijk aanvaardbaar is.

25.2.  De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de beheersverordening behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

25.3.  De Afdeling stelt vast dat de beheersverordening op zichzelf niet in de weg staat aan het oprichten van het eco-tuinhuis op de specifieke locatie op het perceel. Het gehele perceel heeft daarin de bestemming "Wonen" en binnen die bestemming is de oprichting van bijbehorende bouwwerken toegestaan. Zoals de Afdeling hiervoor onder 6.3.1 heeft overwogen, maakt de regel in artikel 31, lid 31.2, onder 5 dat bijbehorende bouwwerken in de directe omgeving van het hoofdgebouw moeten worden gebouwd, dat voor de specifieke locatie van het eco-tuinhuis niet anders. De afwijking van de beheersverordening betreft uitsluitend de gezamenlijke oppervlakte van de woning en de bijbehorende bouwwerken, die (afgezien van de hiervoor onder 7.1 bedoelde verwaarloosbare overschrijding van 0,5 m2) door het eco-tuinhuis met ongeveer 56 m2 wordt overschreden.  Dit in aanmerking genomen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college had moeten concluderen dat de wijze van clustering van het eco-tuinhuis en de overige bebouwing op het perceel in strijd met een goede ruimtelijke ordening is.

Het betoog slaagt niet.

26.     [partij] betoogt dat het college teveel betekenis toekent aan de afschermende werking van de beukenhaag en de aarden wal. Vanaf veel plekken op de openbare weg, onder meer vanaf het fietspad dat vlak langs het eco-tuinhuis loopt, en vanaf zijn woning is er duidelijk zicht op het eco-tuinhuis. [partij] heeft ter illustratie foto's overgelegd. Bovendien heeft het college niet onderzocht of de aarden wal zonder vergunning mocht worden gerealiseerd en of daarvoor wel alsnog omgevingsvergunning kan worden verleend. Ook voert hij aan dat het college er eerder nog vanuit is gegaan dat het eco-tuinhuis mogelijk een welstandsexces vormde. Gelet hierop heeft het college de ruimtelijke uitstraling van het eco-tuinhuis onderschat.

26.1.  De Afdeling acht het in strijd met de goede procesorde dat [partij] zijn betoog over de vraag of de aarden wal zonder vergunning mocht worden gerealiseerd en of daarvoor wel alsnog omgevingsvergunning kan worden verleend, voor het eerst naar voren heeft gebracht in zijn stuk van 22 juli 2021. Dit stuk is een reactie op de nadere schriftelijke inlichtingen die het college na heropening van het onderzoek op verzoek van de Afdeling heeft gegeven. Daarin heeft het college over de aarden wal geen nieuw standpunt ingenomen dat maakt dat [partij] dit betoog niet eerder had kunnen voordragen. De Afdeling laat dit betoog daarom buiten verdere beschouwing.

26.2.  De Afdeling is niet gebleken dat het college wat betreft de omvang van het perceel en de afschermende werking van de beukenhaag en de aarden wal van onjuiste aannames is uitgegaan. Uit de overwegingen van het college blijkt niet dat het heeft aangenomen dat het perceel geheel omsloten is door de beukenhaag en de aarden wal, zoals [partij] stelt. Weliswaar is het college in het besluit niet ingegaan op het zicht vanaf het nabijgelegen fietspad, maar zoals het college in zijn reactie op de gronden van [partij] naar voren heeft gebracht, bevindt zich hier de aarden wal tussen het fietspad en het eco-tuinhuis, zodat vanaf deze plaats vrijwel alleen het natuurlijke groene dak van het eco-tuinhuis zichtbaar is. De foto's die [partij] heeft overgelegd overtuigen de Afdeling niet van het tegendeel. Sommige van deze foto's zijn in februari 2018 genomen en het college heeft naar voren gebracht dat de situatie ten tijde van de vergunningverlening al anders was. De overige foto's bevestigen dat ook. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de ruimtelijke uitstraling van het eco-tuinhuis op de openbare wegen en paden beperkt is, gelet op de afstanden en op deze afscherming.

Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het zicht vanaf de woning van [partij] maakt dat het college had moeten aannemen dat van een onaanvaardbare ruimtelijke uitstraling sprake is. De afstand tussen de woning en de dichtstbijzijnde bebouwing op het perceel is ongeveer 240 m en het zicht daarop wordt althans gedeeltelijk afgeschermd door groen. Voor zover vanuit deze woning zicht bestaat op het eco-tuinhuis, heeft het college terecht de afstand tussen het eco-tuinhuis en die woning van bijna 300 m van belang geacht.

26.3.  Wat betreft de uiterlijke verschijningsvorm van het eco-tuinhuis overweegt de Afdeling dat, zoals hiervoor onder 9.1 is overwogen, een toetsing of het eco-tuinhuis voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo niet aan de orde is. Dit is een toetsingscriterium voor de activiteit bouwen en voor het eco-tuinhuis is alleen een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van de beheersverordening nodig. In het licht van de beoordeling van de ruimtelijke uitstraling mocht het college van belang achten dat het eco-tuinhuis een natuurlijke uitstraling heeft, deels is gelegen in een aarden wal en voor een groot deel is omringd met beplanting waardoor het goeddeels opgaat in de omgeving. Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat geen sprake is van een buitensporig uiterlijk met een zodanige uitstraling dat dit in de weg stond aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.

26.4.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college in de ruimtelijke uitstraling van de toevoeging van het eco-tuinhuis aan de overige bebouwing op het perceel aanleiding had moeten vinden om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.

Het betoog slaagt niet.

27.     [partij] betoogt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de natuurbelangen. Het perceel ligt in het NNN, waarin slechts onder voorwaarden bebouwing is toegestaan. Ook uit de gemeentelijke Structuurvisie en het bestemmingsplan dat aan de beheersverordening vooraf ging, blijkt dat het belang van bescherming van de natuurwaarden in acht moet worden genomen, aldus [partij].

27.1.  Het perceel is op kaart D3, behorend bij de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe van 3 oktober 2018, aangeduid als NNN. Voor gronden die op kaart D3 zijn aangemerkt als NNN, geldt op grond van artikel 2.28, eerste lid, aanhef en onder b, van de omgevingsverordening de regel dat daaraan in een ruimtelijk plan geen bestemmingen en regels mogen worden toegekend die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN significant aantasten.

Uit de begripsbepalingen in artikel 1.1 volgt dat onder een ruimtelijk plan uitsluitend een omgevingsvergunning wordt begrepen, wanneer daarbij van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o van de Wabo. Dat is hier niet het geval. Overigens heeft de Afdeling in de uitspraak van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2562) over het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Borger-Odoorn", overweging 4.6, overwogen dat voor het perceel in het provinciale Natuurbeheerplan geen wezenlijke kenmerken en waarden zijn vastgelegd en dat het perceel niet is aangemerkt als nieuwe of bestaande natuur. Het college hoefde de ligging van het perceel in het NNN dus niet in zijn afweging te betrekken.

27.2.  Het perceel ligt in het Hunzedal. In paragraaf 5.7.3 van de Structuurvisie Borger-Odoorn staat dat gekoppeld aan de hermeandering van de Hunze natuurontwikkeling plaatsvindt in het Hunzedal in het gebied dat is begrensd als Ecologische hoofdstructuur. In paragraaf 5.9 staat verder dat het Hunzedal als natuurontwikkelingsgebied is aangemerkt. De hermeandering van de Hunze gaat hand in hand met het inrichten van nieuw natuurgebied. Binnen het natuurgebied wordt ruimte geboden aan het vasthouden en vertraagd afvoeren van water. Hiermee wordt ingespeeld op de extreme weersomstandigheden als gevolg van de verwachte klimaatveranderingen.

Het college hoefde ook in deze doelstellingen geen grond te vinden de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Daarbij is van belang dat het perceel in zijn geheel de bestemming "wonen" heeft waarop bebouwing al is toegestaan. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het toestaan van een grotere oppervlakte aan bebouwing op dit perceel deze doelstellingen doorkruist. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 28 oktober 2020, overweging 5.2, is natuurontwikkeling op het perceel niet realistisch, omdat [appellante sub 2] eigenaresse is, zij de gronden niet wil verkopen en de raad van Borger-Odoorn geen voornemen heeft om de gronden te onteigenen.

Het betoog slaagt niet.

28.     De Afdeling komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het college in redelijkheid omgevingsvergunning kon verlenen voor het in toevoeging aan de overige bebouwing op het perceel toestaan van het eco-tuinhuis.

29.     [partij] betoogt dat het college ten onrechte heeft nagelaten om aan de omgevingsvergunning het voorschrift te verbinden dat de lichtkoepel op het eco-tuinhuis moet worden gecamoufleerd.

29.1.  In de motivering van het besluit staat dat aan de omgevingsvergunning het voorschrift zal worden verbonden dat de lichtkoepel wordt gecamoufleerd zodat het gebouw al met al grotendeels opgaat in natuurlijke omgeving. [appellante sub 2] heeft zich niet verzet tegen het verbinden van dit voorschrift aan de omgevingsvergunning. [partij] betoogt terecht dat dit voorschrift evenwel ontbreekt in het dictum van het besluit.

Het betoog slaagt.

29.2.  Het beroep tegen het besluit van 23 juni 2020 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd, echter uitsluitend voor zover daarbij niet een voorschrift tot het treffen van voorzieningen aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis aan de omgevingsvergunning is verbonden. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf voorziend een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 23 juni 2020, voor zover het is vernietigd. De Afdeling betrekt daarbij dat er naar haar oordeel geen belanghebbenden zijn, die geen partij zijn in deze procedure en die door dit zelf voorzien worden benadeeld. Het voorschrift dat de Afdeling aan de omgevingsvergunning zal verbinden komt te luiden: "Aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis dienen binnen drie maanden na inwerkingtreding van dit voorschrift zodanige voorzieningen te worden getroffen, dat de lichtkoepel in het zicht vanaf openbaar gebied zoveel als redelijkerwijs mogelijk opgaat in de omgeving".

Gevolgen voor de beslissing op de beroepen tegen de besluiten van 1 november 2018 en 6 mei 2020

30.     Nu de omgevingsvergunning van 23 juni 2020 voor het eco-tuinhuis onder de toevoeging van een voorschrift in stand blijft, dient het geen redelijk doel om het college op te dragen om alsnog een nieuw besluit op bezwaar tegen het eerdere besluit van 29 januari 2018 tot verlening van omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis te nemen. De oude en de nieuwe aanvraag zien immers op dezelfde te vergunnen situatie, zodat het nemen van een afzonderlijk nieuw besluit over de eerdere omgevingsvergunning geen toegevoegde waarde heeft. De Afdeling zal daarom zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het besluit van 23 juni 2020, met het alsnog daaraan te verbinden voorschrift, de oorspronkelijke omgevingsvergunning van 29 januari 2018 vervangt en te bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit op bezwaar van 1 november 2018.

31.     Nu de omgevingsvergunning in stand blijft, bestaat geen grondslag meer voor toewijzing van het verzoek van [partij] van 12 maart 2020 om handhavend op te treden tegen het eco-tuinhuis. De Afdeling zal dit verzoek zelf voorziend afwijzen. De Afdeling merkt daarbij op dat [appellante sub 2] op grond van deze uitspraak wel gehouden is om binnen de gestelde termijn uitvoering te geven aan het voorschrift tot het treffen van voorzieningen aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis. Wanneer [appellante sub 2] dat nalaat, zal dat een nieuwe grondslag voor handhavend optreden kunnen vormen.

Samenvatting

32.     Samengevat volgt uit deze uitspraak het volgende.

De overkapping is een bijbehorend bouwwerk dat niet mocht worden gebouwd zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Dit biedt een grondslag voor handhavend optreden. Het college zal daarover alsnog in een nieuw besluit op bezwaar moeten beslissen.

De overige drie bouwwerken die naast de woning op het perceel aanwezig zijn, te weten de kas, de keet (door partijen aangeduid als schaftkeet en als pipowagen) en het eco-tuinhuis, zijn alle bijbehorende bouwwerken die wel mochten worden gebouwd zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.

De overkapping, de kas, de keet en het eco-tuinhuis waren op zichzelf beschouwd in overeenstemming met de beheersverordening. Slechts de gezamenlijke oppervlakte van de woning en deze bijbehorende bouwwerken van meer dan 250 m2 leidde tot strijd met de beheersverordening. Het college mocht deze strijdigheid legaliseren door bij besluit van 23 juni 2020 (opnieuw) een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van de beheersverordening te verlenen voor het toevoegen van het eco-tuinhuis aan de overige bebouwing op het perceel. Deze omgevingsvergunning blijft in stand. Wel wordt daaraan het voorschrift toegevoegd dat aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis zodanige voorzieningen dienen te worden getroffen, dat de lichtkoepel in het zicht vanaf openbaar gebied zoveel als redelijkerwijs mogelijk opgaat in de omgeving.

Door de verlening van de omgevingsvergunning is de overtreding van de beheersverordening waarop het verzoek om handhaving mede zag, voor zover het college dat heeft afgewezen, beëindigd. De nog resterende overschrijding van 0,5 m2 is verwaarloosbaar. Voor handhavend optreden bestaat in zoverre geen grondslag meer. Zolang er in de situatie op het perceel waarvan de Afdeling is uitgegaan, geen verdere verandering plaatsvindt, mogen de kas, de keet en het eco-tuinhuis dus blijven staan. Wel zal uitvoering moeten worden gegeven aan het voorschrift tot het treffen van voorzieningen aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis.

Proceskosten

33.     Het college moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn en [appellante sub 2] gegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [partij] ongegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 januari 2020 in zaak nr. 18/3873, voor zover de rechtbank zelf voorziend het besluit van 29 januari 2018 heeft herroepen en de omgevingsvergunning voor het eco-tuinhuis heeft geweigerd;

IV.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

V.       verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 17 april 2020, kenmerk 33969-2020:963910 gegrond;

VI.      vernietigt dat besluit;

VII.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2017 te nemen;

VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

IX.      verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van 6 mei 2020, kenmerk 34807-2020:533773, gegrond;

X.       vernietigt dat besluit;

XI.      wijst het verzoek om handhavend optreden van [partij] van 12 maart 2020 af;

XII.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 6 mei 2020;

XIII.    verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 23 juni 2020, kenmerk 23546-2020:017403 gegrond;

XIV.    vernietigt dat besluit, voor zover daaraan niet een voorschrift tot het treffen van voorzieningen aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis is verbonden;

XV.     bepaalt dat aan dat besluit het volgende voorschrift wordt verbonden: "Aan of bij de lichtkoepel op het dak van het eco-tuinhuis dienen binnen drie maanden na inwerkingtreding van dit voorschrift zodanige voorzieningen te worden getroffen, dat de lichtkoepel in het zicht vanaf openbaar gebied zoveel als redelijkerwijs mogelijk opgaat in de omgeving.";

XVI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 23 juni 2020;

XVII.   bepaalt dat deze uitspraak, voor zover die in de plaats treedt van het besluit van 23 juni 2020, het besluit van 29 januari 2018 vervangt;

XVIII.  bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 november 2018, voor zover dat ziet op het besluit van 29 januari 2018;

XIX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het beroep tegen de besluiten van 17 april 2020 en 23 juni 2020 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.870,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XXI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn aan [appellante sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021

727.